人民銀行直接辦理國庫集中支付業務的可行性探討

殷海燕　馬彥寧

摘要：國庫集中支付改革是我國財政國庫管理制度改革的一項重要內容，它在一定程度上規范了財政資金行為，提高了財政資金使用效率，但受多種因素制約，一些弊端逐漸顯現。筆者針對當前商業銀行代理國庫集中支付業務中存在的問題進行解析，探討和研究人民銀行國庫部門直接辦理國庫集中支付業務的可行性，以期更好地發揮國庫集中支付制度在宏觀調控和資源配置中的作用。

關鍵詞：人民銀行；直接辦理；國庫集中支付；可行性

中圖分類號：F832.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）031-000-02

一、商業銀行代理國庫集中支付的弊端

（一）代理銀行面臨墊付資金的風險。為保證準確、及時、安全地清算國庫資金，人民銀行國庫部門規定了清算資金的時限，如果代理銀行在規定時限之前不能及時匯總所有營業網點支付的財政資金，或在規定時限之后出現預算單位臨時提現、緊急支出等情況，可能使其在當日無法完成已墊付資金的清算，造成代理銀行面臨一定的墊付資金風險。

（二）存在現金管理不嚴的隱患。《財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》雖有“預算單位零余額賬戶可以提取現金”的規定，但對預算單位提取現金的數額和次數未做具體規定，大量現金通過預算單位零余額賬戶游離出來成為可能；另外動態監控預算單位提取現金的用途和流向比較困難，很容易造成現金管理的漏洞。

（三）代理銀行對零余額賬戶管理、使用不規范。零余額賬戶的設立和使用是集中支付改革的關鍵環節，但是在業務處理過程中，零余額賬戶存在余額不為零現象。代理銀行接到財政部門簽發支付指令后，應根據支付指令先從其零余額賬戶支付資金給勞務供應商或用款單位，然后再向人民銀行國庫部門申請清算。這種“先支付、后清算”的支付結算方式，違背了《支付結算辦法》中“銀行不墊款”的結算原則。

（四）代理銀行存在違規操作風險。一是出于自身經濟效益的考慮，個別代理銀行辦理集中支付業務時“先清算、后支付”，國庫資金成為其信貸資金來源，影響了財政資金的清算效率，容易誘發國庫資金風險；二是有些代理銀行延壓、坐支財政集中支付資金和退款，未按制度要求最遲在次營業日向財政申請退劃，而是待財政修正后再次支付。國庫資金被大量轉移到代理銀行形成“第二國庫”。

（五）國庫監督職能被弱化。在代理模式下，商業銀行先墊付資金，再與人民銀行國庫部門清算，人民銀行由主動劃撥變為被動清算，形成了事實上的代理銀行經理國庫，人民銀行經理國庫的職能被弱化。而國庫資金先用后批的顛倒運行程序，使得國庫部門置身于事后，無法適時、充分地開展國庫資金監督，削弱了國庫對財政支出款項的有效監督。

二、人民銀行直接辦理國庫集中支付的優勢

（一）資金清算渠道科學先進，可以有效提高預算執行效率。一是人民銀行國庫部門作為支付系統的參與者，具備良好的支付清算能力，預算支出可以直接面向預算單位和廣大供應商等，支付范圍不受地域限制；二是TCBS“一點接入、一點清算、資金實時清算、支出即時到賬”的特點為人民銀行直接辦理國庫集中支付業務提供了科學、先進的資金清算平臺。通過TCBS，人民銀行國庫部門可以將國庫資金支付信息加密處理后直接發送至最終收款人開戶銀行。這樣既防止了代理銀行支付、清算環節的截留、占壓問題，又將辦結時間從原來的2-3天縮減到幾分鐘。

（二）業務處理快捷順暢，可以有效降低行政運行成本。人民銀行直接辦理國庫集中支付業務的具體流程為：預算單位提出用款申請→財政部門核定→財政部門向人民銀行發送額度信息→財政部門開具支付指令送交人民銀行國庫→人民銀行國庫核實→通過TCBS發起支付報文→從國庫單一賬戶直接撥付款項到收款人或用款單位賬戶。這種“由曲變直”的清算環節，免去了代理銀行充當“資金二傳手”往返支付、清算、對賬的壓力，減少了財政選擇代理銀行、開辦業務的費用投入，省去了財政支付商業銀行代辦手續費和墊付資金的利息支出，為財政部門節約了可觀的結算費用，避免了商業銀行之間的不正當競爭。

（三）內控制度嚴密完善，可以有效防范資金風險。一是人民銀行國庫部門已建立起了一套涵蓋崗位設置和權限管理、重要事項審批、重要業務操作、賬務核對及事后監督等多項內容的內控制度體系，為防范國庫集中支付資金風險提供了基礎和保障；二是人民銀行負有管理、維護現代化支付系統正常運行的職責，采用人民銀行直接辦理模式可以在支付系統異常或癱瘓之前做好資金損失風險的防范；三是人民銀行的特殊地位使其不需要延壓、占用、截留國庫資金來補充流動資金、獲取利潤，這樣可有效實現國庫資金專款專用。

（四）掌握資金劃撥的主動權，可以有效強化國庫監管職能。一是人民銀行國庫可以按照人大批準的預算指標和財政提供的月度支付額度審核每一筆支出的用途明細、金額，可以實時、全方位地監測國庫資金的支付時間、對象、用途和金額，可以督促申請部門按照規章制度更加合理合法地使用國庫資金；二是人民銀行國庫部門由事后監督向事前、事中監督轉變，財政資金支付結算與監管形成“二位一體”，可以杜絕商業銀行代理模式下因國庫監督時點相分離而造成的國庫資金被轉移、挪用現象，從源頭上遏制了“第二國庫”的產生，為國庫資金的安全使用提供有力的保障。

（五）統一管理國庫資金，可以有效加強宏觀調控。一是采用人民銀行直接辦理模式后，財政部門只需在人民銀行開設國庫單一賬戶，將分散在商業銀行的財政資金集中到國庫統一存放，避免了大量資金的沉淀、閑置，增加了國庫存款余額，可以提高財政部門調度、調劑資金的能力，同時為開展地方國庫現金管理創造條件；二是隨著預算資金的統一管理使用，預算收支信息由原來的分散存儲變為國庫集中存儲，國庫部門可以依托TMIS系統準確地預測國庫最佳庫底資金存量，配合貨幣政策做出宏觀調控。

三、人民銀行直接辦理國庫集中支付業務模式的設想

人民銀行直接辦理國庫集中支付業務模式就是繼續堅持國庫集中支付改革的基本原則，仍然使用零余額賬戶管理方式，將財政零余額賬戶開設在人民銀行，由人民銀行通過財政零余額賬戶先行將資金支付給最終收款人，隨后再與國庫單一賬戶進行清算。與現有的商業銀行代理國庫集中支付業務模式唯一的區別是財政零余額賬戶開設在人民銀行。

（一）前期準備工作

一是在人民銀行成立國庫集中收付中心，具體負責辦理國庫集中支付業務。采用財政部門的現有模式，即國庫與國庫集中支付中心合署辦公，實行一塊牌子兩套人馬。二是重新設計國庫單一賬戶體系。針對直接支付與授權支付方式的不同，除了滿足直接支付需要在人民銀行國庫開設“國庫單一賬戶”和“財政零余額賬戶”，還須在商業銀行開設“預算單位零余額賬戶”，作為人民銀行直接辦理授權支付業務時使用的賬戶。

（二）直接辦理模式及具體業務流程

1.人民銀行直接辦理直接支付業務模式及操作流程。預算單位年初制訂預算計劃，財政部門核定審批后，按計劃時間通過財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）將直接支付額度信息發送人民銀行國庫部門和國庫集中收付中心，同時將直接支付指令電子信息發送至人民銀行國庫集中收付中心。國庫集中收付中心核實后，在額度范圍內，通過財政部門零余額賬戶直接將財政資金支付給最終收款人。TCBS系統日終前將當日實際支付的財政資金由國庫單一賬戶直接劃轉至財政部門零余額賬戶，保證財政零余額賬戶當日余額為零。（具體流程見圖1）

2.人民銀行直接辦理授權支付業務模式及操作流程。預算單位按照年初批復的部門預算和資金使用計劃，每月月底前向財政部門申請授權支付的月度用款額度，財政部門核定后在每月月底前通過TIPS將預算單位的月度授權支付額度發送至人民銀行國庫部門和國庫集中收付中心。預算單位在月度用款額度內，自行開具授權支付指令，通過財政部門轉人民銀行國庫集中收付中心。人民銀行國庫集中收付中心審核無誤后，在不超過月度用款額度范圍內，通過財政零余額賬戶將財政資金發送至預算單位在商業銀行開設的“預算單位零余額”賬戶。TCBS系統日終前將當日實際支付的財政資金由國庫單一賬戶直接劃轉至財政部門零余額賬戶，保證財政零余額賬戶當日余額為零。（具體流程見圖2）

四、實行人民銀行直接辦理國庫集中支付的建議

（一）加快國庫單一賬戶改革的步伐。一是加強預算外資金管理，將所有預算外資金納入人民銀行國庫管理，切實加強預算外資金的收繳和使用管理；二是要加快國庫集中收付改革進度，將所有財政資金收、支全部納入國庫單一賬戶中，實現真正意義上的國庫單一賬戶，為人民銀行直接辦理國庫集中收付業務提供必要的前提。

（二）健全和完善相關的法規制度。一是修訂《預算法》、《國家金庫條例》及其實施細則，制定統一的《財政國庫集中收付管理辦法》，賦予人民銀行國庫部門對征收機關、財政部門、預算單位非法開立過渡性賬戶的處罰權； 二是制定科學規范的《人民銀行直接辦理國庫集中支付業務的操作規程》等相關制度，明確劃分財政、國庫、預算單位和商業銀行各自的分工和職責，為財政、人民銀行科學合理調度國庫資金提供操作性比較強的制度依據。

（三）加快部門預算推進進度。一是制定相關的法律、法規，為部門預算改革提供法律保障，改變目前部門預算編制難、出臺遲的現象；二是細化部門預算，科學合理地反映財政收支活動，為順利實施人民銀行直接辦理國庫集中支付業務創造條件。

（四）建設國庫監管電子系統。人民銀行直接辦理國庫集中支付業務后，國庫監督審核的重點也從簡單的對申請劃款憑證、額度明細清單審核豐富到了對預算單位提供的資金申請、購銷合同、商品供應者或勞務提供者的資質及收款賬戶等的真實性審核和鑒定，國庫現有的監督模式難以保證此項業務的運轉。應盡快建立包括財政預算支付信息、電子對賬等在內的功能完備、科學有效的國庫監管系統，實現計算機對源頭數據的合法性、相互間關聯性、額度指標的監測、校驗和控制，實現國庫集中支付業務全程動態監測與控制。