協商決策的國際經驗探析

吳麗萍

政治學與中國特色社會主義研究

協商決策的國際經驗探析

吳麗萍

（湖南省委黨校湖南行政學院科社教研部，湖南長沙410006）

協商決策是西方國家一種重要的決策形式。挖掘協商決策的國際經驗可以為進一步完善我國協商民主制度提供有利借鑒。西方國家協商決策的經驗主要有：決策前注重協商主體的自由平等和協商內容的公共性、決策中注重協商民意的理性表達和協商過程的公開、決策后注重協商成果的制度規范和立法。

協商決策；協商民主；民主制度；國際經驗

西方的協商民主與中國的協商民主在歷史文化、形成基礎、發展路徑等方面均有著顯著差異。如西方協商民主是在應對自由民主的困境和挑戰中提出的，中國的協商民主是在革命、建設和改革實踐中逐步形成和發展起來的；西方協商民主是為了反駁“精英政治”，力圖構建一種全新的“對話民主”、“溝通民主”的背景中產生的，中國協商民主是與一個新的國家制度建構緊密聯系在一起的；西方的協商民主由于受諸多利益集團的操控，協商實踐還遠未成熟，中國的協商民主歷史比較悠久，協商實踐從上至下已經廣泛開展起來，形成了比較固定的操作模式，當然仍需借鑒西方協商民主的有益成分。古代西方行政決策更多的是經驗決策，決策者的偏好和主觀意志在決策中扮演著決定性的作用。近現代以來，西方行政決策正逐步形成一些規范化的制度，如協商制度、咨詢制度、審查制度、聽證制度、決策評估制度、問責制度等。政府決策咨詢系統比較健全，咨詢對象逐漸由貴族向平民轉移。

從實踐中看，雖然協商民主仍處于初試階段，協商民主傳統和協商民主制度都還處于探索中，但其實踐仍然有值得挖掘的有益成分。盡管西方國家的政黨政治是以競爭性為主的，但政治生活中也有著不少協商的因素。比如，美國國會的參眾兩院、州議會的參眾兩院，不僅有相互競爭和制衡，也有相互合作、協商妥協的性質。“當參眾兩院對某一項立法議案存在分歧時，就會成立協商委員會，協調兩院意見，盡量消除同一議案兩院文本中的差異，向兩院提交內容完全相同的議案文本，促進國會、州議會立法工作的有效運行。”國會、州議會的協商委員會是臨時性的，分歧解決后就可解散[1]。在德國，“聯邦參議院的權力地位總是導致妥協，聯邦參議院的機制因此促進了協商式民主”[2]。德國聯邦憲法法院法官產生程序，反映了不同政治力量協商產生的過程，由于法官的任命要求2/3聯邦參議員的通過才可，因此，候選者一般沒有特別極端的政治傾向。臺灣學者江炳倫曾指出:“在大多數民主國家，任何重大政策付諸表決之前，不同政黨領袖早已在幕后進行一連串的磋商和協調。”“民主政治就是協議的政治。”[3]“在總統制國家，總統決策時需要同議會中的多數黨進行協商。半總統制，如果總統與總理分屬不同政黨，他們間協商就更頻繁。”[4]筆者通過對西方協商民主實踐的研究，認為有如下幾點值得借鑒：

一、決策前注重協商主體的自由平等和協商內容的公共性

“在協商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性公共討論的結果。”[5]美國學者喬恩－埃爾斯特認為，平等的協商主體之間可經自由的討論達成決策，這甚至可上升到國家的政策制定層面[6]。牛津大學教授大衛·米勒也認為，參與協商的主體應該平等，在達成決策的過程中，要有相同的政治地位。有學者認為，“協商民主研究通常指的是平等進入決策集會，或者在權利或資源方面擁有實質平等的原則。”[7]也就是協商民主需要協商主體包括普通公民與官員、專家學者之間共享政策支配權，且機會均等。還有學者認為，“民主需要的機會平等具有程序與實質兩個維度。”[8]西方協商民主雖然沒有我國的協商民主傳統那樣悠久，遠未形成成熟的協商民主制度，但在實踐中也有一定的探索。比如美國最具影響力的一種制度——協商民意調查制度，就充滿著協商民主理念，對于哪些人能作為協商主體？其做法是，根據議題要求，基于人口密度、業主比例等，隨機抽取、選擇具有法定選舉年齡的公民作為調查對象，每個人被選中為參與者的機會是均等的。在美國公民陪審團制度中，選擇什么樣的協商對象進行決策聽證、公共事務協商，其做法也是從全國范圍內通過身份證號、手機號碼或編號的形式，隨機選擇15人至24位公民。這充分體現了協商主體的平等原則。陪審員的招募也通常是從選民名冊上隨機選取。可以看出，西方協商民主非常強調參與主體的平等。

“在協商民主中，公民運用公共協商來作出具有集體約束力的決策。協商民主的吸引力源于其能夠形成具有高度民主合法性決策的承諾。”[9]美國在上世紀90年代，為解決社區中一些敏感或棘手的問題，西弗吉尼亞和康涅狄格州發明了“嵌入式協商”模式，這種協商對當地的社區、組織和政府機構而言，已經成為他們的習慣。如西弗吉尼亞成立的“公民生活中心”，該中心經常就經濟、教育、家庭暴力、青少年酗酒、醫療照顧等重要的地方議題，開展“非黨派社區討論”，進行公共協商，并倡導同其他組織合作一起組織公共論壇。康涅狄格州針對公共教育問題，發起了關于教育的社區對話，召集者選擇人們高度關注的主題——如學校安全、減少學生成績差距等。每個主題給出多種解決路徑供參考選擇，同時鼓勵參與者進行討論，提出修正方案，從而最終解決問題。協商對話擴展到該州的80多個社區。他們在進行公共決策時多采用討論、辯論以及公民參與的方式來決定公共決策。嵌入式協商就公共問題和公共議題進行，協商在其中發揮了積極的影響，提升了公共服務質量，提高了公民的公共精神[10]。

二、決策中注重協商民意的理性表達和協商過程的公開

決策中注重協商過程的理性表達與公開是科學決策、民主決策的重要一環。公民在協商溝通的過程中不是一時意氣用事，也不是隨便表達自己的觀點，而是確保理性表達，這包括對話的內容、對話的方式都要符合理性，理性對話是協商民主重要的政治理念。什么樣的對話是理性的對話？美國學者艾米·格特曼和丹尼斯·湯普森認為，理性的對話即“雙方都能用對方接受的原則表達愿望和要求”[11]“埃爾斯特認為，“協商則意味著決策的過程是以討論的方式進行的……代表者必須珍視理性與公正的價值。”[12]哈貝馬斯認為，協商民主應該是以追求決策為目的的民主。不追求進入決策，只表達意愿不進入決策，表達意愿、協商就沒有真正含義。他還強調，要達成正當決策，協商的公民要是理性人，無偏私，真誠對話，正當決策是依照無偏私性與更改的原則而展開的真實對話的結果。艾米·古特曼和丹尼斯·湯普森也認為，“協商不僅有助于制定完善的公共政策，而且還能夠促進這些政策的實施。”[13]因此，經過商議過程而形成的決策，因融入各方參與者的意見，會產生更多的政治支持，從而推動社會公共政策的執行和實施。美國的制憲過程中，融入較多的協商民主特質，如民主代表性、妥協性、小規模化交互討論商談等。制憲者若不能通過妥協達成一致，將產生動蕩結果。比如，國會應該是一院制還是兩院制、議員的任期有多長等，制憲會議反復進行了討論。為防止有些問題經過討論也達不成一致意見，制憲會議專門組成了一個妥協委員會（11人組成）協商解決分歧問題。協商民主論者認為，協商民主不僅要求民主決策，更要求對公權力約束和監督。美國十分重視協商過程中的公開透明，如廣泛存在的公民陪審團，作為一種協商民主制度，不僅配備有高科技手段進行媒體監督，也有多個利益相關者組成的監督小組進行專門的監督。

三、決策后注重協商成果的制度規范和立法

現代社會，隨著權力的邊界不斷擴張，約束和監督公權力、控制權力運行就已經成為民主制度建構的一項重要任務。協商民主論者Hunold將協商民主立法作為控制官僚權力、防止權力任性和濫用的一種有效措施，他明確指出，“控制官僚自由裁量權的恰當途徑是實行協商的民主立法模式。”[14]美國在修憲程序中，也是更多地融入了協商民主、審慎對話、民眾參與等制度，修憲由聯邦議會主導，聯邦與州共同參加。1990年1月美國通過了永久有效期的《協商行政立法法》，規定在準備某項立法之前，行政機關必須組織由利益相關方和行政機關代表組成的協商立法委員會，專門對該項立法中的關鍵問題、特別是有爭議、需要辯論的問題進行充分協商，力求達成廣泛共識，并將其形成草案文本。20世紀70年代，德國的刑事訴訟中引入了協商制度，最初該制度僅以非正式的形式存在，后來通過立法（2009年8月正式通過《刑事訴訟法修正案》）將協商制度固定下來。德國的刑事司法實踐中包括起訴協商和判決協商，很好地解決了訴訟拖延和案件堆積的難題，提高了訴訟效率，解決了案件多與司法資源少之間的矛盾。通過引入協商制度，被告人也參與到審判中的定罪量刑過程中來，顯然，這提高了被告人的訴訟地位，更好地保護了被告人的合法、正當的權利。法國議會就綜合環境政策問題出臺了2部法律，即2009年通過的《綜合環境政策與協商法Ⅰ》，2010年通過的《綜合環境政策與協商法Ⅱ》，這2部法律是協商民主的產物，實現了立法模式的重大創新，即從集權式立法到協商型立法的轉變。這兩部法律的出臺充分彰顯了協商民主的精神，是在各方包括環境部、政府、企業、非政府組織、專業人士、工會組織和科研人員、公眾等代表人士組成的龐大的陣營進行廣泛協商和辯論的基礎上完成的。從部委制定草案、提交議會到兩院審議，歷時兩年。整個立法過程體現民間參與，在協商立法上可以說是一個典范。

從西方協商決策的理論和實踐可以看出，他們主要強調的是如下幾個方面：一是協商的目的是為了賦予立法和決策的正當性、科學性與合法性；二是協商的主體是多元的，包括政黨之間、中央與地方、立法機關與行政機關之間、政府與利益集團之間的協商；三是協商沒有調控方或主導方，摒棄精英色彩，強化主體之間完全平等，每個主體可以充分表達意見；四是協商的內容主要是公共事務；五是協商的形式注重寬松自由，或改變自身意見，或說服他人，力求達成共識和合作。我國在推進“四個全面”戰略部署和落實新發展理念中，應在總結我國民主政治實踐的基礎上，積極借鑒西方協商決策理論和實踐的合理精華和寶貴經驗，加強重大問題在決策全過程中的協商，在協商中促進共識達成，在協商中完善決策，推進中國協商決策體制沿著民主化、科學化、法治化的方向不斷變革和創新。

[1]陳文，李江.美國協商委員會的運作機制及啟示[J].中國黨政干部論壇，2015（5）：88-91.

[2]宣曉偉.德國的中央與地方關系：參與聯邦制和協商民主模式——

“現代化轉型視角下的中央與地方關系研究”之十二[J].中國發展觀察，2015（7）：46-48.

[3]江炳倫.民主與發展——江炳倫時論（一）[M].臺北：時報文化出版企業有限公司，1986：285，18.

[4]童慶平.當代中國政黨協商民主的制度建設研究[D].上海：華東師范大學，2008：42.

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[9]Christian Hunold，“Corporatism，Pluralism and Democray：Toward a Deliberative Theory of Bureaucratia Accountability”，in Governance：An International Journal of Policy and Administration，Vol.14，No.2，Blackwell Publishers，2001.

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[11][美］艾米·格特曼，丹尼斯·湯普森．民主與分歧[M].劍橋：哈佛大學出版社，1996：52-55．

[12]童慶平.當代中國政黨協商民主的制度建設研究[D].上海：華東師范大學，2008：6．

[13]Amy Gutman，Dennis Thompson.Why Deliberative Democracy?[M]. Princeton：Princeton University Press，2004：23.

[14]羅豪才，等著.軟法與協商民主[M].北京：北京大學出版社，2007：319.

International Experience of Deliberative Decision

WU Li-ping（Scientific Socialism Department，Hunan Province Party Institute and Hunan Administration Institute，Changsha，Hunan 410006）

Negotiation decision-making is an important decision-making form in western countries.It can provide a useful reference to further improve China's deliberative democracy systems that Mining the international experience of negotiation decision. The experience of western countries negotiation decision include：Before the decision，they paid attention to the freedom and equality of consultative subjects and the publicity of the content of negotiation.In decision-making，they pay attention to the rational expression of consultative public opinion and the openness of negotiation process，attention after consultation results regulations and legislation.After the decision，pay attention to the norms and legislative of negotiation decision achievements.

deliberative decision；deliberative democracy；democracy systems；international experience

O81

A

1671－9743（2017）02－0047－03

2017-01-11

湖南省哲學社會科學基金“政治協商納入決策程序的制度建設研究”（15YBA376）。

吳麗萍，1971年生，女，湖南新晃人，教授，研究方向：中國特色社會主義理論與實踐。