PPP模式在基礎設施建設中的應用

◇陳楠

PPP模式在基礎設施建設中的應用

◇陳楠

隨著市場經濟的不斷完善，PPP模式應用于基礎設施的建設在我國已有成功范例。本文認為，PPP模式對我國的城市發展和建設具有積極作用，但由于基礎設施建設周期長、投資規模大，故而PPP模式運用于基建領域會存在缺陷和風險，需加以防范。

PPP模式；基礎設施建設；風險防范

10.13999/j.cnki.scyj.2017.02.003

一、PPP模式的背景介紹

二十世紀八九十年代，PPP模式通常以BOT（建設—運營—移交）等公共部門和私人部門進行合作的模式在我國開展，主要分布在改革開放較早的沿海地區，大部分都投向了電力和交通項目，目的主要是融資，如廣州北環高速公路項目、廣深高速公路項目等。十六屆三中全會明確提出“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域”，隨后PPP模式得到較快發展，相關制度也得到了完善和發展。

十八屆三中全會做出全面深化改革的決定，為PPP模式提供了發展契機。財政部指出，PPP不僅是一種融資機制，更是一種轉變政府職能、創新預算管理、公平市場準入、優化資源配置和維護市場統一的體制機制變革，并于2014年、2015年公布了兩批PPP示范項目，金額分別為30億元、6589億元，涉及養老、教育、醫療、交通、稅務等領域。與此同時，各地區的PPP項目也在穩步推進，各省均推出一系列PPP項目向社會公開招標。

關于PPP模式的含義，國際上目前尚沒有統一的界定。我國財政部對此的定義為：PPP（Pubic-Private-Partnership）模式即政府和社會資本合作模式，是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。這種模式通常由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理的投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。由此可以看出，PPP模式區別于公共產品和服務由政府提供的傳統模式，經過政府和私人部門的談判并達成相應的契約，由社會資本和私人資本共同合作，以兼顧私人資本的利益訴求和社會福利的提升。其主要特點是由私人參與公共服務的生產與提供，由公共部門和政府部門合作、利益共享且風險共擔，通過一系列合同和約定，實現社會福利的最大化。

一般認為，基礎設施是城市生存和發展所必要的基礎，對城市經濟、社會和環境有著重要影響。在我國，政府承擔了大多數城市基礎設施的建設、運營和維護。這種以政府為主導的模式會帶來很多問題，首先是財政支出壓力加大，財政不堪重負。其次是由于公共部門使用的是政府資金支出，很難進行績效評估考核和監督，導致公共支出的無效率。

目前來看，我國基礎設施領域中PPP模式有失敗的案例，也有成功的案例。下面將就學界認可較為成功的案例，即PPP模式下北京地鐵4號線的具體情況進行分析：

北京地鐵4號線線路全長28.2公里，是北京城區南北交通干線之一，總投資153億元人民幣，于2006年采取PPP模式并取得顯著成效。目前，北京地鐵4號線運行平穩，客流量比較大，該項目由北京京港地鐵有限公司擔任PPP公司，京投（BIIC）、首創（BCG）、港鐵（MTR）三家公司分別持股2%、49%、49%。北京市政府和PPP公司簽署特許協議，并由前者監管后者，后者持有部分資產。北京4號線投資公司（BIIC子公司）與PPP公司簽署租賃協議，并代表市政府持有部分資產。在此模式下，北京市政府出資進行土建、隧道（約占總投資額的70%）等建設，PPP公司出資進行機電、車輛（約占投資額的30%）等建設，由PPP公司運營整個項目30年。建立了相關的客流及票價補償機制，即政府將對地鐵運行期間實際票價低于測算票價的部分進行補貼，若實際票價高于測算票價則由政府和PPP公司分成受益。

目前來看，該項目運行良好，已經開始盈利，為PPP項目的后續發展提供了經驗借鑒。在此案例中，政府部門和私人部門之間達成一定的合同，約定項目建設、運營等各個環節的風險共擔、利益共享機制，從而促成了項目的成功進行。

二、PPP模式優勢分析

1．PPP模式有利于減輕政府的財政壓力。一般而言，基礎設施建設具有投入大、回收慢的特點，建設需要大量的財力投入。而且，隨著經濟社會的發展，公民越來越需要較高水平的公共服務，政府的財政壓力會進一步增大。PPP模式則可讓政府節約大量資金投入，利用公共資本吸引社會資本的加入，節約政府資金。例如在上述案例中，代表北京市政府的北京京投公司只出資了32億元，其余資金及后續資金均由私人資本承擔。

2．PPP模式有利于公共產品和服務的有效提供，轉變政府職能。公共部門往往存在效率低下的問題，而私人資本具有顯著的逐利性，因此，私人資本參與基礎設施建設有利于提高行政效率與經濟效率。PPP模式下，政府作為公共部門的代表，由原來的完全提供者轉變為服務者和監管者，這種身份的轉變有利于服務型政府的建立。例如在上述案例中，PPP公司由政府部門和私人部門共同持股，兩者作為合作伙伴參與公共設施的建設，政府部門為基礎設施的建設提供服務，并負責監管工作。

3．PPP模式有利于提高基礎設施建設的質量和效率。基礎設施建設通常是較大的系統工程，需要高額的資金投入，且回報率偏低、回報較慢。此外，基礎設施作為服務地方社會和經濟發展的關鍵，其建設的質量和效率直接影響區域經濟的發展。政府作為公共產品的投資主體，當事人受到職位升遷和政績考核的影響，其基礎設施的建設存在質量不合格、效率低下的風險。而在PPP模式下私人部門的積極加入，其努力降低成本、提高利潤的特點將會在基礎設施的建設中發揮巨大作用。例如私人部門往往有動力去改進技術和管理，降低建設成本、提高建設質量，從而有效克服政府的無效率問題。

三、PPP模式應用于基礎設施領域應注意的問題

1．加快立法進程，完善相關法律和政策。目前我國關于PPP模式只是停留在中央和地方政府出臺的政策層面上，并沒有相應的法律規范。沒有法律保障的制度和模式往往不具有強制力和規范力，執行過程中會因缺乏有效的行為規范和準則而使政策的實施產生扭曲或變形，不利于PPP模式的進一步推進和發展。長遠來看，一項制度的建設需要法律法規作強有力的保障，法律的權威性有利于制度的完善和發展。

2．注意防范不確定風險。基礎設施的建設往往具有周期長、投資金額大等特點，由此帶來的不確定風險很多。如違約風險、物價變動風險等，需要特別注意防范，在辦理保險、協議中標注特別條款需防范等。北京地鐵4號線的PPP項目之所以成功，關鍵是事前簽署了一系列合同，考慮到了項目運行中的諸多風險。

3．明確政府的定位。PPP模式離不開政府的積極推動，但是政府順利完成角色轉化也是非常重要的。政府通過制訂有效的政策及具體措施，促進國內外私人資本參與本國的基礎設施領域投資，從而形成風險共擔、利益共享的政府和私人資本的合作模式。同時，政府應由過去在公共基礎設施建設中的主導角色，變為與私人資本合作提供公共服務中的監督、指導以及合作者的角色。在這個過程中，政府應積極對公共基礎設施建設的投融資結構和模式進行改革。更加注重管理制度和模式，更好地發揮政府的作用。

4．確定合理的風險分擔和利益分享機制。PPP模式應積極確立合理的風險分擔機制，鼓勵私人部門盡量采用先進的生產技術手段和高效的經營模式來降低風險，而不是僅僅依靠向政府轉嫁風險、由政府進行最后的兜底。通過機制的建立和約束來保證PPP項目的順利實施，避免私人部門因風險缺乏約束造成建設經營的低效率。由于政府在某種程度上承擔一定的風險，使私人部門的盈利有了一定基礎的保障，也能提高私人部門參與基礎設施建設的積極性。如果風險或收益過于集中于某一方，這種合作關系往往是不能持續的。一旦項目發生風險，過多承擔風險的一方將無力承擔，從而導致項目的失敗，合作伙伴關系的破裂。因此，為了保證PPP模式的順利發展，必須在項目合同簽訂時約定好相應的收益和風險，將風險意識貫穿于PPP項目發展中的整個流程。此外，對于PPP項目的預計收益，參與各方也應制訂分享機制，一般情況下，政府部門可適當作出讓步和妥協，以確保各方關系的和諧和可持續發展。

[1]湯啟如.城市軌道交通PPP模式應用研究[D].重慶:重慶理工大學.2015.

[2]陸桂營.新形勢下推廣運用PPP模式的建議[J].財政科學，2016(08).

[4]馬秀蓮.從政府直接提供到PPP——美國保障房的實踐及借鑒[J].中國行政管理，2016(06).

（作者單位：江西財經大學）