風險視閾下社會保障制度發展研究

陳智　左征婷

[提要] 社會保障制度往往扮演著“減震器”和“安全閥”的角色，但社會保障制度又無時無刻不受到內外部風險的沖擊。一方面隨著社會保障制度的改革與發展，社會穩定風險會順勢降低；另一方面在民眾的剛性需求下，社會保障制度會牽涉更大的利益網，社會穩定風險也會迅速累積并持續擴散。為此，建立預警機制、導入風險評估成為疏通社會保障制度發展道路的重要策略。

關鍵詞：社會保障制度；社會穩定風險；相關性

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年1月13日

一、引言

2016年兩會期間，“社會保障”再次成為最熱選項，五年內四次居首，顯示出民眾對這一問題的持續高關注度。從投票情況看，在社會保障方面，“企業退休人員基本養老金迎11連漲”是近年來最令網民滿意的社保領域改革進展；有34.71%的網民支持實行彈性退休年齡；有27.64%的網民期待建立基本養老金合理調節機制；孤寡老人、空巢老人是目前最欠缺保障的人群。

目前，我國已初步建立社會穩定風險評估機制，從宏觀層面監控事關民生的各大重要政策。但就植根于民、服務于民的社會保障制度而言，近幾年的大變革、小調整引發了民眾對于其公平與效率、水平與質量等全方位的熱議，并且導致了社會的不穩定。不可否認，我國的社會保障制度仍處于高速發展態勢，對經濟發展和社會穩定起到了積極有效的保障性作用，但也存在不容忽視的諸多風險。本文從風險視閾洞悉社會保障制度的動態發展，旨在為我國社會保障制度的良性發展提出新的啟示。

二、社會保障制度風險性描述

（一）社會保障制度與社會穩定風險。社會保障制度是由國家通過立法強制實施的社會制度，旨在保障全民在年老、疾病或喪失勞動能力后能夠從國家和社會上獲取物質、服務以及精神方面幫扶的權利。我國社會保障制度經由“小步走、大轉彎”的整合發展，但在建立健全的過程中遭遇各種問題，大多集中在生活受挫、社保無法辦理、教育不公平等。例如，2013年“6.7”福建省廈門BRT公交爆炸案，嫌犯陳水總因年齡寫錯而未能成功辦理社保，與廈門思明區公安分局戶籍科屢次交涉未果后，輾轉各級政府上訪同樣遭拒后才釀成悲劇。這類案例無不警示著社會保障制度的欠缺和滯后，將不可逆轉地陡增社會穩定風險。

傳統概念中的“社會穩定風險”被定義為一種導致社會沖突、危及社會安全和社會秩序的可能性。一旦這種可能變成現實，社會風險就轉變成了社會危機，對社會穩定發展帶來滅頂之災。在大數據時代下，各種信息傳播的速度極快，為民眾加載了高頻率的負面情緒。因而，社會穩定風險的累積對我國社會保障制度的進展造成了巨大阻礙，對社會主義和諧社會的構建帶來了嚴峻的考驗。

（二）社會保障制度的內部風險。社會保障制度的內部風險即在政策落實執行之前便有了原則性的“初始偏差”，這種失誤致使之后再多再好的彌補措施都于事無補。社會保障制度的內部風險呈現出多元化特征，這些風險的共同作用，促使我國的社會保障矛盾日益激化，給社會政治經濟帶來了不穩定的因素。

社會保障的收支風險是表象，重點體現在人口老齡化及其引發的養老金空賬運行等巨大風險。我國人口老齡化呈現“基數大、速度快、底子薄、負擔重”的顯著特征。據最新報道，全國22省養老金吃緊。在人口老齡化加劇的大背景下，如何保障養老基金的正常運轉成為難題。于是“養老金入市”終于浮出水面。2015年國務院正式審批通過了養老金入市的方案，但此方案能否緩解社會保障的收支風險，存在一定的爭議。

社會保障的制度風險是根源，核心在于中央與地方政府、企業和個人之間的權利與義務關系不明確，尚缺一套社會保障強制管理系統，導致了混亂的基金管理，無法起到有效的保障作用，出現了“社保失能”的極端現象。因此，社會保障應當摒棄“頭痛醫頭腳痛醫腳”的決策模式，轉而建立并完善相關配套的法律法規，唯有如此社會保障的風險才會得到持續性而不是暫時性的消減。

社會保障的社會風險是結果，具體表現在公民對政府信譽和對社會制度產生信賴危機。近幾年來，各種社會群體性事件不斷爆發，各種保障政策無法安撫民意、收攏人心，使社會保障制度的改革發展遍地荊棘。

（三）社會保障制度的外部風險。社會保障制度的外部環境主要包括全球化和制度執行環境，制度引發的外部風險指社會保障制度在發展過程中給其他社會系統帶來風險和不確定性，相當于經濟學所說的“負外部性效應”。社會保障制度的外部風險可以理解為制度執行過程中所遇到的未知風險，其具有明顯的多向性、復雜性和不可預測性。

全球化打開了世界市場的機遇之門，但對于廣大發展中國家而言也意味著無窮的壓力。經濟層面，全球化促使經濟交融的速度加快，從而也使人們工作壓力增大、失業率居高不下，社會保障的壓力隨之劇增；政治層面，在吸收借鑒國外先進的管理經驗和制度安排的同時，歷史原因等所導致的巨大滯后使得改革舉步維艱；文化層面，人們的思想觀念越發開放，無疑增添了部分公民對國外健全保障生活的向往，失去了民族自信心，為社會和諧埋下隱患等。

制度執行方面，原本應以“公平”為核心本質的社會保障事業卻出現了明顯的傾向性。譬如城市與農村的保障水平差距、制度內外人員的保障水平懸殊、養老金統籌層次參差不齊等等，這些“人為制造的不公平感”增強了社會排斥感，也在無形中加重了社會穩定的風險。

三、社會保障制度風險的內在機理

（一）顯性的負相關分析。當社會保障制度存在缺陷或發展滯后，社會穩定風險將不斷增強，故稱做“顯性的負相關”。我國著名的危機管理學者唐鈞形象地闡述了社會穩定風險中的“木桶短板效應”。“社會保障”被視為木桶的最短板，在整個社會穩定風險機制中處于至關重要的位置。若是“社會保障”這塊短板不能及時補全，那么社會穩定風險則會趨于增大、增強。

1、社會救助領域。作為“兜底”的社會救助還遠遠未能發揮其真正的保障作用。《社會救助暫行辦法》于2014年5月1日起施行，在此之前，社會弱勢群體無處安置、無錢供給、無規可循的亂象層出不窮。《辦法》出臺之后，各地按照部署，加大各項工作推進力度，讓社會救助安全網變得更密，織得更牢，但“暫行”二字體現的不僅是政策的縝密性，更是社會救助立法的相對滯后性。受助群體通常比較“敏感”，一旦無法得到救助保障，社會穩定風險將一觸即發。

2、社會保險領域。最新數據顯示，2014年基本醫療保險覆蓋率已達到96.9%，但現實中流動人口的社會保險覆蓋率仍舊滯后。以農民工為例，主觀原因在于思想觀念相對落后，不愿繳納過多的保險費用；客觀原因則在于用人單位拒不繳納、辦理及遷改流程繁冗等，從而導致大批從事高危工作的農民工長期無保障，一旦觸發危險事故而又無保可賠，農民工及其家庭將陷入困境之中，也同時會埋下社會穩定風險的巨大隱患。社會上因疾病、事故等導致生活艱難而對生活失去信心，進而萌生報復心理的人群成為了社會和諧的巨大威脅者。

3、社會福利領域。企業年金制度已經實施了二十余年，但是大多數人都感到陌生，究其原因在于其極低的覆蓋率，并與經濟發展水平相脫節。根據《2013年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，中國共有66，120戶企業建立了企業年金，參加職工人數為2，056萬人。而2013年中國企業戶數約為1，470萬戶，全國城鎮職工基本養老保險參保人數為32，212萬人，所以為職工設立年金的企業比例不足0.5%，擁有企業年金的職工不到參保總數的7%。于是，中國企業年金“富人俱樂部”的特色日益凸顯，央企、國企仍是企業年金的主力軍。但與此同時許多中小型企業根本無法承擔企業年金的供給，在各個行業的對比效應中，社會穩定風險正在悄然增加。

（二）隱性的正相關分析。對于社會保障制度的設計者而言，他們的工作是為了規避風險，但是也可能在政策的設計中又帶來新的風險，并且新的社會變化也會給已有的制度帶來新的不確定性。故存在著隱性的正相關關系，社會保障制度的完善與發展同樣可能導致新的社會穩定風險。

1、養老金并軌。在廣大企業職工的激烈抗議下，養老金并軌制呼之欲出，機關事業單位的職工同樣需要繳納養老金。政策實施過后，企業職工找到了心理平衡感，社會穩定風險得到一定程度的降低。反觀機關公務員，福利待遇降低所帶來的“離職潮”愈演愈烈。作為補充性養老保險的“職業年金”于2015年正式浮出水面，旨在保證系統內部和諧。但部分企業職工又提出了新的意見，原因在于雖然與職業年金相對應的企業年金早已誕生并發展，但其覆蓋率遠不及職業年金，這種“不公平感”又帶來了新的社會穩定風險。在企業職工與機關事業單位職工的利益博弈中，風險的增減陷入無止境的循環。

2、漸進式延遲退休。延遲退休可以兼顧養老金不足、人口老齡化、就業等問題。但延遲退休實施的困境在于“三多”，即利益群體總數多、職業特性差異多、個人價值選擇更多，問題的關鍵就在于如何妥善協調各方利益。一方面大多數從事體力勞動的工作者強烈反對延遲退休，因為年齡所帶來的身體狀況使他們無力再承擔高強度的工作量；另一方面從事行政、教育、技術等行業的工作者往往贊同延遲退休的政策，這樣使得他們能夠獲取更多的財富積累和滿足更大的價值追求。延遲退休是大勢所趨，從整體性來看無疑利大于弊。但這場事關全民利益的重大改革，無時無刻不需要提防社會穩定風險的爆發。社會保障制度的發展也會帶來源源不斷的新風險和新挑戰。

四、社會保障制度的風險治理

（一）建立社會保障預警機制。社會保障制度風險預警是指社會保障預測、監督機構通過建立科學的、靈敏的預警系統，以及對量化資料的分析，及時發現并預測可能出現的社會保障潛在危機，以便國家能夠及時采取有效的預防措施，維持社會保障制度的良性運轉。建立一套科學靈敏的社會穩定風險預警機制具有長遠的戰略意義，理論層面的做法包括：

1、選定相關的評價指標。與社會保障制度風險關系密切且數據方便獲得并使用的評價指標主要有：老年人口系數、養老金替代率、贍養率、城鎮失業率、城鎮失業保險覆蓋率、GDP增長量、恩格爾系數、城鎮居民基尼系數、醫療保險報銷比例、醫療保障費用占社會保障總支出費用之比等十個指標，首先將這些指標同趨勢化，再用主因素分析法進行分析，最后指定前三個作為主成分Fi，并確定出它們的權數Wi，進而建立綜合評價指數：F=W1F1+W2F2+W3F3。

2、確定具體的警戒水平。以未來我國人口老齡化趨勢為例。將人口老齡化峰值（2035年左右）65歲及以上老年人口占總人口的預測數字20%設定為老年人口率的警限，把養老金替代率限定為歷史最高點80%，贍養率限定為世界平均水平40%，將所有預警指標的警限值代入上述計算綜合指標的公式中，便得到重警戒線。若綜合指標數值超過它時，便意味著系統處于嚴重警情。進而可確定中警戒線、輕警戒線應從中選取60%和30%代表性較強的指標。

這些指數可給出社會保障制度的風險得分，并通過綜合指數得分與事先初定的警戒線進行比較，進而判斷近期社會保障制度的運行狀況，將社會穩定風險的實時動態掌控在手中，以便做出最佳預警方案。

（二）導入社會保障風險評估。社會穩定風險評估已連續多年被寫入黨中央、國務院的重要文件，并且由黨和國家領導人在各類重大會議上反復重申。而縱觀社會保障領域，由于社會保障政策的利益宏觀性，難以對每一部新出臺的社保政策進行科學系統的風險評估，從而導致了各項政策從一開始就附帶了一定的社會穩定風險。

2012年，人力資源和社會保障部根據中央2號文件制定了《人力資源和社會保障部重大決策社會穩定風險評估實施辦法（試行）》。但社會穩定風險評估機制無法有效地嵌入原有的政策決策模式，使得評估由“戰略地位”淪為“略占地位”。因此，提出以下幾點建議：

1、明確評估內容。中央要求重大決策社會穩定風險評估應從“合法性、合理性、可行性和可控性”四大方面進行評估。在實際工作中，重大決策評估分析應從“合理性”與“可行性”兩大側重點轉為全局考量。如合法性方面，一方面是缺少對改革決策設計依據的相應說明和分析，進而降低了民眾對于相關政策的信任度與支持度；另一方面則是當代法制社會中的關鍵問題，即無法界定和評判公民、法人提起合法性審查的風險。

2、擴充評估方式。評估方式分為理論與實踐兩大范疇。理論層面的評估方式通過對已有數據進行量化分析，得出具體的規律與偏好，尤其是在社會保障領域，各種事關金錢比例的精算已成為推動社保發展的動力；實踐層面的評估主要有問卷調查、電話訪問、實地考察等，最終會被理論化，進而指導具體方案的實施。傳統的評估方式已無法滿足現代社會需要，新媒體技術可以施展身手。微信平臺、微博投票等參與度高、操作方便的數據統籌方式需要得到進一步開發。

3、聯動評估部門。人力資源和社會保障部要求“提出重大決策事項的部屬司局單位具體負責風險評估工作。重大決策事項涉及部內兩個以上司級單位的，由牽頭單位會同其他單位共同負責評估”。因此，我國社會保障政策的評估工作應當聯動政法、維穩、法治、信訪、統計等部門一同開展，各盡其能，提升評估的效率與質量。但評估主體的擴充所帶來的權力分散、矛盾滋生等問題也應得到科學預測和處理。同時，為了鞏固評估的權威性和中立性，第三方機構的加入也不可或缺。

主要參考文獻：

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