憲法文本中的羈押服刑公民選舉權立法初探

包來福

（呼倫貝爾學院法學院 內蒙古 海拉爾 021008）

選舉權是指公民享有的選舉國家權力機關代表或者某些國家機關領導人的權利。什么樣的公民享有選舉權，什么樣的公民沒有選舉權，在什么樣的情形下可以剝奪或者限制公民的選舉權，這些問題都應當由國家法律作出規定。選舉權不是憲法賦予的權利，而是人民通過憲法創造和確認的權利。因此，羈押服刑公民只要沒有通過法院判決被剝奪政治權利的情況下，就應該享有選舉權，否則剝奪政治權利的附加刑本身就會失去意義。

一、羈押服刑公民選舉權簡述

羈押服刑公民包括羈押人員和服刑人員兩類人員。依據我國《拘留所條例》和《看守所條例》的相關規定，羈押人員是指依法被國家公安機關行使行政拘留和刑事拘留的人員和被刑事逮捕人員。此外，被判處有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下的罪犯，也可以由看守所監管。服刑人員是指因刑事犯罪行為而經過人民法院判決有期徒刑以上刑罰的刑事犯罪人員在判刑后投入到看守所或者在監獄、勞動改造場所勞動改造的人員。

選舉權作為憲法中的公民的基本政治權利，一般是包括了選舉權和被選舉權兩項內容。但本文中所指的選舉權單指選舉權，不包括被選舉權。其理由主要有兩點：首先，國家憲法即使是賦予了羈押服刑公民被選舉權，正在被羈押期間也很難履行一個人大代表（立法議員）或國家公職人員應有的職責；其次，國家立法也實際上排除了羈押服刑公民作為議員（人大代表）或者國家公職人員的資格。例如，我國《公務員法》第二十四條規定：“下列人員不得錄用為公務員：（一）曾因犯罪受過刑事處罰的；（二）曾被開除公職的；（三）有法律規定不得錄用為公務員的其他情形的”。

二、西方代表性國家羈押服刑公民選舉權立法

縱觀中西方憲法文本會發現，對羈押服刑公民的選舉權一般都采用不直接文本規定的方式，而是采用概括規定或者排除規定的方式。大多數西方國家憲法都沒有直接提及羈押服刑公民的選舉權問題。許多國家只對議員的違法犯罪行為的處罰做出了相應規定，而對羈押服刑公民等特定主體的選舉權沒有做出具體規定。

（一）美國。美國憲法是世界上第一部成文憲法，是成文憲法的集大成者。美國憲法正文中并沒有規定選舉權主體資格的問題，在美國憲法第十五條、第十九條和第二十條修正案①中，有三處涉及到了選舉權的主體問題，也就是對選舉權主體從三個方面作了限制：一是美國公民不因種族、膚色和以前奴隸身份而失去選舉權。種族歧視是美國社會一直來很難解決的弊病，通過憲法來防止因種族和歷史原因影響公民選舉權的行使是保障美國公民選舉權的重要途徑；二是美國公民不因性別差異而被否認或者被剝奪選舉權。這是美國憲法作為人類第一成文憲法，第一次以憲法文本的形式規定了選舉權的男女平等；三是美國憲法對公民的選舉權做了年齡上的限制，只有年滿18周歲的美國公民才有選舉權。從美國憲法修正案中對公民選舉權的規定可以看出，美國憲法并沒有限制或者剝奪羈押服刑公民的選舉權。因此可以得出結論：在美國，羈押服刑公民也是可以行使選舉權的。

（二）法國。法國是西方國家中頒布憲法最多的國家。法國最具有代表性的憲法文本《人權宣言》和《1791年憲法》中都沒有規定限制和剝奪羈押服刑人員選舉權的條款。法國《1793年憲法》第六條規定：“公民權利的行使因下列事由而停止：因被控犯罪；因被缺席判決而在該判決尚未被放棄之時。”②從本條規定來看，在法國《1793年憲法》中對因被控犯罪的公民是要停止行使選舉權的，對犯罪公民的選舉權是要受限制的。而法國現行憲法《1958年憲法》第三條又刪除了被控犯罪公民選舉權的限制，規定凡享有公民權利和政治權利的法國成年男女國民，依照法律規定的條件，都是選舉人。

（三）德國。在德國，最具有影響力的憲法當屬1919年的《魏瑪憲法》。在《魏瑪憲法》中對公民的選舉權作了兩個方面的限制規定：一是具有德國國籍才有選舉權；二是依據各聯邦法律公民需在本地居住一年以上才有選舉權。因此，《魏瑪憲法》并沒有限制羈押服刑公民的選舉權。

德國現行的憲法是1949年頒布實施的《德意志聯邦共和國基本法》。該法規定：具有歐洲共同體成員國國籍之人，依歐洲共同體法之規定，亦享有選舉權與被選舉權。同樣，憲法對于羈押服刑公民的選舉權也沒有作限制規定。

（四）日本。日本是亞洲國家中學習西方制度的集大成者。日本通過明治維新走上了迅速發展的資本主義道路，法律制度也隨之建立和完善。1889年的《大日本帝國憲法》（即明治憲法）第一次以憲法的形式賦予了日本國民選舉權，它最早對日本國民的選舉權作了法律上的規定。它雖然對當時國民的選舉權的擁有規定了嚴格的財產和性別限制，但是對羈押服刑公民的選舉權并沒有作出限制規定。

日本現行憲法是《1946年日本憲法》，該法第四十四條規定：“兩議院的議員及其選舉人的資格，由法律規定之。但不得因人種、信仰、性別、社會身份、門第、教育、財產或收入的不同而有所差別。”③該條款是關于選舉平等權的規定。從此規定可以看出：該憲法文本中并沒有限制羈押服刑公民的選舉權。

綜上所述，西方代表性國家憲法中很少有專門限制羈押服刑公民選舉權的情形。依據法無禁止即自由的原則我們可以推理，西方大多數國家憲法文本實際上并沒有限制和剝奪被羈押服刑公民的選舉權。筆者認為作為憲法上非常神圣的一項權利，如果沒有憲法明令禁止的情況下，該項權利在憲法上就應該是肯定的。

三、我國羈押服刑公民選舉權立法

（一）清末至北洋軍閥統治時期立法

清末頒布實施的兩個憲法性文件《欽定憲法大綱》和《重大信條十九條》都只字未提公民的選舉權問題，更不用說規定羈押服刑公民的選舉權問題了。中國近現代史上第一次提及到公民的選舉權的憲法性文件是1912年頒布的《中華民國臨時約法》。該法第十二條規定：“人民有選舉及被選舉之權。”該規定肯定了只要是中國的人民都有選舉權和被選舉權，這是我國憲法歷史上的一個里程碑，開啟了我國資產階級民主制度和選舉制度的先河。但此規定的局限性在于將“公民”和“人民”兩者概念未做明確區分，選舉權作為個體概念，不應該以集體概念的形式出現。受到當時的歷史政治條件限制，普通公民的選舉權也只是初步確立，因此被羈押服刑公民的選舉權根本就不可能實現。

由于民族資產級級的軟弱性導致臨時政府成立后不久政權就被袁世凱等封建殘余勢力奪取。袁世凱復辟之后頒布了1913年《天壇憲法草案》、1914年的《中華民國約法》和1923年的《中華民國憲法》等一系列北洋軍閥統治時期的憲法。這些憲法文本先后規定了“中華民國人民依法律有選舉及被選舉之權”的內容。這表明，這三部憲法在表面上對選舉人的資格問題都沒有作太多的限制，只要是中華民國的人民就有選舉權和被選舉權④，也就沒有對羈押服刑公民的選舉權作限制性規定。但從當時的歷史環境和民主法治程度來講，即使沒有明確限制和剝奪羈押服刑公民的選舉權，也很難實際實現羈押服刑公民的選舉權。

（二）南京國民政府時期立法

1924年4月12日，孫中山發表了手書《國民政府建國大綱》。孫中山先生在《國民政府建國大綱》中將國民革命分為了訓政時期、軍政時期和憲政時期等三個階段。1931《中華民國訓政時期約法》是在訓政時期頒布實施的最重要的憲法性文件。該法第七條概括規定：“中華民國國民，在完全自治之縣，享有選舉、罷免、創制、復決之權”。

1936年《中華民國憲法草案》對人民的普遍性選舉權作了規定。該法第十九條規定：“人民有依法律選舉、罷免、創制、復決之權”。該法第一次創造性的將選舉權和被選舉權的年齡做了不同的規定。該法第二十九條規定：“中華民國國民年滿二十歲者，有依法律選舉代表權，年滿二十五歲者，有依法律被選舉代表權。”從該條規定來分析，當時的國民只有年滿二十周歲才有選舉權，到了二十五歲才有被選舉權。此外該法對選舉權人的任期也作了限制規定。該法第三十條規定：“國民代表任期六年。國民代表違法或失職時，原選舉區依法律罷免之。”

1946年《中華民國憲法》延系了1936年憲法的規定，在承認普遍選舉權的同時，仍然將選舉權和被選舉權年齡加以分開規定。該法第一百三十條規定：“中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權，除本憲法及法律別有規定者外，年滿二十三歲者，有依法被選舉之權”。本條比照1936年《中華民國憲法草案》將被選舉人的年齡降低了兩歲。

1936年和1946年中華民國憲法對選舉權的規定比較完善，比較重視選舉權。筆者研究發現：《中華民國憲法草案（1936年）》和《中華民國憲法（1946年）》中都出現了26次“選舉”一詞，是歷年憲法性文件中出現“選舉”一詞最多的法律。但是南京國民政府時期的憲法文本中既沒有對羈押服刑公民的選舉權作出特別限制或者剝奪規定，也沒有明確肯定。

（三）革命根據地時期立法

革命根據地時期是與南京國民政府時期平行的時期。革命根據地時期蘇維埃政府為了增加無產階級代表的比例名額，對根據地人民的代表選舉的年齡做了比較寬泛的規定，只要年滿16歲就可以參加選舉。1931年的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第四項：“凡上述蘇維埃公民在十六歲以上均享有蘇維埃選舉權和被選舉權，……中國蘇維埃政權在選舉時給予無產階級以特別的權利，增多無產階級代表的比例名額”。1946年的《陜甘寧邊區憲法原則》第二項規定：人民普遍直接平等無記名選舉各級代表、各級代表會選舉政府人員”（此處所稱人民乃是政治概念，排除了少數犯罪敵對分子，因此與《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中的公民概念有著本質的區別）。由于革命根據地時期幾乎沒有羈押服刑人員，因此也就無從談起羈押服刑人員的選舉權問題。但即使當時有反革命分子，其權利也隨著被關押后自動喪失了被選舉為工農代表的資格了。

（四）1949年以后的立法

1. 1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》。1949年9月29日，召開的第一屆中國人民政治協商會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》（簡稱《共同綱領》）。由于是政治協商會議通過的憲法性文件，還不是真正的憲法，但在當時起到了臨時憲法的作用，成為了新中國第一部憲法的藍本。《共同綱領》第四條規定：“中華人民共和國人民依法有選舉權和被選舉權”。該條實際上沒有能夠區分“人民”和“公民”兩個概念。依據我國學者對“人民”概念的理解，“人民”是一個政治概念，而不是法律概念。采用“人民”的概念實際上排除了作為犯罪敵對分子的羈押服刑公民的選舉權和被選舉權。

2．1954年《中華人民共和國憲法》。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了1954年《中華人民共和國憲法》，由于毛澤東同志親自參與了該憲法的起草和審議，因此也稱毛澤東憲法。1954年憲法第八十六條規定：“中華人民共和國年滿十八歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。但是有精神病的人和依照法律被剝奪選舉權和被選舉權的人除外”。依據該條規定可以看出：1954年憲法對公民的選舉權做了三個方面的限制，一是年滿18周歲的中國公民；二是精神病人沒有選舉權和被選舉權；三是被剝奪選舉權和被選舉權的公民沒有選舉權。因此， 1954年憲法并沒有將所有羈押服刑公民排除在外，而是只把被剝奪了選舉權和被選舉權的公民排除在了行使選舉權的主體之外。因此，沒有被剝奪政治權利的羈押服刑公民是由選舉權的。

1975年憲法和1978年憲法有著深刻的文革烙印，幾乎把1954年憲法全盤否定，刪除了精神病人沒有選舉權和被選舉權的規定。受到文革的影響，被羈押服刑人員除了一部分違法犯罪分子以外，很大部分都是反革命分子，針對反革命分子，在當時的歷史環境下是絕對不可能賦予他們選舉權的。

3．1982年《中華人民共和國憲法》。1982年12月4日頒布實施了現行憲法，即1982年憲法，該憲法以1954憲法為藍本，保留了大部分1954憲法的內容和體例。該法第三十四條規定“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外”。此規定對選舉權做了兩個方面的限制：一是年滿十八周歲的中國公民；二是被剝奪政治權利的人除外。

為了保證羈押服刑公民也能有效的行使選舉權，1983年3月5日全國人大常委會《關于縣級以下人民代表大會直接選舉的若干規定》：“下列人員準予行使選舉權利：（一）被判處有期徒刑、拘役，管制而沒有附加剝奪政治權利的；（二）被羈押，正在受偵查、起訴、審判，人民檢察院或者人民法院沒有決定停止行使選利的；（三）正在取保候審或者被監視居住的；（四）正在被勞動教養的；（五）正在受拘留處罰的。以上所列人員參加選舉，由選舉委員會和執行監禁、羈押、拘留或者勞動教養的機關共同決可以在流動票箱投票，或者委托有選舉權的親屬或者其他選民代為投票。被判處拘役、受拘留處者被勞動教養的人也可以在選舉日回原選區參加選舉”。從這個規定可以看出：我國現行憲法已經明確肯定了羈押服刑人的選舉權，但是對于羈押服刑公民的被選舉權還是未能肯定。筆者認為此規定符合立法的初衷，并且也符合選舉的實際。因為即使是賦予了羈押服刑公民被選舉權實際上也很難實現這項權利，可以說沒有實際意義。但是選舉權則不然，選舉權可以讓羈押服刑公民為自己支持的人投上一票，從而表達自己的政治意愿，保障自己的政治權利的實現。

依據我國《選舉法》的相關規定，為保障選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，任何國家機關和個人都不得非法剝奪公民的選舉權和被選舉權。不得用暴力、威脅、欺騙或者其他非法手段破壞或妨害公民行使選舉權和被選舉權的⑤；任何破壞或妨害選舉權和被選舉權行使的行為都應受到法律追究。

總而言之，中外憲法文本中，幾乎很少以根本法的形式去限制或者剝奪羈押服刑公民的選舉權。因此，可以肯定的是世界各國并沒有否定羈押服刑人有參加選舉的權利，只是在具體操作過程中，由于存在監管人員侵犯人權以及羈押服刑公民本身憲法意識淡薄等各種原因，實踐中羈押服刑公民行使選舉權的情形非常罕見。羈押服刑公民作為少數違法犯罪的公民也有權利享有憲法賦予他們的神圣的選舉權。

注釋：

① 參見1787年《美國憲法》。

② 詳見法國《1793年憲法》。

③ 詳見《1946年日本憲法》。

④ 此時的人民和公民一詞并沒有明顯的區別，可以等同理解。

⑤ 詳見2015年新修訂的《中華人民共和國選舉法》第57條的規定。