我國城鄉(xiāng)基本公共服務供給差異及其均等化策略探究

葛琳玲

內(nèi)容摘要：現(xiàn)代社會公民的基本生存權和發(fā)展權離不開基本公共服務的有力保障，基本公共服務供給對國家、社會與個人的發(fā)展至關重要。本文主要剖析了我國城鄉(xiāng)基本公共服務供給的差異化現(xiàn)狀，并分析其原因，提出相應的均等化策略，以期對完善基本公共服務供給有所幫助。

關鍵詞：公共服務 供給差異 均等化策略

城鄉(xiāng)基本公共服務均等化概述

（一）基本公共服務

《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》指出“基本公共服務是在一定社會共識的基礎上建立起來的，根據(jù)一國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和總體水平，由政府利用公權力提供旨在維護本國經(jīng)濟、社會穩(wěn)定，保障全體公民最基本的生存權和發(fā)展權需求的公共服務。享有基本公共服務是公民的權利，政府的職責則是提供基本公共服務”。基本公共服務大致包括三方面：一是底線生存服務，保護公民的生存權，包括社會保障、社會救助、社會福利、社會就業(yè)；二是公民發(fā)展服務，保護公民的發(fā)展權，包括公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、義務教育、公共文化體育；三是基本環(huán)境服務，滿足公民日常生活的需要，包括公共設施、公共交通、環(huán)境保護、居住服務；但基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、義務教育、住房與就業(yè)服務是基本公共服務中的基本項目，是廣大城鄉(xiāng)居民最迫切、關心的公共服務，其次是基礎設施、公共文化、環(huán)境保護等。

本文從目前國情實際、實證數(shù)據(jù)獲取、城鄉(xiāng)均等化狀況角度出發(fā)，選取義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、低保情況作為分析重點。

（二）城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的必要性和緊迫性

黨的十七大和十八大均提出要加速推進基本公共服務均等化，基本公共服務均等化推進對完善我國當前公共財政體制、維護社會和諧、推進社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，已經(jīng)成為社會關注的熱點話題。該問題的重視與我國經(jīng)濟社會和制度背景緊密相連。首先，當前形勢下，由基本公共服務供給不均衡導致的社會問題和經(jīng)濟問題層出不窮，社會矛盾加劇。面對改革開放帶來的巨大成就，相伴而來的也有一系列問題，尤其是城鄉(xiāng)居民收入差距擴大，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間二元結構的存在以及政府提供的公共服務水平不一，造成社會公平、公正失衡，政府資源配置失效，社會矛盾增多，給我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會的健康發(fā)展造成較大威脅。再者，經(jīng)濟水平的提升使得政府財政增加，同時公共財政體系的不斷完善為實現(xiàn)基本公共服務均等化提供了財力支持，我國具備初步實現(xiàn)公共服務供給均等化的物質條件。鑒于此，推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化被提上日程，成為社會關注的熱點話題。

我國城鄉(xiāng)基本公共服務供給差異比較

（一）城鄉(xiāng)義務教育對比

義務教育是我國強制實施的公共事業(yè)，所有適齡兒童與青少年均有權接受國家免費提供的九年義務制教育，九年義務制教育由國家強制力保障實施。根據(jù)《義務教育法》的相關規(guī)定，所有城鄉(xiāng)適齡兒童均平等地享受受教育權，而作為提供服務的國家政府，必須予以政策、資金等方面的支持。近年來，我國各級政府都非常重視義務教育，也加大了對義務教育的投入力度，城鄉(xiāng)教育水平都有明顯提升。但是，城鄉(xiāng)在義務教育經(jīng)費來源結構、辦學條件、師資力量上仍然存在較大差異。

城鄉(xiāng)在義務教育經(jīng)費來源結構差異。義務教育經(jīng)費是指義務教育活動所需要的一切費用。經(jīng)費的主要來源有財政撥款、征收教育事業(yè)附加費、社會力量及個人捐助、民辦學校中舉辦者投入經(jīng)費，其中財政撥款是教育經(jīng)費的主要來源。為了推動和促進教育均等化發(fā)展，國家出臺了一系列政策措施，城市和農(nóng)村地區(qū)在義務教育供給水平上的差距得到縮小。而且從近年城鄉(xiāng)教育經(jīng)費使用情況來看，國家財政對農(nóng)村地區(qū)的教育經(jīng)費投入總量要高于城市地區(qū)。農(nóng)村地區(qū)的教育經(jīng)費主要依賴財政投入，農(nóng)村義務教育經(jīng)費的來源渠道較窄，城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費存在來源結構差異。2012-2013年義務教育經(jīng)費投入情況如表1所示。

城鄉(xiāng)義務教育辦學硬件條件差異。我國政府近年來重視對義務教育各個方面的支持，特別是加大支持農(nóng)村地區(qū)公辦義務教育學校維修改造、抗震加固、改擴建校舍及其附屬設施的建設，中西部農(nóng)村地區(qū)公辦義務教育學校校舍安全保障機制所需資金由中央和地方按照5∶5比例分擔；對東部農(nóng)村地區(qū)，中央繼續(xù)采取“以獎代補”方式，給予適當獎勵。城市地區(qū)公辦義務教育學校校舍安全保障長效機制由地方建立，所需經(jīng)費由地方承擔。但是，城市和農(nóng)村地區(qū)在辦學條件上仍然存在差異，主要表現(xiàn)在危房面積、計算機數(shù)量、運動場地面積、圖書館藏書量以及固定資產(chǎn)總值上。2013年城鄉(xiāng)義務教育辦學條件（人均）情況如表2所示。

由表2可以看到，在運動場地面積上農(nóng)村地區(qū)高于城市地區(qū)，圖書館藏書量上農(nóng)村地區(qū)也有了較大提高，在初中階段農(nóng)村地區(qū)人均藏書量還高于城市地區(qū)，但在小學階段仍然低于城市地區(qū)。但危房面積義務教育階段農(nóng)村地區(qū)明顯高于城市地區(qū)，在計算機人均數(shù)量和固定資產(chǎn)人均數(shù)量上城市地區(qū)也高于農(nóng)村地區(qū)，而且差距還較大。由此可見，在義務教育階段農(nóng)村地區(qū)的辦學條件仍然不如城市，特別是在農(nóng)村地區(qū)危舊房改善上仍然需要加大力度。

城鄉(xiāng)義務教育師資力量差異。為促進教育師資向偏遠地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)流動，國家從2007年5月開始實行師范生免費教育計劃。雖然經(jīng)過幾年的實踐，農(nóng)村地區(qū)的師資力量得到了很大改善，但與城市地區(qū)對比仍然存在一定差距，其中一方面就是教師學歷結構，2013年義務教育階段專任教師學歷情況如表3所示。

由圖1和圖2可以看到，在義務教育階段城鄉(xiāng)教師學歷水平上明顯存在差異，特別是農(nóng)村地區(qū)高學歷水平教師遠低于城市。

（二）城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生對比

人均衛(wèi)生支出、每千人擁有的床位數(shù)和每萬人擁有的衛(wèi)生機構數(shù)是衡量醫(yī)療衛(wèi)生水平的最重要指標，指標值越大，代表該地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生條件越好，政府提供的醫(yī)療衛(wèi)生服務越到位。而從人均衛(wèi)生經(jīng)費來看，我國城鎮(zhèn)人均衛(wèi)生費用最近幾年一直處于上升趨勢，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的人均衛(wèi)生經(jīng)費則出現(xiàn)下降趨勢，總體水平低于城市，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費差距逐步呈現(xiàn)擴大趨勢。從每千人擁有的床位數(shù)來看，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生條件也存在巨大差異。隨著地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、物價總水平以及城鄉(xiāng)差異的增大，城鄉(xiāng)衛(wèi)生醫(yī)療在未來一段時間必然存在一定差距。2003-2013年城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費用對比，如圖3所示。2007-2014年城鄉(xiāng)每千人擁有床位數(shù)對比，如圖4所示。

（三）社會保障情況對比

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險差異對比。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，我國60歲以上人口已經(jīng)占全國總人口的13.7%，按照國際上的劃分標準，我國已經(jīng)進入老年化社會。隨著老年化社會的到來，建立協(xié)同發(fā)展的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系已經(jīng)迫在眉睫。養(yǎng)老保險參保率和養(yǎng)老保險基金管理情況是衡量城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險均等化的重要指標。

我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險費用由企業(yè)和職工共同繳納，實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的模式，參保范圍從企事業(yè)單位職工擴大到個體工商戶、靈活從業(yè)人員和農(nóng)民工群體，參保人數(shù)在2013年的時候有迅猛增長，但到了2014年參保積極性又下降。2009年才開始試點實施新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，這一制度借鑒城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的模式，由個人繳費、集體補助和政府補貼三部分構成，極大提高了農(nóng)民參保的積極性，參保人數(shù)迅猛增長，到2014年末，全國參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)達到50107.5萬人，達到領取待遇年齡參保人數(shù)14741.7萬人，參保人數(shù)超過了城鎮(zhèn)參保數(shù)，說明城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險覆蓋率城鄉(xiāng)之間的差距大大縮小，城鄉(xiāng)居民參保積極性高于城鎮(zhèn)居民。2010-2014年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保情況對比，如圖5所示。

雖然目前城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保險覆蓋率差距大大縮小，但從城鄉(xiāng)社保基金收支與累計結余對比來看，城鄉(xiāng)在基本養(yǎng)老保險保障水平上仍然存在差距。如：2014年城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險基金收入25309.7億元，支出21754.7億元，累計結余31800億元；而城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險基金收入2310.2億元，支出1517.2億元，累計結余3884.6億元；這三組數(shù)據(jù)之間的比值分別是10.96∶1、14.33∶1、8.17∶1。

三種基本醫(yī)療保險制度保障能力存在一定差異。現(xiàn)階段，我國城鎮(zhèn)居民有城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險以及城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，這兩種基本醫(yī)療保險制度為城鎮(zhèn)人口提供了基本醫(yī)療保障，有效分擔了城鎮(zhèn)職工和居民的醫(yī)療負擔，尤其是用人單位負擔了較大的繳費責任。而在農(nóng)村則有新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，該制度為農(nóng)村人口構筑了一道醫(yī)療保障防線。就參保率來說，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的參保率最高，城鎮(zhèn)居民的參保率次之，農(nóng)村合作醫(yī)療的參保率相對最低。因此，從總體上看，我國現(xiàn)存的三種基本醫(yī)療保險制度在保障能力上有一定差異，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險水平高于農(nóng)村。

城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的主要原因

縱觀現(xiàn)狀，我國基本公共服務體系建設仍然不健全，面臨一系列的困境與挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：政府財政供給能力不足，公共服務供給規(guī)模和質量無法滿足城鄉(xiāng)人民正常需要；農(nóng)村和貧困落后地區(qū)的基本公共服務供給現(xiàn)狀不樂觀，無法真正保障社會弱勢群體利益。

第一，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的存在。工業(yè)化是我國經(jīng)濟發(fā)展的著力點，以工業(yè)化為主體是我國經(jīng)濟發(fā)展的最主要方式，當工業(yè)現(xiàn)代化不斷發(fā)展壯大，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟逐漸淡出人們的視線，農(nóng)業(yè)發(fā)展相比工業(yè)相形見絀。工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展不均衡導致城鄉(xiāng)經(jīng)濟嚴重失衡。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距的拉大，進一步造成政府財政收支差距拉大，政府提供基本公共服務的能力水平也有差異。因此，從這個角度講，經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，必然會造成城鄉(xiāng)基本公共服務供給非均衡化。但是，當城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構逐步打破，向城鄉(xiāng)一元結構的轉變過程中，這種非均衡化現(xiàn)象也會隨之消失。

第二，財政體制和安排的原因。經(jīng)濟建設型財政是我國最主要的財政體制，該種體制下，財政支出偏向民生與社會發(fā)展的比例較少，由此造成政府提供基本公共服務的能力較弱，供給不足。雖然在體制轉軌之后，政府用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生事業(yè)的支出有所增加，但由于歷史舊賬的積累，財政支出存在較大缺口，實際投入不能滿足總體需求。分稅制的實行，使得地方基層政府承擔較多的公共服務供給職責，但其職責卻與財力不相匹配，財權和事權不統(tǒng)一。

第三，先城后鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略。一直以來，我國的發(fā)展戰(zhàn)略就是先城后鄉(xiāng)，重視城市建設，忽視鄉(xiāng)村建設。在此發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務體制遠不及城市。城市的各種基本公共服務主要由國家財政負擔，但是農(nóng)村卻以自我保障為主，城鄉(xiāng)分離的局面必然導致公共服務供給失衡。

城鄉(xiāng)基本公共服務供給均等化策略與路徑

（一）制定適合本地城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本公共服務規(guī)劃體系

黨的十八大報告中強調要建立起以政府為主導，全面覆蓋城鄉(xiāng)的可持續(xù)基本公共服務體系。要求推進基本公共服務均等化，就是要讓城鄉(xiāng)居民能夠享受到與現(xiàn)階段經(jīng)濟水平相適應的公共服務，使得經(jīng)濟發(fā)展成果由城鄉(xiāng)人民共享。提出基本公共服務均等化并不意味著公共服務平均化，均等化是指在保證社會公平公正的前提下，合理控制貧富差距，使得城鄉(xiāng)、地區(qū)和經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調可持續(xù)，無論哪個階層均能受益，從而在制度根源上保證全體人民共同分享經(jīng)濟發(fā)展成果。

由于地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間客觀存在差異，因此在公共服務供給上要充分考慮這些差異，認真研究各地實際情況，制定出適合本地區(qū)的基本公共服務供給規(guī)劃體系，因地制宜，切實解決本地區(qū)實際問題。對于城市，不斷完善和改進區(qū)域空間的資源與土地配置，增強公共服務吸納和覆蓋的人群密度，促使公共服務空間布局更加合理科學。對于城市的特殊群體—農(nóng)民工，給予特殊照顧，滿足為城市發(fā)展做出卓越貢獻的農(nóng)民工群體需求，逐步將農(nóng)民工群體納入城市公共服務體系，在服務供給上注重數(shù)量和質量，制定嚴格的標準和程序，使責任落實到個人，明確階段性任務。對于農(nóng)村，要加大政府財政投入，使更多的公共資源向農(nóng)村和偏遠地區(qū)傾斜，公共財政支出優(yōu)先照顧農(nóng)村，同時鼓勵和支持城市優(yōu)質資源向農(nóng)村延伸，充分利用現(xiàn)代化信息技術，使城鄉(xiāng)共享基本公共服務。

（二）建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務均等化機制并縮小城鄉(xiāng)差距

隨著社會主義新農(nóng)村建設的展開，政府在政策、財力上給予農(nóng)村更多的支持，各項優(yōu)惠政策和方針不斷向農(nóng)村傾斜，農(nóng)村和貧困落后地區(qū)的民生事業(yè)得到了較大發(fā)展，現(xiàn)階段絕大多數(shù)農(nóng)民正在享受著政府提供的各項基本公共服務，解決了看病、教育、養(yǎng)老、住房等問題。但是，隨著改革開放的深度發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距存在進一步拉大的趨勢。我國農(nóng)村地區(qū)的公共服務事項主要依賴于農(nóng)民自身的公益金，服務制度的缺失使得農(nóng)民的公共需求無法得到滿足。因此，各級政府要明確自身工作職責，切實擔負起公共服務供給主體的責任，積極作為，在工作中探求服務均等化的新機制。

結論

總之，現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)基本公共服務供給失衡，既有制度設計原因，也有現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展的客觀原因，我們必須統(tǒng)籌兼顧，采取各種措施和策略逐步實現(xiàn)均等化，減小和消除差距。作為服務供給主體，政府要從根源上轉變服務理念，在實踐中積極探索新的體制機制，充分發(fā)揮政府力量，動員社會資源，使得服務供給既能有序競爭，又能多元參與，不斷擴大服務參與主體范圍，提高工作效率，只有這樣才能使推進城鄉(xiāng)基本公共服務供給均等化收到成效。

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