預算軟約束理論下關于我國高校債務問題的分析

趙娟娟

摘要：高等教育作為準公共物品有著明顯的外部性，它在我國的教育事業中占據著重要的位置，而我國高校中普遍存在著預算軟約束的問題，其潛藏的債務隱患極可能帶來嚴重的財務危機，將影響社會公共財政的穩定以及經濟的正常運行，因此，有必要分析我國高校中普遍存在的預算軟約束問題，并提出合理的治理建議。

關鍵詞：高等教育；預算軟約束；債務

一、高校預算軟約束理論的提出

預算軟約束理論最初是由科爾奈首次提出的，他在研究分析社會主義經濟時，發現當社會主義國有經濟存在債務危機時，政府會通過增加財政撥款，代為償還債務等措施予以救助，從而避免這些企業破產倒閉。本文將通過預算軟約束理論來分析高校的債務問題。

二、我國高校預算軟約束問題的成因

（一）政府對高校的父愛主義

科爾奈在預算軟約束理論提到的重要一點就是父愛主義，是指政府像對待孩子一樣對待企業。體現在政府對待高校上就表現為，當高校背負高額債務，誘發財政危機時，為了防止高校的破產，政府會增加財政撥款。但是政府的撥款數額并不足以彌補高校的各項開支，導致高校不得不向企業銀行尋求借款，而政府又會作為銀行為高校提供貸款的擔保后盾，這種借款通常是短期借款，所以高校往往采取向一個銀行借款來償還另一個銀行到期的借款，這使得高效的貸款數額越來越大。

（二）高校撥款模式的弊端

現如今，我國高校采取的是“綜合定額加專項補助”的撥款模式。綜合定額數和在校生人數成正比，這成為高校擴招的動力。但是政府的撥款數額和擴招帶來的學費額增加數并不能夠滿足這些項目建設的開支。專項補助常常是補助部屬高校，而地方政府財力有限，地方高校得不到足夠的專項補助，這使得高校向銀行貸款來維持正常運行，而作為其擔保人的政府卻由于預算軟約束，成為其最后還款人。

（三）委托-代理機制問題的存在

委托-代理機制問題是指由于信息不對稱性的存在，使代理人和委托人的目標不一致，代理人作為理性人可能會為了達到自身利益最大化而做出損害委托人利益的決策。高校代理政府培養人才，且二者之間的合約是不完備合約，即有明顯的軟預算約束。政府的目標是培養出更多更優秀的人才，而科層體制下晉升制度讓高校的領導更多的關注其職位升遷。此外，高校管理者之間的權責劃分不明，當屆擴建帶來的政績有助于當屆相關領導的職位升遷。但由此帶來的巨額債務卻由下屆領導來承擔，這也加劇了高校債務問題的嚴重性。

（四）政策性負擔的影響

我國政府在1999年發布文件實行高校擴招的政策，在17年間，我國的在校大學生數由92.4萬人上升到3385.6萬人。高校的擴招以及高校間的合并現象層出不窮，隨之而來的是各種基礎設施的擴建，但是國家只是追求政策目標的實現，卻忽視了高校擴建所需的大量經費支出隱患。政府并沒有給予高校足夠的財政投入，與此同時，高校規模的擴大使得其“Too big to fail”，所以高校倚仗其規模更加肆無忌憚的向銀行借款。

三、高校預算軟約束的治理建議

（一）建立高校貸款相關法律法規，硬化高校與銀行間的預算約束

1.加快建立高校貸款的相關金融法律制度，及時清算瀕臨破產的高校。同時限制政府對高校救助，政府對高校的頻繁救助會帶來更嚴重的預算軟約束的激勵。

2.明確界定政府在高校向銀行貸款過程中的職責，不能讓政府無限制地充當高校的最后還款人。要加大對高校貸款申請的資格、流程的審查，加強監督資金使用用途，從而硬化高校與銀行間的預算約束。

（二）完善高校撥款模式、加快高等教育體制改革

1.政府不能簡單的以當屆在校生數為依據對高校進行撥款，而應當綜合考慮其他因素（如地區經濟發展狀況、高校績效考核水平等）制定出合理的綜合定額的撥款方案。進一步減少部屬學校的數量，按照歸屬地將它們劃歸為地方政府管理、撥款。這可以改變專項補助大部分用在部屬高校的局面，使更多的高校可以受益于專項補助。

2.在建立綜合性大學趨勢下，高校盲目增加各類學科，只求大而全，而忽視學科質量。政府應著重增加對高校的特色學科及特色研究項目的財政撥款比重，以此來鼓勵支持高校的特色優勢學科的建設。

（三）設置合理的激勵制度，完善高校的績效考核機制

委托代理機制的一個重要解決辦法就是要合理設置激勵制度。改革科層體制下的晉升制度，將高校的長遠發展目標和領導的決策結合起來綜合考慮，改變當下的短視行為造成的巨額債務的現象。要加強對高校財務狀況的審計，硬化預算約束，在對高校領導的績效考核中，將財務狀況作為一個重要的關注點。并且實行責任終身制，即把領導在任期內的債務責任與他的整個職業生涯的晉升聯系在一起可以，這樣可以在一定程度上約束他們盲目向銀行貸款的行為。

（四）適當控制高校的規模并嚴格把控高校合并

高等教育具有很強的外部性，當一所高校瀕臨破產時，政府救助的成本要小于高校破產的成本。所以，政府會選擇通過向高校撥款，代替其償還貸款等方式來救助高校。高校得到救助的可能性和其規模大小成正比，往往那些規模大的高校更容易得到救助。在過去二十幾年間，國家為了扶持高等教育的快速發展，催生了高校的擴招、擴建、合并的浪潮，但這已經不合時宜，過大的規模、無效率的合并反而造成了各種問題，因此要適當控制高等院校的規模，并且嚴格審批高校的合并資格、流程。

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（作者單位：南京財經大學財政與稅務學院）