中國(guó)風(fēng)力發(fā)電的政策路徑選擇

高紅　黨志琴　李春曉

摘要：風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目已經(jīng)成為我國(guó)最主要的清潔能源項(xiàng)目，如何提高我國(guó)風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)力，是我國(guó)政策制定者需要關(guān)注的問題。文章研究了基于價(jià)格和基于數(shù)量的政策支持體系對(duì)我國(guó)不同時(shí)期風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的影響，進(jìn)而提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：風(fēng)力發(fā)電；政策支持體系；清潔能源；基于價(jià)格；基于數(shù)量

中圖分類號(hào)：P754.1 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）031-000-02

一、引言

在地球能源日趨緊張的背景下，風(fēng)能作為一種取之不盡、用之不竭的可再生能源，受到各國(guó)能源制定者的廣泛關(guān)注。各國(guó)政府都把風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目作為重要的清潔能源，大力推動(dòng)和扶持。雖然風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目成本是火力發(fā)電項(xiàng)目成本的將近兩倍，我但中國(guó)積極的政策促使風(fēng)力發(fā)電在中國(guó)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。我國(guó)政府基于可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，強(qiáng)力推進(jìn)可再生的清潔能源的在我國(guó)的發(fā)展。其中風(fēng)力發(fā)電成為國(guó)內(nèi)外首推可再生的替代清潔能源之一，被廣泛認(rèn)為是最有發(fā)展前途的能源。風(fēng)力發(fā)電將是未來(lái)最具有潛力可持續(xù)發(fā)展的能源項(xiàng)目。

我國(guó)政府的新能源政策目標(biāo)是追求環(huán)保、健康可持續(xù)發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)國(guó)家多元化能源體系的建立， 通過(guò)可再生能源的產(chǎn)業(yè)政策，在保證穩(wěn)定的能源供應(yīng)前提下，通過(guò)能源結(jié)構(gòu)的改變促成國(guó)家環(huán)保體系的改進(jìn)進(jìn)而減少溫室氣體排放。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府通過(guò)相關(guān)的政策、法律促進(jìn)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推廣和提高可再生能源的利用率。

二、風(fēng)力發(fā)電現(xiàn)狀

全球風(fēng)電產(chǎn)業(yè)2015年新增裝機(jī)63.013GW，其中，中國(guó)風(fēng)電新增裝機(jī)30.5GM，占到了全球風(fēng)電新增裝機(jī)的半壁江山。美國(guó)市場(chǎng)得益于第四季度的強(qiáng)勁增長(zhǎng)、全年達(dá)到8.6GW，德國(guó)新增6GW超過(guò)預(yù)期，其中包括2.3GW的海上項(xiàng)目。到2015年年底，全球風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)容量達(dá)到432，419MW，累計(jì)年增長(zhǎng)率達(dá)到17%。

由于其年新增市場(chǎng)的卓越表現(xiàn)，中國(guó)也在累計(jì)裝機(jī)容量上超越了歐盟，成為全球裝機(jī)容量最多的國(guó)家。中國(guó)累計(jì)裝機(jī)容量達(dá)到145.1GW，歐盟141.6GW。在中國(guó)新能源政策背景和持續(xù)政策改善的支持下，中國(guó)大力發(fā)展以風(fēng)電為代表的清潔能源，主要考慮到以下兩點(diǎn)：煤炭是中國(guó)眾多城市空氣嚴(yán)重污染的主要原因，需要盡快減少對(duì)煤炭的依賴；更加關(guān)注如何應(yīng)對(duì)氣候變化。

風(fēng)電正在引領(lǐng)全球從化石能源轉(zhuǎn)向的轉(zhuǎn)型，風(fēng)電正在價(jià)格、表現(xiàn)和可靠性上更具競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)我們也看到在非洲、亞洲和拉丁美洲等很多國(guó)家有很多風(fēng)電市場(chǎng)開放，這些市場(chǎng)將成為下一個(gè)十年風(fēng)電市場(chǎng)的領(lǐng)導(dǎo)力量。風(fēng)電在歐洲和美國(guó)都是年新增電力裝機(jī)的領(lǐng)導(dǎo)者，新機(jī)型的出現(xiàn)已經(jīng)使得風(fēng)電具備能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的地區(qū)數(shù)量在急劇增加。

三、基于價(jià)格或數(shù)量的可再生能源政策

世界各國(guó)的政府為了人類未來(lái)的生存環(huán)境和人類健康大力發(fā)展清潔的可再生能源，雖然現(xiàn)在風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目成本任然較高，但在全球任然持續(xù)增長(zhǎng)。風(fēng)電項(xiàng)目雖然得到蓬勃發(fā)展，但風(fēng)電市場(chǎng)并不是一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，而是由于各國(guó)政府政策措施的激勵(lì)。各國(guó)政府從各個(gè)方面對(duì)風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行政策扶持：投入研發(fā)資金，提高企業(yè)生產(chǎn)稅收抵免，降低關(guān)稅和稅收。各國(guó)對(duì)風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的政策扶持系統(tǒng)主要以下面兩個(gè)方面為主：

以固定并網(wǎng)電價(jià)的價(jià)格為基礎(chǔ)的政策扶持系統(tǒng)，政府確定一個(gè)固定的風(fēng)電并網(wǎng)電價(jià)，政府以此電價(jià)收購(gòu)所有風(fēng)電項(xiàng)目的電力。

以風(fēng)電項(xiàng)目數(shù)量為基礎(chǔ)的政策扶持系統(tǒng)。政府確定某個(gè)時(shí)期的風(fēng)力發(fā)電總量，政府以向有關(guān)需要能源的企業(yè)頒發(fā)“綠色能源許可證書”的方式，各個(gè)企業(yè)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目發(fā)電指標(biāo)。

以價(jià)格為基礎(chǔ)的政策扶持系統(tǒng)類似于對(duì)可再生能源的稅收減免，而基于數(shù)量的政策扶持系統(tǒng)像碳排放交易類似，通過(guò)碳排放交易模式來(lái)限制能源企業(yè)對(duì)污染物的排放。

以價(jià)格為基礎(chǔ)的政策扶持系統(tǒng)在各國(guó)風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目早期對(duì)推動(dòng)風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。以價(jià)格為基礎(chǔ)的政策扶持系統(tǒng)需要國(guó)家財(cái)政的大力支持，隨著風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目規(guī)模的擴(kuò)大，政府存在巨大的財(cái)政壓力。包括歐洲的很多國(guó)家都開始有基于價(jià)格的政策扶持系統(tǒng)轉(zhuǎn)向以數(shù)量為基礎(chǔ)的政策扶持系統(tǒng)。

但是一個(gè)完備的以數(shù)量為基礎(chǔ)的政策扶持系統(tǒng)不是一蹴而就的，需要具備以下條件：

（1）強(qiáng)大的政策支持和完備的監(jiān)管系統(tǒng)；（2）可預(yù)測(cè)的長(zhǎng)期購(gòu)買義務(wù)；（3）可信和自動(dòng)執(zhí)行；（4）建立“互聯(lián)網(wǎng)+”的交易平臺(tái)；（5）具有“綠色能源許可證書”的交易市場(chǎng)；（6）可執(zhí)行的流程； （7）相關(guān)的稅收減免政策。

四、中國(guó)對(duì)風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的政策政策系統(tǒng)

中國(guó)在風(fēng)里發(fā)電的起步階段應(yīng)用的是基于價(jià)格的政策支持系統(tǒng)。上世紀(jì)九十年代，為了鼓勵(lì)風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)展，政府規(guī)定國(guó)有電力公司已某一固定的價(jià)格全額收購(gòu)風(fēng)里發(fā)電項(xiàng)目說(shuō)產(chǎn)生的電力，風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的所有者就不用為電力的銷售而發(fā)愁。然而由于風(fēng)里發(fā)電在技術(shù)上存在缺陷，國(guó)有電力公司并不愿意大規(guī)模的收購(gòu)風(fēng)電電力。

隨著我國(guó)風(fēng)力發(fā)電突飛猛進(jìn)的發(fā)展，這種矛盾更加激烈。政府為了減輕財(cái)政補(bǔ)貼壓力，急需改變基于價(jià)格的政策支持系統(tǒng)。近幾年我國(guó)風(fēng)力發(fā)電的上網(wǎng)價(jià)格有降低的趨勢(shì)，但任然不能解決所有的問題。

作為最重要的減排內(nèi)部化手段，基于數(shù)量的政策支持系統(tǒng)交易制度因其能夠有效地利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)而倍受國(guó)際社會(huì)關(guān)注。目前，歐盟正在推進(jìn)第三階段碳排放交易制度變革，中國(guó)積極在北京、天津、上海、湖北、廣東、深圳等省市開展碳排權(quán)交易試點(diǎn)工作，黨的十八大報(bào)告也首次單篇論述了“生態(tài)文明”。雖然我國(guó)在國(guó)際上承諾以“碳排放強(qiáng)度”參與國(guó)際碳排放協(xié)議。但在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)可以采取以“碳排放總量”為原則的數(shù)量政策政策系統(tǒng)。

外部性進(jìn)行有效補(bǔ)償。當(dāng)企業(yè)擁有規(guī)模收益不變的生產(chǎn)函數(shù)時(shí)，企業(yè)對(duì)產(chǎn)出和排放密度的邊際調(diào)整使得在碳排放強(qiáng)度原則下的碳排放權(quán)價(jià)格高于總量交易原則下的碳排放價(jià)格，即未能實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的企業(yè)承擔(dān)了更大的減排成本，而超額實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的企業(yè)可以獲得更多的收益。如果企業(yè)有能力調(diào)整產(chǎn)出能力，碳排放強(qiáng)度原則下的碳排放交易市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)幅度大于總量交易原則下的碳排放價(jià)格。

五、未來(lái)風(fēng)電在中國(guó)的發(fā)展政策轉(zhuǎn)型策略

1.調(diào)整以價(jià)格為基礎(chǔ)的政策支持系統(tǒng)，提高風(fēng)電項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)力。風(fēng)電項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)力體現(xiàn)在更低的運(yùn)行成本，更小的環(huán)境污染。為體現(xiàn)風(fēng)電項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)注重通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制本身促進(jìn)風(fēng)電發(fā)展。在歐洲，西班牙政府針對(duì)風(fēng)電的雙軌制定價(jià)實(shí)施較為成功，導(dǎo)致了西班牙風(fēng)電項(xiàng)目的快速崛起。雙軌制定價(jià)又稱溢價(jià)機(jī)制或浮動(dòng)電價(jià)，即以固定電價(jià)與市場(chǎng)電價(jià)相結(jié)合的定價(jià)方式。該種定價(jià)方式既可以使發(fā)電側(cè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)又納入了固定電價(jià)機(jī)制的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性的優(yōu)點(diǎn)。

2.完善風(fēng)電補(bǔ)貼機(jī)制，并逐步降低對(duì)風(fēng)電的補(bǔ)貼力度針對(duì)風(fēng)電現(xiàn)有補(bǔ)貼機(jī)制存在的問題，需要在多方面對(duì)補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)行完善。在補(bǔ)貼資金來(lái)源問題上，可參照西歐等國(guó)做法，對(duì)火電等常規(guī)發(fā)電方式征收化石燃料稅，納入可再生能源基金用于風(fēng)電等可再生能源的發(fā)展。

3.完善基于數(shù)量為基準(zhǔn)的政策扶持體系，促進(jìn)風(fēng)電跨區(qū)消納

應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)，積極發(fā)展跨省（區(qū)）電力交易模式，以風(fēng)電基地發(fā)電企業(yè)長(zhǎng)期送出合約為主，各類電力（水電、火電、風(fēng)電等）形成增量電量庫(kù)，統(tǒng)一打捆送出。區(qū)域電網(wǎng)間的電力交易模式應(yīng)由國(guó)家電網(wǎng)公司會(huì)同南方電網(wǎng)公司統(tǒng)一制定；省間的電力交易模式可由區(qū)域電網(wǎng)公司制定，同時(shí)報(bào)國(guó)家電網(wǎng)公司等上級(jí)單位核準(zhǔn)，以保證各省間的電力交易模式基本一致。

4.利用碳稅等市場(chǎng)手段提高風(fēng)電的競(jìng)爭(zhēng)力由于電力價(jià)格核算并未將風(fēng)電給社會(huì)帶來(lái)的環(huán)境效益和火電等高污染常規(guī)電源帶來(lái)的環(huán)境污染效應(yīng)考慮在內(nèi)，導(dǎo)致了競(jìng)爭(zhēng)的不公平性。因此在積極籌建碳交易市場(chǎng)的同時(shí)，應(yīng)對(duì)火電等常規(guī)能源征收化石燃料稅，將所征收款項(xiàng)用于發(fā)展可再生能源。

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