正當法律程序在海域征收程序中的適用

馬春曉

(山東科技大學 文法學院，山東 青島 266590)

正當法律程序在海域征收程序中的適用

馬春曉

(山東科技大學 文法學院，山東 青島 266590)

我國現行的法律中，都沒有對海域征收所需要的程序進行規定。然而，倘若沒有正當的法律程序，那么行政機關的權力將不能受到限制，誘發權力的濫用，被征收者的權益也就無法得到保障。因此，有必要在海域征收程序中適用正當法律程序，來約束行政機關的行為，防止征收權的濫用，增加海域征收程序的公開性與透明度，保證被征收者的權益。本文提出了我國實踐中海域征收程序所存在的不足，并希望通過正當法律程序來建構一個公平合理的海域征收程序。

海域征收程序；公共利益；正當法律程序

一、正當法律程序與海域征收的關系

(一)正當法律程序的發展

正當法律程序源于“自然正義”?！白匀徽x”的主要涵義可歸結為兩個規則：其一，任何人不得自己做自己的法官；其二，任何人在受到公權力不利行為的影響時，都有獲得告知、說明理由和提出異議的權利。按照第一個規則，法庭的判決或其他公權力機關的決定如果有與相對應的判決、決定有利害關系的人或其他可能影響該判決、決定公正的人參與，則該判決或決定視為無效；按照后一個規則，法院在作出的判決或行政機關作出行政決定的時候，若沒有為受到公權力行為不利影響的人保留申辯的權利，則該判決或決定也視為無效[1]。

早期的正當法律程序多數表現為告知和表明理由、聽取申辯以及與案件有利害關系的公權力人的回避。后來經過不斷的發展和完善，公眾參與以及公開透明在正當法律程序中所占的地位不斷提升。美國的《信息自由法》和1976年的《陽光下的政府法》，后來全部被納入到了《行政程序法》，成為正當法律程序的一部分。歐盟及其眾多成員國，以及韓國、日本、和我國臺灣、香港地區等近50個國家和地區都制定了與美國“陽光法”和“信息自由法”相似的透明法[2]。由此可以看出，公眾參與以及公開透明已成為當代正當法律程序最基礎的，甚至是必不能少的重要內容。

(二)正當法律程序在各國海域征收中的適用

在海域征收問題上，美國在其憲法第5條修正案中做了如下幾個要件的約束：正當法律程序、公平補償和公共使用。美國海域征收的具體步驟有：(1)預先通告。(2)舉行聽證會，對該征收行為的必要性以及合理性聽取各方的意見。(3)審核員審核。在裁定允許征收該海域后，審核員會通過調查確定一個補償金額，并報送至負責征收的機構，上級審核員對該補償金額核查后，征收機關將確定補償金額的結論交給被征收人并提出補償金的首次要約，被征收方也可提出反要約。(4)如果雙方在補償金額上不能形成一致意見，則由行政機關將案件交由法院處理。(5)在法院審理環節，征收機關和被征收人將就補償金額進行最終的協商。若就補償金額無法形成統一的意見，將由一般公民組成的陪審團來確定最終的補償金額。(6)判決書正式生效后，征收機關在30天內將最后確定的補償金額交付被征收人并取得被征收的海域[3]。

在法國，海域征收程序由兩個階段組成：行政階段和司法階段。行政階段具體又包括四個程序:(1)事前調查。它標志著海域征收工作正式展開，目的是搜集相關資料，以確定其是否符合征收目的。(2)批準公用目的。這是該階段最重要的一環，是合法進行海域征收的前提條件，目的在于判斷征收目的是否合法。(3)具體位置的調查。該項內容目的是為確定被征收海域的具體位置和應該得到補償的被征收人，并聽取被征收人的意見。(4)可以征收的決定。通過上述程序可知，在行政階段主要面臨的問題是：對征收的目的進行審查以及確定可以征收的海域。海域征收的司法階段一般包含海域征收的裁決和補償金的確定。在法國，海域征收的裁決是交由法院來進行的，這樣做的原因在于法院作為“裁判”具有中立性，其作出的剝奪私人財產權的決定也容易被公民接受。另外，法國還規定了征收索還制度，即當征收機構在確定海域征收之日起5年內，若不能按批準的公用目的對該海域進行利用，則原權利人可以請求購回被征收的海域[4]。

通過美國和法國的海域征收程序可以看出，只有依照正當的法律程序所進行的海域征收行為，才能保障海域征收的順利進行。

二、對我國海域征收程序的探討

(一)公共利益認定程序的缺失

征收的目的必須是為了公共利益，這是各個國家在征收問題上一貫堅持的原則。就海域征收而言，即便行政機關在征收時給予了被征收人一定的補償，但如若不能堅持以公共利益為目的，就會導致征收權得不到有效的約束，從而任意侵犯公民所享有的合法權益[5]。我國《憲法》、《物權法》對征收的“公共利益”雖然都有明確的規定，但都較為抽象，沒有列舉出公共利益包含的具體內容，對如何認定公共利益缺少程序性規定，導致在實踐中不好把握。

綜觀目前我國海域征收的現狀，公共利益認定程序上的缺陷主要表現為：(1)在確定海域征收的審批環節，沒有對公共利益進行單獨審查，缺乏專家論證、舉行聽證會聽取各方意見等程序。(2)在發布海域征收公告時，缺乏對征收目的的合法性說明。(3)對征收目的合法性存在異議時，缺乏相應的救濟程序。

(二)被征收人參與程度不足

實踐中，雖然對在程序上保障被征收人的參與權越來越重視，但實際上參與程序還亟待完善，被征收人參與到海域征收中的程度有限。實踐中，被征收人只有在征收行為被確定下來才參與到其中的機會，而且僅僅可以對征收補償和安置方案提出意見或請求舉行聽證會。在實踐中，被征收人的參與權更無法得到應有保障，很多征收機關在征收項目、征收目的、補償標準等方面都沒有能夠告知給被征收人，征收行為的透明度不高；對于征收補償金額的確定，也不能充分聽取被征收人的意見，被征收人缺少決策的參與權，導致其利益得不到應有的保障。

(三)聽證程序流于形式化

在海域征收程序中引入聽證制度，其目在于為被征收人參與海域征收決策提供程序上的制度性保障。然而實踐中，這種保證被征收人參與到海域征收程序中的聽證制度形同虛設。海域征收程序中被征收人享有的要求聽證的權利微乎其微，海域征收報批前的聽證程序極其不完善。依照《海域使用管理法》的規定，國家依法對海域實行征收的前提只有一項，即公共利益，除非緊急情況，以其他原因征收海域都是違法的。然而，實踐中在進行海域征收時幾乎不會對海域征收的目的進行過多的論證，被征收人往往也不會對海域征收的目的進行過多的質疑，從而忽略了通過申請聽證來對“公共利益”這一征收的唯一前提進行認定的權利。另外，海域征收決定這一對被征收人影響最大的行政行為被排除在聽證范圍之外，并且現實中的聽證程序缺乏具體的保證措施，再有就是聽證是在海域征收機關主導下進行的，聽證程序整體意義不大。

(四)被征收人的救濟措施不充足

根據我國現行法律的規定，被征收人既不享有參與到公共利益的認定、要求舉行聽證會的權利，也不享有對公共利益的認定結果提出異議的權利。被征收人只得單方面的并且無條件的接受征收機關對于海域征收所做的一系列決定。法律上對于行政機關應當公告而未進行公告，或者公告內容與法律規定不符，以及海域征收過程中對于侵犯被征收人合法權益的情況如何進行處理，都缺少明確的規定。這就導致在實踐中，復議機關和法院對該類案件不予受理，被征收人的合法權益無法得到有效的保障。

西方有一句法律諺語：“無救濟，則無權利”。西方各國的征收制度之所以能運行順暢，很重要的一點在于其完善的救濟程序，特別是由法院主導的司法救濟程序。一直以來，我國對海域征收行為采取非訟性，僅賦予被征收者享有尋求行政救濟的權利，為賦予其享有尋求司法救濟的權利。所以，在我國海域征收的救濟程序中，必須強化法院對海域征收行為的監督，形成一套行之有效的司法救濟程序。

三、以正當法律程序完善我國海域征收程序

(一)增加公共利益的界定程序

公共利益，作為一個不確定的法律概念，仍然能夠用一定的法律程序使其具體化。我國現有的法律、法規中，對公共利益的規定不夠具體化，這就極易引發行政征收權的濫用。其實，公共利益的具體內容在不同的時空背景下也不一樣。單就立法模式而言，我國比較適合采取列舉加概括的模式，西方多數發達國家和地區都做了這樣的選擇。

(二)堅持平等參與制度

平等參與制度是指行政相對人在行政程序中為了維護自己的合法權益，就涉及到的事實問題和法律問題提出自己的主張，對行政主體產生一定影響，進而作出對自己有利的行政決定的一項制度。在海域征收程序中，被征收人有權利參與到海域征收的各個環節并提出自己的意見、有權利要求征收機關對其提出的意見進行考慮。海域征收程序應當為被征收人提供參與到海域征收中的機會，從而使海域征收行為更加符合“公共利益”的目的。

(三)建立聽證制度

聽證制度，是行政機關在作出可能影響行政相對人合法權益的決定前，由其告知行政相對人作出該決定依據的理由和享有的聽證權利，行政相對人有權利表達自己的意見、提供相應的證據以及行政機關聽取行政相對人的意見、接收行政相對人提供的證據的程序所構成的一項法律制度[6]。由于聽證制度是從西方引進的，因此，在我國的運用并不普遍。合法正當的聽證程序主要有如下的基本內容：(1)告知和通知；(2)公開聽證；(3)委托代理；(4)對抗辯論；(5)制作筆錄。聽證程序必須要通過聽證筆錄的方式予以留存，行政機關應當以聽證筆錄作為作出行政決定的唯一依據[7]。

為防止政府濫用征海權，應在擬征海公告發布后，立即就海域征收是否滿足公共利益進行聽證，鼓勵公眾參與及表達，發揮聽證的積極作用。在征收補償方案確定環節，可以先由征收機關與被征收人在平等的基礎上共同協商確定征收補償方案，雙方可以就補償金額提出自己的報價，如果雙方提出的報價差距過大，且雙方難以達成一致的意見，則引入獨立的第三方價格評估機構對該問題進行公正的評估或者通過聽證會對補償金額予以確定。

(四)完善被征收人救濟措施

如何解決海域征收程序中存在的爭議不僅關系到海域征收是否能夠順利進行，也關系到一系列國民經濟發展問題和社會問題。因此，合理的爭議解決程序可以有效解決海域征收中遇到的各種問題，避免問題擴大。除了行政機關的調解、裁決和行政復議外，還應當保障被征收人尋求司法救濟的權利。

目前，我國海域征收中的爭議主要是對征海行為的合法性產生疑議而引發的爭議以及對補償標準和金額等引發的爭議。對被征收人救濟措施的完善也要相應的從這些爭議入手。對海域征收的合法性的疑議引發的爭議，應明確其應由行政復議法、行政訴訟法調整。對于因征收補償問題引發的糾紛，其問題相對較多，這也應當是我們完善被征收人征收救濟措施的重點。對這類案件也應明確納入行政復議和行政訴訟的范圍中來。此外，為杜絕此類糾紛的發生，還要從完善征海程序、保障被征收人合法權益的視角出發，建立完善的海域征收程序。

[1][英]韋德.行政法[M].徐炳等譯.中國大百科全書出版社，1997：10-11.

[2]趙正群.信息法概論[M].南開大學出版社，2007：4-10.

[3]韓旺勝.財產征收程序研究[J].科學之友,2009(12):121-122.

[4]王名揚.法國行政法[M].北京:中國政法大學出版社,1988:236.

[5]羅伯托·考特,托馬斯·尤倫.法和經濟學[M].史晉川,董雪兵等譯.上海:格致出版社,2010:162-164.

[6]楊海坤.行政聽證程序—中國行政程序制度的重要突破[J].行政法學報,1998(3).

[7]黃學賢.聽證筆錄在行政決定中的意義[J].蘇州大學學報,1999(4).

責任編輯：董 柯

2017-02-16

馬春曉(1990-)，男，山東臨沂人，山東科技大學文法學院2014級環境與資源保護法學專業碩士研究生，研究方向為自然資源法。

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1009-1890(2017)01-0044-03