農村公共產品供給體制的建設與優化研究

常穎

摘要：改變農村的落后局面，提升廣大農民的生活質量，完善農村公共產品供給制度，已經成為當前新農村建設的題中之義，但目前農村公共產品供給制度存在許多急需解決的問題。這些問題已經嚴重影響了我國農村經濟的進一步發展。所以，如何創新農村公共產品供給體制，是當前我國新農村建設應當深入思考的問題。本文首先分析了農村公共產品供給體制存在的供給結構不平衡、供給效率低、供給總量不足等問題。并進一步指出了建設農村公共產品供給體制的策略，即構建多層次的公共產品供給結構、構建城鄉一體化公共產品供給機制、健全農村公共產品的監督制度。

關鍵詞：農村；公共產品供給；建設

中圖分類號：F323 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）031-000-02

所謂的“農村公共產品”主要是指農村發展需要的，且具有非排他性與非競爭性的服務、產品。就其性質而言主要包括準公共產品與公共產品兩類。就其受益范圍來看則可以氛圍社區性、全國性和地區性的。近年來，我國社會經濟飛速發展，如何根據當前的時代需求，建設社會主義新農村，是社會各界普遍關注的問題。社會主義新農村要求鄉風文明、生產發展、管理民主、生活寬裕、村容整潔。如何及時革新公共產品供給機制，是建設社會主義新農村需要解決的重要問題。

一、當前我國農村公共產品供給體制現狀

1.農村公共產品供給結構不平衡

當前，在農村公共產品提供中，一些部門傾向于容易見成效的公共項目，例如符合上級要求的農村電網改造、交通道路建設、公共設施項目等，投入大量資金確保這些項目的順利實施。但針對科技推廣、社會保障、水利建設等見效慢、周期長的社會福利型項目則甚少涉及，但這些項目卻正是農村發展所需的。這就導致農村發展所需的公共服務供不應求。致使有限的公共產品投入無法得到合理運用，農業生產勞動和農民生活質量都無法有效提高，農村公共產品結構也日益失衡。

2.供給效率較低

就支出項目而言，當前我國財政支農指出結構不僅有生活支出和農業生產支出，還有用于農業部門的事業費支出。主要包括農業基本建設支出、農村救濟費用、支援農業生產支出、農業科技三項費用、農林水氣等部門事業費等支出項目，其中事業費用所占比率較高。調查顯示，這種以農業事業費作為支出重心的投入結構效率偏低。農產品市場具有典型的“蛛網”特點，農業原本就是一個市場風險和自然風險交叉存在的產業，同時，我國農村分散性收入相對較低，導致大部分農民對公共產品依賴性過大。所以，當前急需能夠保證產量穩定增長、改進農業生產條件的公共產品，例如農業科技收入、大型水利灌溉設施等，但由于這些公共產品周期長、見效慢，時常被政府忽視，致使這些公共產品供給確實，但那些對農民生產幫助較小的公共產品卻出現明顯的過剩現象，比如農貿市場、樓堂館所等，其使用效率相對較低。除此之外，當前許多財政支農指出普遍不關注信息系統、科技推廣的公共產品項目，導致公共產品供給機制出現動態適應性較差、結構失衡等現象。

3.供給總量不足

在世界范圍內來看，我國是一個農業大國，但長久以來我國對農業基本建設投資相對較小，調查顯示，從1978年到1998年期間，我國農業基本建設投資占同期國民經濟行業建設投資的1.5%，之后雖然有小幅度提升，但是相較于其他行業，仍明顯較低，根本無法滿足農業發展需求。上世紀九十年來以來，我國財政支農比重呈下降趨勢。從1991年的10.3%到1997年的8.3%。除此之外，農村仍有許多居民未能獲取合格的飲用水，數據顯示，我國農村有一半人數還未飲用自來水。與此同時，仍有部分農村地區未實現九年義務教育；缺乏必要的醫療衛生服務；信息網、交通網和能源網建設落后。一些農村地區的飲用水、社區廣播、道路等公共產品都由村民集資建設。顯然，總體來看，目前我國農村公共產品供給總量嚴重不足。

二、農村公共產品供給體制的建設途徑

1.構建多層次的公共產品供給結構

按照公共財政學理論，社會產品依據收益排他性、消費競爭性等可以劃分為私人產品、純公共產品、俱樂部產品和準公共產品。其中，俱樂部產品的受益人較為固定，私人產品則由市場提供。準公共產品與純公共產品則具有更為明顯的外部性，因此，若依靠私人提供往往效率低下，必須由政府支持。但這并不意味著要完全依靠政府，還應當結合私人部門。通常情況下，純公共產品大多由政府部門提供，但準公共產品則多運用政府補貼形式，私人與政府結合提供。根據這一理論，我國農村純公共產品應當依靠政府提供，例如種子培育、農村道路建設、大型骨干水利工程、全國性水土保持工程、全國性農業并蟲害防治、氣象、農業基礎科學研究等，這些公共產品只有外部收益，所以屬于純公共產品，應當依靠政府提供。但這并非是指由政府部門生產這些產品。政府可以與私人部門簽訂合同，交與其生產，政府根據實際情況進行購買。同時，農村準公共產品則應當由農民私人與政府混合提供。例如，農村電力、地區性農業病蟲防治、節水農業、中小型水利工程、農技推廣、農業科技教育等，這些公共產品不僅有生產者個人受益，還有社會受益。因此，它們屬于準公共產品。可以以政府補貼為基礎，依據“誰受益，誰負擔”的標準，讓農民根據收益情況進行集資生產。具體實踐中，應當充分重視農民的意愿，召開村民大會，制定相應的集資方案。這些公共產品可以由政府提供，然后依據受益程度，向使用者收取費用。而對于那些受益范圍較小的公共產品，則可以組織農民以俱樂部形式提供。比如農產品的流通與加工、灌溉、鄉村道路、琥珀的漁業資源利用、種植等，這些公共產品受益群體較為固定，因此，應劃分為俱樂部產品。對這些公共產品若由私人提供就容易形成效率損失，但政府提供也不甚合理，因此，應當組織農民成立農業合作社，進而將外部收益內在化。此外，還應當確保農民的私人收益不受政府干預。例如農業的收獲、耕作、銷售、種植養殖和施肥等，都應當避免政府干預，由農民自主進行，政府可以適時指導和幫助。

2.健全農村公共產品供給監督制度

調查表明，我國許多農村地區的公共產品提供存在地區差異大、供給不足等問題，有些農村地區還存在公共產品使用效率低下的現象。因此，應當不斷完善公共產品供給使用監督機制。首先，我國提供農村公共產品的部門較多，時常發生政策間相互制約的現象。導致農村公共產品供給資金出現重復、分散和交叉現象。其中大部分被用于人員開支和機構開支。有些地區甚至存在虛假提供、擠占挪用等現象，所以，應當及時查處各種違規行為，加強社會審計監督作用，通過社會監督規范農村公共產品供給。其次，還應當發揮各級人民代表大會的監督作用，以法律形式明確農村公共產品供給方面的反饋機制、具體權責、處理程序和反映渠道。以及信息披露機制、社會獎勵機制、信息收集機制等，并堅持村務、政務公開。除此之外，還應當完善農村公共產品的使用監督制度，明確公共設施的維護職責。避免農村地區的鄉村道路、文化場館、農田水利灌溉、通訊、電網等設施因維修不到位造成失竊、破壞等現象。

3.構建全國城鄉一體化公共產品供給機制

長期以來，我國都存在公共產品供給城鄉不均衡的現象，這對我國呈現發展都會產生不利影響。只有加大農村的公共產品供給才能推動社會主義新農村建設。因此，政府應當在農村義務教育、農村基礎設施建設、農村文化事業、農業科技研究等方面極大財政投入。從某種程度上看，農村公共產品的供給情況直接影響建設社會主義新農村的效果。此外，目前我國已經逐步進入以城帶鄉、以工促農的階段，所以，若要完善農村公共產品供給體制就應當建立城鄉一體的格局，并依據平等、統一的原則，構建以公共財政為支撐的公共產品供給體系，使城鄉居民都享有平等的國民待遇。而若要完善城鄉一體的公共產品供給體系，就應當打破當前的一些體制障礙，改變以往城鄉二元化的格局。與此同時，還應當明確界定相關政府部門在公共產品供給中的責任，由于當前農村公共產品存在外部性，因此，個人或者企業都無法或不愿意供給公共產品。只能由政府充當農村公共產品的主要提供者。應依據農村公共產品的受益范圍與性質科學劃分公共產品，并以規章制度形式規范供給主體，其中，中央部門應負責純公共產品與全國性的公共產品。對于那些準公共產品則應當根據其受益范圍交給不同層次的地方政府負責。在具體實踐中，大江大河的治理、農業基礎科學研究等公共產品應當由中央政府供給，而對于農村社會保障、農民合作醫療、農村義務教育等公共產品則應當由省級政府與中央政府共同提供。農村電網、地區性衛生防疫、農業技術推廣等則應當由縣級、市級政府提供，農村小型水利設施、鄉村道路、鄉村規劃等基礎的公共產品則應當由上級政府撥款，交給鄉鎮負責。

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