科技經費預算管理研究

趙玉華

摘要：科技經費預算是科技經費有效使用的前提條件，通過分析美國、日本、上海等先進國家與省市科技經費預算管理方法的基礎上，提出了具體的預算編制原則、依據，并結合增量法、百分比法以及多因素法，提出了具體的預算方法，并在形成預算方案基礎上，在預算編制原則；預算編制依據等方向提出具體意見，可為中國各省市科技經費預算管理提供有效決策參考與方法支持。

關鍵詞：科技經費；預算；編制

中圖分類號：F213.5 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2017）01-0083-04

為發揮區域財政科技經費的引導帶動效果和提高區域創新產出效率，應從其源頭出發，通過科學預算管理來實現。科技經費預算是保障科技經費有效使用的前提條件，目前關于科技經費預算的研究多從科研單位視角分析其預算機制、預算組織權限、預算存在問題等，而對政府部門科技經費預算方法研究較少，各區域政府科技經費預算缺乏決策依據、預算不盡合理、科技經費利用效率低下等實際問題也一直存在。為了提升區域財政科技經費預算的科學性與合理性，應當在總結與提煉相關發達國家與地區的經費預算管理方法基礎上，明晰科技經費預算應當遵循的原則、依據、方法和經費預算中如何保障意見征集的科學性與客觀性等。只有明晰上述內容，才能更好地開展區域財政科技經費預算管理優化工作。

區域財政科技經費就是指區域政府部門（重點指中國省級行政區，其他縣級行政區可做參考）用以支持科技活動的相關資金，財政科技經費通常也被稱為財政科技撥款，區域財政科技經費基本與國家一致，主要包含科技事業費、科技三項費、科研基建費以及科技專項費用等，對其預算進行管理就是使經費投入更加科學、產出效果更加優化。

一、先進國家與地區的經費預算管理

（一）美國科技經費預算管理

美國主要的科技經費有三種形式，不同形式的科技經費分配方法下具有不同的科技預算方法。

1.競爭性優勢經費預算是根據政府部門提供提出的各種發展規劃，并對規劃的具體要求進行細化、提出重點支持的技術領域和重點資助項目情況，政府部門根據任務的難易程度、所需資源的情況，為規劃的開展提供有效的經費支持。這種經費預算是政府部門根據提出戰略目標的情況提供的對應匹配的經費。不同的科研單位在國家提出具體戰略目標要求的背景下，提出有效的、具體的、自主的、能夠完成戰略目標任務的有關項目設計方法，科研單位則根據內部各個項目的可行性、預期完成情況以及科研單位與項目以及政府戰略目標的匹配性、設計方案的先進性與完整性等進行綜合的項目評判，在眾多項目中進行優先性排序并確定評估項目結果。政府部門并不參與項目的評價，科研單位自身組織評價活動，選擇出自身認為最為有效的項目，因為科研院所在該方面具有長期研究優勢，能夠把握領域發展前沿與動態，能夠掌握自身的資源與能力，選擇合適并與國家戰略規劃匹配的項目。政府部門則對科研院所自身選擇的最優項目進行經費資助，提供相關資源，這種資助反映了科研機構必須對達成政府所設定的目標負責，同時科研工作的完成是基于契約而不是撥款。

2同行評議的經費預算是政府部門選擇相關領域的專家，對項目的內容、科學性、重要性等進行綜合評估，并分析項目對國家經濟、社會與科技發展的貢獻與功能，據此作為其分配經費的依據。項目申請者需要根據項目的內容、所需的材料、儀器設備以及勞務等情況進行綜合的財務預算。評審人員需要對內容與經費的匹配性和合理性等進行綜合判定，通過引入專家評議提升了項目申請者對經費預算的重視程度與科學程度，避免經費直接撥付科研院所產生內部預算失真與低效利用現象的出現。

3.經濟一財務模型的預算方法主要是根據項目的經濟收益情況、成本情況或者基于投入一產出，成本一收益等進行了系列評估與分析得出項目預算額度。這種方法受到項目不確定性的影響，難以對項目未來的經濟預期產生精確的判斷，因此，應用受到限制，但是作為一種預算方法，可以綜合其他預算方法共同使用，提供輔助性參考。

（二）日本科技經費預算管理

1.運營費交付金的經費預算。該類經費撥付通常是對具有獨立行政法人資質的部門開展的。政府部門要向法人機構提出3-5年內達到的中期目標，包含經費申請額度、支出安排、預期達到的目標以及經營管理機制等方面的具體要求。獨立行政法人代表將根據政府提出的目標以及具體要求，擬定3-5年的中期計劃并編制業務經費預算，政府部門根據法人機構提供的經費預算編制報告以及具體的規劃內容等進行評估，通過評審后將撥付經費給予支持。

2.競爭性經費的分配方式（類似項目類的經費分配）。對于競爭性研發項目經費的分配，除大規模項目和特殊重點項目由綜合科學技術會議的評價專門調查會進行評審外，日本各主管省廳對本部門的經費分配都建立了制度化工作機制。政府部門將科技經費委托給專門的獨立行政法人單位管理。行政法人單位根據自身的職責與任務，組織不同類型、不同領域的專家，主動設計與國家發展戰略相關的項目申報指南，并采用同行評議的方式進行申報項目的集中評選。項目的評選與論證結果需要向外界公布，在接受公眾與國民監督與檢查的同時，需要將項目評審立項清單與結果提交政府負責與管理部門以及資源調配部門，在提交的項目結論中需要將公示后大眾意見納入進去，以便在評價時充分反映社會意見。

（三）上海市科技經費預算管理

上海市的科技經費預算通過“科研計劃項目預算評估子系統”開展項目經費預算網上申報、網上評審，并進一步結合會議評議，確定經費分配情況。項目申請單位在開展項目預算計劃前需要在政府部門的指導下進行培訓，提高項目預算經費填寫的科學性與正確性。在此基礎上，評估機構對各個項目的經費預算情況進行形式審查，通過審查的項目，將進入專家評審環節，有財務專家、技術專家、管理專家等共同開展論證與評估，最終確定項目經費分配情況。上海的經費預算重點在提高預算申報與審核便捷性、項目申報者預算科學性與正確定以及專家組構成合理性、評審過程公正性與全面性等方面進行努力，以提升政府科技經費預算的有效性。

整體而言，應當根據國家、區域戰略目標進行適當的經費預算，并引入同行評議等方式保證預算的科學性，但是對于如何確定預算額度以及具體預算方法等，還仍需進一步探索。

二、科技經費預算管理方法

（一）預算編制原則

1.系統性原則。科技經費預算體系是一個復雜系統，為了提升財政科技經費使用效率與引導效果，設計應按照系統工程開發思想，全面考慮配置系統目標、功能、結構和要素及其作用關系，以及系統外部科技、經濟、社會與文化環境。

2.集成性原則。由于科技經費預算體系構建不僅需要應用系統工程、科技計劃、戰略管理、綜合評價等相關的理論思想和方法，而且需要掌握科技經費配置有關規律、管理知識和經驗等，因此，理論設計必須有效集成有關理論研究成果、知識和實踐經驗，通過篩選、提煉、加工、整合和再創新，賦予理論新的思想與內涵。

3.動態性原則。科技經費預算體系的內部結構與外部環境始終處于動態變化與發展之中，設計的理論不僅要適應配置系統環境的發展變化，而且應根據管理需要，不斷完善與豐富理論的思想與內涵。

4.指導性原則。科技經費預算體系理論思想設計應結合區域科技與經濟發展實際需要，其理論思想和方法應具有切實操作性，符合配置系統結構與功演化規律，可為區域科技計劃管理提供有效的支持。

（二）預算編制依據

為了保障預算的科學性，應當首先明晰預算依據。偏離目標，在科學的預算方法也是徒勞。因此，為選擇客觀、準確的依據，需首先確定科技經費預算的服務對象與最終想要實現的目標。科技經費通過直接支持、間接引導，發揮其“四兩撥千斤”的作用，吸納更多企業、高校、科研院所等創新活動主體按照政府部門的意愿投入研發資金、時間精力以及研發力量等，以實現政府的科技創新戰略目標。由此可見，科技經費預算最終還是服務于政府科技部門的，是為實現政府科技戰略目標而開展的，因此，科技經費預算的首要依據就是政府制定的科技創新戰略目標，通常體現為區域的“十三五”發展規劃、中長期科技發展規劃、年度科技計劃與指南等。通過對各種規劃與戰略的研究，明確科技重點發展領域及當前尚未完成的戰略任務，在預算中對其進行重點支持。區域科技發展現狀與區域科技發展的歷史資料作為反映科技創新基礎與能力的重要依據，也是確定科技經費預算時應當重點考察的內容。因此，需將區域科技發展的過去——當前一未來三個維度情況，作為科技經費預算方案的編制依據，即不僅考慮戰略目標，還需要考慮過去的基礎，當前的研究狀態等，綜合未來目標進行經費預算。

（三）科技經費預算的方法

1.增量法就是根據歷年獲得科技經費數量的增長率預測下一年度未發生重大變故情況下的經費預算額度，可采用的計算方法有指數平滑法、移動平均法等，計算過程相對簡單。

2.百分比法就是根據各個地區歷年獲得科技經費預算額度占科技經費預算總額的比例，預測下一年度科技經費分配比例。當政府科技經費預算管理部門獲得下一年度科技經費總額時，只需根據預測得到的各地區經費分配比例進行配置即可，省去了再次調整的麻煩。該計算方法僅是以各地區所占百分比為依據，其他預測過程與增量法相似。采用百分比法確定下一年度的預算額度仍然存在問題，這種分配方式容易打破地區經費調整規律，如對于發展前景較好的地區，研發活動正在積極開展與進行中，經費應當逐年遞增，按照增量法，下一年度的經費仍需增加，以通過追加經費實現該地區重點產業技術創新活動的持續與深入發展。然而，按照百分法，當下年度的經費預算總量減少或者增幅較小時，該地區分配到的經費百分比雖然適度，但獲得的經費數量可能減少或改變原有增長勢態、變得異常緩慢，這樣不僅會延誤地區技術創新與發展時機，影響快速成長產業的進一步發展，也會導致經費的低效率使用。

3.多因素法就是在綜合考慮影響政府科技經費投入額度因及確定其對科技經費分配額度產生影響重要性的基礎上，通過分析顯著影響因素在不同地區的變動情況，預測下一年度各地區應當分得的科技經費數量。影響因素通常包含地區科技創新水平、創新水平提升情況以及創新資源利用效率三個維度。一般通過科技投入與產出反映地區的科技創新水平，如投入的科技活動人員、R&D經費支出以及產出的高新技術產值、擁有發明專利數與發表科技論文數等。同時，采用這些指標的增長率反映地區科技創新水平提升情況，采用投入與產出效率反映科技創新資源利用效率。指標重要性可通過主成分分析中方差貢獻率等定量方法確定，也可以采用專家打分法等定性方法確定。通過多因素法確定政府科技經費預算的思路，對于指標體系設計方法（魚骨圖、價值樹、關鍵績效指標等）、權重確定方法以及綜合得分評價方法等的選擇與設計不再開展系統研究。各區域可以根據實際情況，選擇合適的方法進行評價，并依據評價結果確定政府科技經費的地區配置結構。該方法的優點在于考慮的范圍更加寬泛、內容更加豐富，更具客觀性，更加符合地區科技創新的實際要求。

總結采用三種不同的方法進行政府科技經費預算的具體參照標準、優點與缺點，如表1所示。

因為三種方法各有優缺點，因此，可結合百分比法、多因素法與增量法，確定不同地區、不同領域、不同主體應當分配的預算額度，進而編制政府科技經費預算方案，如確定不同地區的不同產業分配額度以及承擔單位的性質等。

（四）預算方案意見征集

依據過去歷年不同地區、不同領域、不同主體與部門等獲得的科技經費分配額度等歷史資料，當前各部門提供的經費預算方案以及規劃、計劃、指南等對未來發展趨勢的引導，采用科學的預測方法組合，由科技經費預算編制部門對下一年度的科技經費內部分配開展預算，經過多輪調整編制初步的預算方案。在預算編制部門內部達成一致意見后，組織政府科技管理部門相關處室的業務專家與行政管理人員，政府財務部門、審計部門以及科研院所、企業集團、高校、行業協會等非政府部門有關的技術專家、管理專家等開展全面的意見征集活動，提升科技經費預算合理性。征集對象選擇情況如下。

1.科技管理部門內部各業務處室。第一，各業務處室對本領域科技發展與未來規劃情況掌握比較全面，可為預算提供更為客觀與詳盡的意見。第二，在財政科技經費分配上存在競爭關系的各業務處室參與預算征集也可盡量減少相互之間的矛盾與沖突，提高各業務處室的滿意度與工作積極性。第三，各個業務處室之間也可借此機會更加深人了解其他處室的科技工作與戰略任務，促進各處室協同發展的同時，提升經費使用效率。

2.財務、審計部門以及投融資機構。在論證實現項目任務目標所需經費合理性基礎上，還可以通過參與意見征集，了解財政科技經費重點支持產業技術領域，掌握項目的動態前沿，為后續投資、擔保等業務在科技創新活動領域的開展提供有效參考。

3.其他相關政府部門。針對科技經費預算中與本部門相關的內容，提出是否存在重復支持、是否符合相關規劃的要求等。這樣不僅利于避免科技經費重復使用的問題，也可為各部門之間的后續有效協作提供保障。

4.非政府部門。非政府部門參與意見征集的對象主要有技術人員與管理人員，其提供建議的側重點有所不同。技術人員主要是對自身領域內技術研發項目所需經費額度以及經費購買技術資料與設備等是否能夠滿足項目要求、完成項目任務等提出建議，保證領域技術研發經費預算可以滿足項目要求。管理人員主要針對財政科技經費預算編制思路以及預算戰略性與分配比例均衡性等提供有效意見，提升預算的規范性與科學性。

經過上述科學論證可以得到科學的、符合各方目標要求的，滿足不同結構均衡發展的經費預算結果。

三、結論

在財政科技經費優化管理過程中，首先需采用科學的預算方法對可用財政科技經費進行科學分配，使其實現對區域創新的最大促進作用，其預算方案的生成為動態調整過程，即從初始分配方案的生成到最終分配方案的確定，其過程中涉及到預算方法、意見征集等環節。為保證預算方案的有效執行，還需對財政科技經費的具體使用進行全程有效監管，在科技經費管理過程中，涉及到政府科技管理部門、相關專家等多元化的監管主體及高校、企業不同項目承擔主體和基礎研究、成果轉化等不同類型項目，通過項目預算評估評審、關鍵節點財務檢查、財務驗收與績效評價的全過程管理模式以保證科技經費的有效使用。

[責任編輯：王旸]