土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系探究

仲召海+邱國(guó)慶

摘要：高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷促進(jìn)著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，土地資源的利用自然而言就成為當(dāng)前國(guó)家及社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。為了將這個(gè)焦點(diǎn)問題恰當(dāng)處理，正視土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間的關(guān)系并做進(jìn)一步的研究是當(dāng)前的工作中的重點(diǎn)。鑒于次，本文就土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系進(jìn)行了探究，以期進(jìn)一步促進(jìn)土地規(guī)劃管理水平的提高，促進(jìn)城市化建設(shè)的順利開展。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施；關(guān)系

在城市建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中，土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施都是重點(diǎn)工作，不僅是當(dāng)前建設(shè)的需要還關(guān)系著經(jīng)濟(jì)的未來(lái)發(fā)展，對(duì)社會(huì)的整體進(jìn)步起著不容忽視的作用。為了能將這兩項(xiàng)工作順利開展，進(jìn)一步發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，就要充分認(rèn)識(shí)土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)實(shí)施之間的關(guān)系，才能采取科學(xué)、合理的方式促使兩個(gè)工作的平衡開展，以達(dá)到最理想的效果，進(jìn)一步深化可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和社會(huì)的和諧健康發(fā)展。

一、土地規(guī)劃管理及城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

1.1城鄉(xiāng)規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)分析

城鄉(xiāng)規(guī)劃體系是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，具有一定的完整性。在系統(tǒng)中，管理主體具有顯著的地方性特征，規(guī)劃方案在具體設(shè)計(jì)中，要從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況為出發(fā)點(diǎn)開展具體的分析，當(dāng)規(guī)劃方案確定后由相應(yīng)的部門進(jìn)行評(píng)估、審批等工作，這樣不僅確保了規(guī)劃方案的總體價(jià)值，也使方案更具保障性?？傊?，城鄉(xiāng)規(guī)劃及管理工作的開展，一定要順應(yīng)社會(huì)體制和經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展趨勢(shì)，才能使其真正發(fā)揮出作用。

1.2土地規(guī)劃管理作用分析

第一，土地規(guī)劃管理實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地用途的有效管理和監(jiān)督。土地資源是不可再生資源，我國(guó)盡管幅員遼闊，但人口眾多，土地人均占有量非常少，因此土地的應(yīng)用必須實(shí)現(xiàn)高效化，政府對(duì)土地的管理就要通過法律條例來(lái)強(qiáng)化約束，并從發(fā)展需求上出發(fā)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的分類，不僅能對(duì)不同類型的土地資源進(jìn)行引導(dǎo)和限制，還能實(shí)現(xiàn)土地、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的保護(hù)，符合當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需求[1]。

第二，土地規(guī)劃的有效管理，促進(jìn)了土地的合理化利用。對(duì)土地實(shí)現(xiàn)了有效的管理，不僅能在空間、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上強(qiáng)化對(duì)土地的利用，還能協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展，促進(jìn)人、土地和經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展。土地規(guī)劃管理的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化了對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)，不僅促使社會(huì)的良性發(fā)展，還促進(jìn)了土地的生態(tài)化利用，推動(dòng)了我國(guó)可持續(xù)事業(yè)的向前發(fā)展。

二、土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施關(guān)系分析

2.1土地規(guī)劃的指標(biāo)分配與城市規(guī)劃的科學(xué)性

從目前對(duì)城市規(guī)劃的研究看，在眾多的學(xué)術(shù)交流中很多的學(xué)者都開始認(rèn)識(shí)到土地規(guī)劃不具科學(xué)性這個(gè)現(xiàn)實(shí)問題了，并且城市土地規(guī)劃也因此對(duì)其嚴(yán)謹(jǐn)性起到了弱化作用。黨中央對(duì)于地方有一定的束縛性，并有嚴(yán)格的管理，這就使得土地規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的矛盾隨著時(shí)間推移越積越多。盡管土地規(guī)劃、城市規(guī)劃都是由同級(jí)政府來(lái)編制和組織實(shí)施的，上報(bào)程序也相差不大，但兩種規(guī)劃卻存在很大的分歧，在很多問題方面是無(wú)法達(dá)成統(tǒng)一的。城市規(guī)劃，是對(duì)地方政府發(fā)展的表達(dá)，土地規(guī)劃則是上級(jí)分配的表現(xiàn)，這是兩者存在的根本性區(qū)別，也是導(dǎo)致兩者無(wú)法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的根本因素之一[2]。另外，地方政府在未來(lái)和新增用地的審批方面始終都受到上級(jí)政府部門的管理和約束，沒有自己決定的權(quán)利。近幾年，城市土地規(guī)劃科學(xué)性受到了眾多學(xué)者及社會(huì)的質(zhì)疑，政府對(duì)此及時(shí)做出了反應(yīng)。出臺(tái)政策進(jìn)行調(diào)整和部署，強(qiáng)化對(duì)土地規(guī)劃和城市規(guī)劃的控制，針對(duì)集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃管理作出了調(diào)整，并重新調(diào)配建設(shè)用地的指標(biāo)，進(jìn)而有效的對(duì)“圈地?zé)帷爆F(xiàn)象做出了有效控制和改善。但實(shí)際中，土地規(guī)劃和用地指標(biāo)之間存在著很大的矛盾，這是由于中心城鎮(zhèn)的建設(shè)用地、規(guī)模、總量都受到上級(jí)的嚴(yán)格控制，另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也對(duì)用地指標(biāo)有直接性影響，這兩個(gè)方面就使得矛盾不斷累加。從整體上對(duì)土地規(guī)劃進(jìn)行分析的話，這是一種自上而下的管理和控制方式，盡管缺乏一定的科學(xué)性，但對(duì)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的狀況，也未必不是一種可以選擇的有效手段。

2.2土地管理手段是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃有效實(shí)施的重要抓手

①城鄉(xiāng)發(fā)展中，建設(shè)用地增減和村鎮(zhèn)規(guī)劃的掛鉤。從農(nóng)村近年來(lái)的發(fā)展，我們不難看出，盡管農(nóng)村建設(shè)用地中，土地規(guī)劃一直保持傳統(tǒng)的方式開展，但在工作實(shí)際開展中，居民點(diǎn)的拆并整理問題上，很多時(shí)候農(nóng)村建設(shè)用地是通過與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的掛鉤這種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，以達(dá)到中心村、城鎮(zhèn)的集中化建設(shè)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，當(dāng)城鎮(zhèn)建設(shè)需求增大、上級(jí)新增建設(shè)用地計(jì)劃無(wú)法滿足時(shí)，地方政府就通過村莊的拆并、整理來(lái)實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)的增加，以滿足當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)的需求，這就是實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的根本性原因所在。

②城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的功與過。從實(shí)際來(lái)看，當(dāng)前的很多地區(qū)對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)的達(dá)成存在一種盲目的追求和滿足，在未經(jīng)農(nóng)民同意的情況下就對(duì)村莊強(qiáng)拆、強(qiáng)建，強(qiáng)迫農(nóng)民集中居住，這在很大程度上給農(nóng)民生活造成不便和壓力，不僅增加了他們的生活成本，也讓農(nóng)民無(wú)法享受到增減掛鉤政策實(shí)施下所產(chǎn)生的土地增值收益。這種違背城市建設(shè)土地規(guī)劃原始初衷的做法一度使增減掛鉤政策成為風(fēng)口浪尖上被質(zhì)疑的對(duì)象，但隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迅速發(fā)展，這也作為一項(xiàng)加快農(nóng)村發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要政策，廣泛的在等眾多地區(qū)中應(yīng)用。尤其是一些城市化進(jìn)程快、實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村地區(qū)和一些新農(nóng)村示范地區(qū)，本身對(duì)于建設(shè)用地就存在很大的需求，這樣就應(yīng)用掛鉤政策中的優(yōu)惠政策，如免新增建設(shè)用地使用費(fèi)和交耕地開墾費(fèi)、配套安排農(nóng)村土地整治項(xiàng)目、同步審批建新區(qū)用地等實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地的開發(fā)，這樣看來(lái)，增減掛鉤政策的推行在這些地區(qū)還是可以應(yīng)用推廣的，也具有實(shí)惠大、壓力小等作用，有效促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)的雙贏。

結(jié)語(yǔ)：總而言之，土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施是我國(guó)開展土地管理的兩個(gè)重點(diǎn)工作，盡管他們之間存在著一定的矛盾，但只要有樹立正確的認(rèn)識(shí)，采用科學(xué)的方法，提高土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的合理性，就能夠提高我國(guó)土地資源的利用率，不斷促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]呂維娟，殷毅.土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系探討[J].城市規(guī)劃，2013，10：34-38.

[2]黃歡.土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間的關(guān)聯(lián)性[J]. 地球，2015，12：106.