京津冀公共服務均等化研究

姜溪

內容摘要：在京津冀一體化這項國家戰略中，公共服務均等化的實現既是重要的基礎，又是所追求的目標。本文從公共服務均等化的內涵及迫切性著手，通過對京津冀地區若干項與公共服務水平相關的指標進行對比，分析了京津冀公共服務均等化現狀及存在的問題，得出河北省與京津之間公共服務十分不均等且不均等程度仍在不斷擴大的結論。并提出若干促進京津冀公共服務均等化應當明確的思路以及若干應當重視的方面，以期促進京津冀公共服務均等化早日實現。

關鍵詞：京津冀 公共服務 均等化

公共服務均等化建設是促進國家科學發展的現實要求。公共服務是政府的重要職責，能在某種程度上積極影響初次分配，對社會財富的分配不平衡進行校正，緩解社會矛盾，具有再分配的功能?？梢哉f，現代社會公平正義很大程度上依靠公共服務來促進。政府將京津冀一體化作為國家戰略提出，然而京津冀地區公共服務不均等現象較為嚴重，在這一戰略的實施過程中有必要對其公共服務均等化問題不斷進行深入研究。

公共服務均等化的內涵與迫切性

公共服務也被稱為基本公共服務，以一定社會共識為前提，由政府根據社會的總體發展階段和經濟水平提供，目的是保障在公民生存發展權得到滿足的條件下所需要的最基本社會條件。公共服務均等化可以理解為基本公共服務的結果均等性及其價值取向的公平性，即社會全體公民無論性別、民族、地域、收入或身份差異情況如何，都能獲取與當前社會經濟水平適應且大致均等的基本公共服務。當居民個人間、不同區域間以及城鄉間基本公共服務水平均達到一致時，才體現公共服務均等化進入成熟階段。

京津冀地區乃至我國當前社會存在的一切最新出現的矛盾與問題都是由于公共服務不均等造成的。比如政策鼓勵農民工進城落戶買房，而絕大部分農民工包括已經在城市里長年工作的農民工群體，愿意最終在城市落戶養老的比例十分有限；又如政府大力推行延遲退休政策而群眾反應并不積極；再如數次的按比例漲工資模式不但沒有縮小貧富差距，反而進一步擴大了貧富差距；還如養老制度并軌本是為了簡化制度平衡矛盾，卻由于各種遺留問題沒有圓滿解決，導致一些新的不滿現象出現；此外還有飛速上漲的一線城市房價與當地大批亟待改善住房卻無力購買的市民之間的矛盾，以及大量需要化解的有價無市的三四線小城市庫存房與在一線城市不宜居住的地下室或被分割成鴿子窩的老公房的夾縫中生存的人們之間的矛盾。這些政府專家導向與民眾意愿間的矛盾，良好的政策嘗試與實際實施效果之間的矛盾等等。

庇古于20世紀20年代提出社會經濟福利除了隨國民收入總量增大而增大，也隨國民收入分配的均等化程度而增大。而在我國隨著國民收入總量不斷迅猛增加，國民間收入分配差異也在不斷變大。這就意味著我國的社會經濟福利并未隨著國民收入總量的增大而同步變大，而是被國民收入分配的不均等與公共服務的不均等抵消很大一部分。這也正是為什么人們的絕對收入提高了，而幸福度并未明顯提高的根本原因。

影響公共服務均等化的指標

公共服務均等化程度可以從許多方面反映出來，有些指標相對而言對其影響程度較強，這些指標既有定性的，也有定量的，往往需要從多元角度考慮。由于直接度量公共服務均等與否難度較大，可以從全國與地區經濟指標、財政均等化程度兩類間接指標以及部分人均公共服務水平指標等直接指標兩方面進行對比考慮。

不少財政學者采用財政均等化程度相關指標，以一種間接的方式反映公共服務均等化程度，而就某一方面來衡量公共服務水平的指標則涉及更多，單一指標無法衡量所有類型的公共服務，這是公共服務本身類型的多樣性決定的。此外，公共服務水平通常還涉及投入產出以及效果水平等內容，因此確定其衡量指標要相對復雜很多。有學者把基本公共服務分為八類，從公共服務績效評估的角度分別按八類服務的投入、產出與效果，共設計了包含165個指標在內的體系，屬于較為全面的研究指標體系。在進行實例研究時，學者們大多采用上述指標體系中的一個或幾個衡量公共服務均等化水平。本文主要選取了一些間接相關的經濟、財政指標及部分與公共服務水平直接相關的指標，對京津冀地區公共服務均等化及差異化水平進行簡單分析。

京津冀公共服務均等化現狀

京津冀地區雖自改革開放以來取得了持續快速的發展，但由于缺乏地區間協調機制，地區間經濟社會發展存在著“鴻溝”現象，特別表現在基本公共服務領域。無論從經濟財政指標還是從公共服務水平指標衡量，三地中河北均明顯落后于京津，并且差距在過去十年的經濟發展中日益擴大。由于京津冀地理區位特征相似，消費品價格（房價除外）接近，因此可直接采用人均絕對差值的比較衡量其經濟水平不均等程度，進而分析公共服務不均等程度。

（一）三地經濟指標分析

從表1中的經濟指標看，河北與京津兩地人均GDP絕對差額在明顯擴大。河北省人均GDP在2013-2014年的增幅為1075元，僅為北京的五分之一不到。與全國平均相比，至2012年，已經落后于全國平均值3000元左右，長期處于全國較低水平，相對于經濟總體發展而言不進反退。最令人關注的人均可支配收入也因三地絕對增幅的過大差異導致了總體差距愈拉愈大。人均收入本來最高的北京，在2013-2014年的絕對增幅也最大，達到3658.6元，而處在末位的河北僅增長了1457.8元，連北京的一半都不到。如細化考慮城鄉差異，也會得到同樣結論。2002-2012年，河北省還可勉強接近全國平均水平，但到了2013年和2014年，其年絕對增幅僅為北京的39.8%和天津的58.9%。從人均財政收入上看，河北的差距更為明顯，2014年河北的人均財政收入為北京的17.7%和天津的21%，而2013-2014年的人均財政收入絕對值增加，河北僅為北京或天津的十分之一以及全國平均水平的五分之一左右。也就是說，近十幾年河北與京津間的差距隨著全國總體經濟水平的提高而不斷擴大，貧富差距越來越大。

此外，從收入與消費水平來看，2014年河北居民人均可支配收入為16647.4元，低于全國平均水平20167.1元，僅為北京人均可支配收入44480.6元的37.4%。而河北消費品價格與北京相近，甚至有些消費品還遠高于北京居民可享受到的價格。在消費需求均等，普通日用品消費價格河北地區高出京津或與京津對等的情況下，河北公共服務水平明顯低下，矛盾十分突出。

（二）三地部分社會醫療保障水平與財政相關指標分析

從表2中可以看出，在社會保障方面，河北與京津兩地差距十分明顯。2015年河北省企業退休人員最低養老金為每月2071元，比北京少1284元。河北城鄉居民基礎月養老金僅為北京的15.96%，是北京居民的一個零頭。社會保障制度的政策性不公平也一直存在，例如過去曾在某事業單位工作的離職人員，由于雙軌改制前按事業統籌并未繳納過養老保險而無法順利在單位與人才中心之間進行養老保險換算，從而沒有主動提出辭職并調轉檔案的，并軌后重新就職，由于視同繳費無法像實際繳費一樣在社保中心體現出工齡，其以往在事業單位的工齡不予合并計算，養老保險也不予補繳，這等于把制度遺留問題造成的后果直接轉嫁到勞動者身上，結果直接影響勞動者的退休養老保障程度。

此外，京津冀三地的醫療保障水平也存在很大差別，各地三級甲等醫院的掛號費、診療費與藥費相差不大，甚至河北地區某些檢查項目及藥品價格還要高出京津，但三地醫保報銷比例、封頂線和起付線都不一樣。例如2015年新農合北京的籌資標準為1200元，其中個人繳費只有160元，而河北省為490元，僅為北京的40.83%，其中個人繳費部分為110元，高達22.45%。差異過大的籌資標準使三地參保者所享受的待遇差別顯著。再比如對于異地參保的人員，如北京人在河北工作后退休的，醫療保障和在北京工作并退休的人員相比相差甚大，門診完全自費，住院只有四家指定醫院可選，且必須有河北當地醫院的急診轉院證明等，并且費用不能直接結算。

再有，從文、教、衛、科技與公共安全等財政支出方面看，河北人均水平也遠遠落在京津之后，有些指標僅達到京津的十分之一，個別指標甚至超過二十分之一。從公共服務資源平均占有情況看，每百萬人口擁有三級甲等醫院數量北京為3.2家，河北只有0.9家，不及北京的三分之一。并且同為三級甲等醫院，河北省的醫院醫療設施的先進性及醫務人員的專業水平也遠不能與北京和天津相比；在高校資源方面，北京有24所“211”高校，天津3所，而河北僅有的1所還開辦在天津境內（河北工業大學）。京津兩地明顯低于河北的高考錄取分數線使得家長們不惜在天津郊縣購買永遠不會去住的房產以便給子女落戶，進而有資格在當地參加高考。

三地收入差距增大，同時公共服務水平差異也在不斷拉大。人們不平衡心理增強，更多人涌入京津等大城市期望得到更高收入并且享受更高水平的公共服務。要解決“大城市”病，使各地合理健康定位發展，關鍵任務之一就是要實現三地的公共服務均等化。

京津冀公共服務均等化實現途徑

京津冀公共服務領域中的差異，一方面體現在地方政府財政實力上，另一方面體現在不同地區的政策與管理者思想層次上。這種巨大差異導致公共服務領域繼而擴展到整個經濟領域中強烈的“馬太效應”，反過來又進一步加劇了公共服務領域的供需失衡。老子曰：“天之道，損有余而補不足”，而馬太效應則反其道而行，屬于“人之道，損不足而奉有余”，我國改革開放幾十年一直按人之道發展經濟，現在已經到了如不順應天之道則難以實現和諧的地步。如何使京津冀公共服務層面的馬太效應盡快向張弓效應轉變，可以從如下角度進行：

（一）促進京津冀公共服務均等化的思路

認清一個明確目標—促進京津冀公共服務均等化的首要目標就是“提升河北、穩定京津”。由于京津兩地各項公共服務指標明顯高于全國平均水平，而河北相關指標明顯低下，可見京津冀地區“不均等”最大的短板存在于河北省。我們追求“均等化”當然不是為了降低總體水平，拖“搶跑者”的后腿，而是要使后來者加快步伐，努力趕上，最終實現全國在某一“高標準水平線”上的均等，實現整體和諧。之前人們大多都是在探討如何通過消除戶籍等壁壘，通過提高大城市如京津的公共服務水平，使外來人口更好地融入城市，進一步推進特大城市的城市化進程，如果轉換思路，把目標放在如何通過促進公共服務均等化使本地城市化水平提高，進而分流超大城市與大城市人口，讓原本涌入北上廣的人群心甘情愿地回到本地安居樂業。比如通過提高農業產業化水平使農民減輕務農負擔；通過提升農村公共服務水平使農民提高回鄉意愿；通過統一各地各項地方性標準提高社會公平度；統一社會保障制度，解決過去雙軌制遺留問題等。

把握一個優勢條件—京津冀地區實現公共服務均等化在京津冀一體化的大背景下具有明顯優勢。京津冀一體化為實現三地公共服務均等化，即實現均等化、同城化和普惠化奠定了堅實基礎，在政策上打通了道路?！熬┙蚣揭惑w化”是大勢所趨，利國利民，其提供的機遇與帶來的好處是多方面的，但會有一個相對漫長的利益博弈。伴隨著環境保護與人口轉移的是關系到各地區縣稅收與就業指標的GDP和產業取舍問題，這些都需要相關配套補償機制、保障制度以及財稅政策的支持。尤其對河北而言，應借京津冀一體化的大好時機，加快自身政策和制度調整，轉換思想，開拓思維，站在更高的角度上思考問題，從人性的視角出發提高自身的公共服務水平是當務之急。

依循一條基本路徑—加快推進京津冀地區基本公共服務均等化要依循保持基本覆蓋、建立穩定機制、強化基層建設的基本路徑，以全面建立覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系為目標。“十三五”時期可將重點優先確定在底線生存和基本發展兩個方面，以提高均等化程度的覆蓋范圍；要形成以基本公共服務為中心且穩定增長的財政保障機制、高效激勵的管理運行機制、面向基層并服務于基層的公共服務專業人才培養機制、上下聯動的分工協作機制以及多元的服務供給機制等；把基層公共服務機構設施和能力的建設重心下移到縣、鄉、村和社區等基層公共服務機構，通過增強基層服務能力，形成提供基本公共服務的平臺和網絡是實現基本公共服務均等化的必由道路，而河北省應在這條道路上走得更快。

（二）促進京津冀公共服務均等化應當重視的內容

政府是責任主體。公共服務均等化是一項政府主導的中長期任務，如果政府部門有任何思想上或制度上的偏差，一切均等化的努力會在短期內被抹殺。京津冀三地政府提供公共服務的能力相差很大，這種差距不僅是財力上的，也有認識水平、人員素質、管理能力、制度建設以及創新意識等方面的，無法通過短期培訓、更換操作人員或增加財力而消除，只有通過政府主導才能得以實現。

強調機會上的均等。公民不應因戶籍、年齡、性別與民族的不同而被分為三六九等，每個公民都應有相同的機會享受基本公共服務。因長期以來的制度歧視而造成的公共服務方面的差距，要通過社會管理制度改革和創新逐漸消除。要認清公共服務規模擴大了，差距不一定會縮小，某一方面差距縮小了，其它方面的差距也不一定會縮小的事實。

提倡自由選擇。政府要在機會上提供均等化的可能，同時也要尊重民眾的自由意愿。不能把居民強制性局限于某一地理空間，要給予民眾自主選擇的權利，要更多從被服務方出發考慮。

（三）解決京津冀公共服務均等化存在的問題

首先是標準確定問題。京津冀三地財政保障能力差異較大，必須制定范圍明晰、質量確定、考慮全面與最低供給明確的國家基本公共服務標準與相關專項規劃，才能保證京津冀地區公共服務均等化的真正實現。河北省可以考慮在國家標準基礎上適當提高水平。

其次是財力保障問題。基本公共服務財政支出比重應通過調整優化支出結構進一步提高，保證基本公共服務預算?？梢酝ㄟ^財政轉移支付制度的不斷完善，增加中央對河北省一般性轉移支付規模及比例。

再次是供給模式問題。河北省可通過政策優惠、合同外包、政府購買或特許經營等方式逐步建成以政府為主導、市場做引導、社會同參與的共建共享的基本公共服務供給機制。

最后是監測評價問題。河北省應把基本公共服務的各項指標納入考核體系，還可為實現監測客觀性引入外部評價機制，建立多元化績效評估體系，對各級政府進行監測考核與評價。

完成京津冀一體化的國家戰略首先要實現該區域內的公共服務均等化。北漂們希望有更加便利的城市間交通；異地安置退休人員的住院費用希望能夠直接結算；人們希望在各項公共服務領域接受更加公平、快捷、方便的服務。這些社會大眾的公共服務需求，都要求政府切實發揮作用。京津冀地區政府，尤其是河北省政府應考慮建立有效制度，使公共服務覆蓋城鄉全體居民，逐步提高服務水平，加快城鄉及全體居民層面的公共服務均等化進程，最終實現京津冀地區乃至全社會范圍內的公共服務全面均等化。

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