淺談共享發展理念下農村宅基地制度改革
——從2017年兩會有關于深化農村土地制度改革說開去

王竹苗

（湖南第一師范學院 馬克思主義學院，湖南 長沙 410205）

淺談共享發展理念下農村宅基地制度改革
——從2017年兩會有關于深化農村土地制度改革說開去

王竹苗

（湖南第一師范學院 馬克思主義學院，湖南 長沙 410205）

宅基地制度是農村土地制度的重要組成部分，形成于上個世紀六七十年代。作為一項具有福利性質的制度，宅基地制度承載了重要的政治和社會功能。但是，隨著時代發展，圍繞宅基地農村出現了一戶多宅、布局混亂、亂占耕地、私下交易等不良現象，這說明宅基地制度已經越來越不適應時代的發展，到了必須進行深入改革的時候了。共享發展理念為解決宅基地制度改革提供了理論契機。以此出發，相關行政部門可以從以下著手：在制度上，完善宅基地共享改革開放成果機制；在管理上，完善縣、鄉鎮、村組的共享管理體制；在宣傳上，加大力度，宣傳共享理念。

宅基地；改革；共享理念

作為解決“三農”問題的關鍵舉措，土地制度改革為各界所期待。每年的全國兩會，“農村土地改革”都是一個重點話題，今年也不例外。在十二屆全國人大五次會議開幕式上，國務院總理李克強作了政府工作報告。在談及2017年重點工作任務時，李克強指出要深化重要領域和關鍵環節改革，要全面深化各領域改革，加快推進基礎性、關鍵性改革，增強內生發展動力。并指出，要繼續促進農業穩定發展和農民持續增收，穩步推進農村集體產權制度改革，深化農村土地制度改革試點，賦予農民更多財產權利。

目前，農村土地制度改革主要集中在農村土地征收、集體經營性建設用地、宅基地等三方面的改革上，又簡稱為“三塊地”改革。在農村“三塊地”的改革中，宅基地制度的改革備受關注。宅基地制度改革關系到每個家庭的利益，關系到整個農村的穩定發展。搞好宅基地制度改革對我國具有重要的現實意義。

一、宅基地制度的主要內容

宅基地，指的是農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地，包括居住住房用地、輔助用房（廚房、禽舍、廁所等）用地、沼氣池和小庭院用地，以及房前屋后少量的綠化地。

宅基地制度可以追溯到新中國成立以后。新民主主義革命勝利之后，中國共產黨落實了“耕者有其田”的承諾，人民群眾獲得了耕地所有權，同時也按照“居者有其屋”的原則為部分農民分配了住房和宅基地。國家依據1954年頒布的新中國第一部社會主義形式的憲法，依法保護包括宅基地在內的農民土地所有權。隨著新民主義社會逐漸過渡到社會主義社會，農村興起合作化運動，并由初級社向高級社發展，農民絕大多數加入合作社，農村耕地逐漸由私有向公有轉變。但是，此時社員的墳地和房屋地基并沒有入社。也就是說，農民此時仍然擁有宅基地的私有權。1958年開始，我國進入人民公社化時期，宅基地所有權逐漸變為集體所有，農民對于宅基地只享有使用權，但同時國家又明確規定，宅基地上的房屋，為社員永遠擁有。1962年通過的《農村人民公社工作條例修正草案》（即“六十條”）規定，“生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。房屋仍歸社員私有，可以出租和買賣。”從此，農村宅基地所有權和使用權相分離，確立了“房地分離、一宅兩制”的基本制度架構。1963年中共中央又下發《關于社員宅基地問題作一些補充通知》，對宅基地使用權的內容、設立、流轉等問題作出了詳細的規定，初步確立起了我國宅基地使用權制度。改革開放后，我國宅基地使用權制度進一步完善。1982年的憲法從根本上確認了農民集體享有土地所有權，農民個體僅僅享有宅基地使用權的制度。1982年后，國務院相繼發布了《村鎮建房用地管理條例》《土地管理法》等一系列相關法律條例，對宅基地使用權的歸屬、使用、申請設立與消滅等問題做了相應的規范。隨著改革開放的深入，國家經濟的發展，我國宅基地相關制度也進行了相應改革，但在總體上沒有太大的變化[1]。

宅基地制度是一項具有中國特色的制度。我國現有宅基地具有以下主要特征：一戶一宅、面積法定、無償取得和使用、限制流轉和抵押。《土地管理法》第六十二條第一款規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。第四款規定，農村村民出賣、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準。對于宅基地的面積，土地管理法規定不能超過當地的省（區、市）規定的標準。農村宅基地具有政治功能和保障功能。宅基地屬于村集體所有，但采取無償取得和使用的制度。只要你屬于村集體的一員，就可以按照相關規定通過申請，免費得到一塊宅基地，并享有它的使用權。《土地管理法》第六十三條規定，農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農建設。這事實上限制了宅基地流轉和抵押的權利。

二、宅基地使用現狀及存在的主要問題

改革開放后，隨著經濟的發展，人口的增長，我國農村興起了一輪又一輪申請宅基地，修建新住房的高潮。我國農村發展日新月異，新住房鱗次櫛比。這體現了國家經濟快速發展對農村帶來的深刻變化，也體現了農民的生活水平越來越高的事實。但是，我國宅基地制度也暴露出它自身的一些缺陷，已越來越不適應時代發展的需要。

一是一戶多宅和超標準占地問題普遍。一戶占有多處宅基地，超過當地省、市、區規定宅基地標準的大有人在，人均、戶均農村宅基地面積超標顯著，由此造成宅基地浪費、閑置，出現“空心村”現象。二是布局混亂。目前，農民建房主要圍繞村邊、路邊進行，但是，卻保留著自主、無序的習慣，布局混亂。三是亂占耕地建房的現象屢禁不止，嚴重威脅十八億畝耕地紅線。四是擅自改變宅基地用途。一些村民利用其宅基地的有利位置，擅自改變用途，用宅基地開展商業經營活動。一部分城鄉結合部未經批準，占用大量土地建設住宅向社會出售，形成“小產權房”。五是農村宅基地使用權隱性交易大量存在[2]。

造成目前宅基地發展現狀，有其深刻的原因。

第一，法律法規不完善。現有的宅基地相關法律法規存在較多漏洞和不足，土地管理的許多工作沒有明確的依據，具體操作有很大困難。法律對宅基地的定位尚不明確。一戶多宅、宅基地閑置、空心村等現象越來越嚴重，卻缺乏退出機制。審批制度存在缺陷。宅基地審批程序繁瑣，審批周期長、審批難、效率低，與農民建房隨時性和零散性的特點不相適應。農民改善居住條件、子女分戶、地質災害搬遷等合理合法的需求也因政策規定等原因而往往無法滿足

第二，管理不健全。宅基地監督管理不完善，國土管理部門以罰代管的現象比較嚴重，導致違規占用宅基地建房現象嚴重。縣、鄉鎮、村組之間協調銜接不夠，并往往出現相互推諉的現象。

第三，規劃不足。一是宅基地缺乏規劃。土地利用規劃只編制到鄉鎮級，大多數行政村沒有按照相關規定建立村鎮規劃建設管理體系。缺乏規劃直接導致農民建房隨意性大，宅基地布局散亂，無法形成完整的村落結構。二是已有的宅基地規劃科學性不足。只注重新房的整齊統一，但是卻常常忽視改造利用舊宅基地，無法與土地利用總體規劃、城鄉規劃等進行有效銜接，使得宅基地規模在一定程度上失控。三是宅基地指標嚴重不足。實踐中，難以準確預測用地需求，農民建房剛性需求與計劃指標不足的矛盾日益突出，部分符合條件的農民依法應當享有的宅基地權益得不到保障。

第四，農民法制觀念淡薄。宅基地制度實行了幾十年，法律對其各個方面都有明確的規定。然而一直到現在，尚有很大部分農民對此缺乏基本的了解。如，許多農民對宅基地集體所有了解不多，認為申請下來的宅基地，以及繼承下來的宅基地就是自己的私有財產，可以自由支配；對一戶一宅，不能超標準建房等政策也知之甚少[3]。

三、貫徹共享理念，深化宅基地制度改革

針對我國經濟社會發展的新問題和新情況，習近平總書記所提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念。這里的“共享”指的是堅持共享發展，必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，增強發展動力，增進人民團結，朝著共同富裕方向穩步前進。這里的“共享”也指的是全民共享、全面共享、共建共享、漸進共享。共享發展理念的提出為解決農村宅基地問題提供了理論契機。深化宅基地制度改革，可以貫徹共享發展理念，力求找到解決問題的方法與措施，協調國家、集體、個人等各方面的利益，讓各方共享改革開放的巨大成果，享受社會主義的優越性。

2014年12月，中央深改組審議通過了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。2015年，國務院確定了33個試點縣（市、區）行政區域。我們可以以共享發展理念為指導，以此試點區為基礎，總結各地區的經驗教訓，找到宅基地改革的突破口。

第一，制度上，完善宅基地共享改革開放成果機制。

其一是完善農村宅基地權利體系。進一步明確宅基地集體所有權、農戶宅基地使用權和農戶房屋所有權的內容及三者之間的權利關系。在所有權上，明確村組邊界內的宅基地及其集體建設用地為農民集體所有。

其二是明確宅基地的用益物權，賦予宅基地更充分的財產權。宅基地是農村幾類土地中最接近他們自己的，沒有理由對它的賦權比耕地承包權還差。我們應以國家規定的各地宅基地改革試點為基礎，明確宅基地的用益物權，賦予農民對宅基地更充分的占有、使用、收益和轉讓權和繼承權，使其真正成為農民的財產。

宅基地只有使用功能而無資產資本功能。其結果是，集農民畢生積累建造的房屋，因為政策的限制，導致其無法流轉和抵押，無法實現其資產的功能，不能為更新住宅和規避風險提供支持。針對此，在2017年兩會上，著名學者蔡繼明在自己的提案中提出，要擴大宅基地的流轉范圍。蔡繼明說，如果允許農村宅基地使用權在集體所有制成員之外流轉，至少其中的三分之一閑置不用的宅基地使用權可以通過抵押擔保、出租轉讓以及城鄉建設用地增減掛鉤等方式進入市場，那么城鎮建設用地就可以增加70%以上，從而不僅會拓寬農民財產收入的渠道，促進農村集體建設用地節約集約使用，而且會有效地遏制城鎮房價的增長，有助于農民工進城落戶，加快農民工市民化進程。事實證明，擴大宅基地流轉范圍，可以賦予農民更多的財產權。

其三是遵循自愿、有償、有序、規范的原則完善宅基地退出機制。維護和發展農民土地權益，探索宅基地權益保障的多種實現形式，統籌協調農村各項綜合改革。從政府、集體經濟組織、農民三方入手，落實宅基地退出政策。要發揮三方的力量，兼顧三方的利益。從縱向（即宅基地退出的事前、事中、事后三個時間段）、橫向（與宅基地退出的相配套措施）、農戶心理上三個向度落實宅基地退出。有能力進城落戶的農戶，自愿退出自己宅基地的，村里協同鄉鎮為其一次性進行資金補貼。補貼的多少按宅基地所占位置，以及村集體處置宅基地的方式而定。

其四是采取收取超額占用宅基地租金的制度。完善宅基地使用權登記。以農村宅基地平均數為基礎，凡是超過的，經過村民代表大會商討，收取超額的租金，補償給占用宅基地不到平均數的農戶。

第二，管理上，完善縣、鄉鎮、村組的共享管理體制。

其一是改革村莊規劃和用途管制。明確縣、鄉鎮和村組集體的管理責任。根據各自具體特點對村莊進行五年或十年規劃，劃分村集體宅基地存量地。加強宅基地供給側結構性改革。鄉鎮和縣級國土管理部門將宅基地納入年度建設用地指標。提倡居住集中，復耕廢棄宅基地。嚴格用途管制，嚴控占用耕地建房行為。

其二是加強宅基地的有序流轉管理。經過試點，總結經驗教訓，采取一種循序漸進的方式。大體思路如下：對于廣大農村，建議宅基地主要先放開村內或兩村交界處，限于農民身份的人之間可以出租和轉讓。待條件成熟后再放開城鄉結合部地區宅基地的交易。至于流轉到什么領域和什么程度，要視改革試點經驗而定。外村租用或轉用集體宅基地的收益，在集體組織成員間分配。

第三，宣傳上，加大力度，宣傳共享理念。

鑒于大部分百姓對于宅基地制度安排，所有權歸屬等并不清楚的事實。縣鄉鎮政府應牽頭，通過各種媒體，加大宣傳力度，宣傳共享理念。宣傳的內容可以包括兩個方面。一是對宅基地制度及其相關的土地制度進行宣傳，讓老百姓獲得宅基地制度的源流、宅基地所有權、使用權等宅基地基本知識。其次，對農村宅基地制度改革的方向進行宣傳。目前我國宅基地制度改革的方向是適應國家提出的農村土地制度改革“三權分置”的思路，不斷完善集體所有的宅基地制度，推動宅基地的有序流轉，保護農民房屋所有權，推動房屋擔保、抵押。我們的最終目標是和城市土地制度統一，宅基地實現土地國有。在宣傳中貫徹共享理念，讓老百姓深入理解宅基地制度安排目的、宅基地安排的內容、宅基地制度改革的方向是為了讓普通群眾共享改革開放成果，維護農村穩定，促進農村繁榮。

[1]袁震.宅基地使用權制度的形成、演進與思考[J].公民與法，2010（3）：32-34.

[2]彭靜.農村宅基地管理問題探討[J].農業經濟，2012（10）：29-31.

[3]馬俊科，鄒謝華，郭威.農村宅基地管理的探索與創新[J].中國土地，2013（3）：22-24.

Reform on Rural Homestead System under the Shared Development Idea：Based on the Discussion of Rural Land System Reform in 2017CPC and CPPCC

WANG Zhu-miao

(School ofMarxism,Hunan First Normal University,Changsha,Hunan 410205)

Homestead system is an important part of rural land system,formed in 1960s and 1970s.As a system of welfare,the homestead system carries important political and social functions.However,with the development of the age,some problems appear in the present system,such as multi-homestead for one family,chaotic arrangement,unreasonable invasion of farming land,private trading,and other undesirable phenomena,indicating that homestead system has become increasingly unable to adapt to the development of the times,and need for in-depth reform.The concept of shared development providesa theoretical frame to solve the reform of homestead system.In thisregard,we can proceed from the following：in the system,to improve the homestead to share the resultsof reform and opening up the mechanism;in management,to improve the county,township,village group shared management system;in publicity,to increase effortsto promote the concept of sharing idea.

homestead;reform;idea ofsharing

D622

A

1674-831X（2017）02-0045-03

[責任編輯：羅 昂]

2017-04-06

湖南省社會科學成果評審委員會課題（XSP17YBZZ020）

王竹苗（1976-），男，湖南隆回人，湖南第一師范學院講師，博士，主要從事馬克思主義哲學，馬克思主義政治經濟學研究。