“后土地財政”時期地方稅體系優化

趙霞

摘要：現行以土地出讓收入為支柱財源的土地財政模式，對于快速大量增加地方財政收入、促進地方經濟繁榮起過積極的作用。長期看，建立以土地稅為主的多元地方稅體系，促進土地財政收入模式改革，更為適合我國現在和今后的發展趨勢，對地方政府財稅改革具有更為積極的意義，更有利于促進分稅制改革。

關鍵詞：土地財政；地方稅體系；地方稅主體稅種；分稅制

中圖分類號：F812.8 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）031-000-02

所謂土地財政，是指地方政府從土地開發及其相關領域所獲得的稅收收入和公共產權收入占地方財政收入比重不斷提高的一種現實情況。財政部數據顯示，2016年前8個月，全國國有土地使用權出讓收入20057億元，同比增長14%。地方對土地財政的依賴同時急劇上升，蘇州、杭州、合肥、南京等城市依賴度指數都超過50%。中國土地財政風險逐漸加劇，未來如何調整稅政結構，優化地方稅制體系，是改革的關鍵所在。

一、案例分析：“以地生財”模式風險加劇

以公共土地出讓收入為支柱財源的現行土地財政模式對增加地方政府的可支配財力、推動經濟發展與城鎮化進程的積極意義已獲得了學者們的共識，但在經歷了多年增長之后，現有土地財政模式因具有波動性、不穩定性、不可持續性，也使地方政府陷入了越來越被動的局面。接下來，我們以杭州市為例進行分析。2008年-2014年，杭州市土地財政基本情況如表1和圖1所示：

表1及圖1數據來源：杭州政府門戶網站http：//www.hangzhou.gov.cn/，根據杭州市財政局公布的2009—2014年度杭州市及市本級財政預算執行情況的報告整理。

從表1和圖1可以看出杭州土地財政近幾年的基本情況：第一， 2008年至2014年，杭州市土地財政收入在地方財政收入中比重居高不下，并且近兩年仍未有下降趨勢，地方財政對土地的依賴程度較高。第二，土地出讓收入呈現明顯波動趨勢，土地出讓收入占地方財政收入比重先上升后下降再上升。土地財政對杭州市近年來的經濟高速增長做出了較大貢獻，提升了地方政府的公共服務能力，是推動地方經濟增長的重要力量。但從長期來看，高地價將提升城市發展的成本，地方政府對房地產的依賴性也有可能進一步增加，不利于吸引人才、培育新經濟增長點，從而削弱城市競爭力。隨著國家房地產市場宏觀調控政策影響及土地資源瓶頸約束，現行土地財政模式缺乏可持續性，給經濟運行帶來風險。2015年，杭州市本級財政預算受預計土地出讓收支下降影響，政府性基金收入與支出預算分別為502.5億元和501.9億元，下降31.4%和27.5%。“后土地財政”時期，地方政府需尋找規模相當的替代性收入，優化以土地稅為主的多元地方稅體系成為了新的需求。

二、優化地方稅體系是化解土地財政風險的關鍵環節

按照黨的十八屆三中全會“簡化稅制、穩定稅負”的要求，優化地方稅體系、重構地方稅主體稅種，加快稅費聯動改革等改革措施，是當前土地財政轉型的重要任務。未來時期內可供出讓土地（ 耕地） 資源將倍顯稀缺，為擺脫土地財政以土地出讓為主的運行模式，應全面開展不動產保有環節的財產稅的征收，它可以成為地方政府的大宗和穩定的稅收源泉，替代一次性獲取土地出讓金制度。地方稅主體稅種應具有稅基廣泛且較為固定、稅源穩定、收入增長潛力較大、基于受益原則課征以及地方政府征管便利等特征。同時，隨著 “營改增”全面收官，增值稅全面取代以往地方稅的主體稅種——營業稅。構建以房地產稅、消費稅、環境保護稅、資源稅等為主體的地方稅體系，對地方政府財稅改革具有更為積極的意義。

（一）房地產稅

首先，整合現行房地產相關稅種，設立統一的房地產稅，將其培育為地方主體稅種。在我國現行稅制設計中，房地產稅費幾乎覆蓋房地產流轉的各個環節。在房地產開發環節，涉及稅種主要包括營業稅（現已改征增值稅）、土地增值稅、城鎮土地使用稅、企業所得稅等，還涉及土地出讓金等規費；在房地產轉讓環節，涉及的主要稅中包括營業稅（現已改征增值稅）、契稅、印花稅、個人所得稅、企業所得稅以及相關費用；在房地產占用環節，涉及的主要稅種包括城鎮土地使用稅、房產稅等；在房地產租賃環節，涉及的主要稅種包括房產稅、營業稅（現已改征增值稅）、個人所得稅或企業所得稅等。黨的十八屆三中全會上提出了“加快房地產稅立法并適時推進改革，減少房產建設和交易環節稅費，增加房產保有環節稅收”的意見，這意味著真正意義上的房地產稅的推出勢在必行，逐步將耕地占用稅、城鎮土地使用稅等相關稅種并入房地產稅，設置統一的稅種，并以房產的評估價值為計稅依據，對保有房地產所有權和使用權的個人和法人計征房地產稅。房地產稅的推出，可以使征稅重心由房產的流轉環節轉向保有環節，不僅能夠充分發揮其抑制房地產投機、調節收入分配的作用，同時隨著我國城鎮化的加速推進，也能夠為地方政府帶來充足而穩定的收入，逐步成為地方政府的支柱財源。同時，對于引導房地產行業健康有序發展，增加房地產的投機成本也將發揮重大作用。所以，將房地產稅作為后土地財政時代著力建設的稅種，使其成為地方政府的財源支柱，對優化和完善地方稅收體系至關重要。

（二）消費稅

其次，將消費稅的征稅環節向消費終端后移，使其成為地方財政的另一重要來源。消費稅具有調節收入分配和引導合理消費功能，其目的在于“寓禁于征”，我國消費稅的改革方向就是限制高能耗、高污染和高消費，以促進合理消費和節能減排。2015年，我國消費稅圍繞“調整征收范圍、優化稅率結構、改進征收環節和增強消費稅的調節功能”等方面進行了進一步的改革。在 “營改增”全部完成后，應適時擴大消費稅征稅范圍，將更多生活性服務業中的高檔服務納入征稅范圍，強化消費稅的收入分配和籌集財政收入的雙重功能；選擇合適時機，將消費稅劃為地方稅。屆時，消費者的消費選擇將成為影響社會生產和投資的方向的關鍵因素，地方政府的執政理念也將從為生產者服務轉變到為消費者服務。為擴大稅源，地方政府必將爭相改善消費環境，刺激內需。消費稅改為地方稅，一方面為地方政府提供了穩定可靠的稅收來源，另一方面也有助于更好發揮稅收對于生產和消費的調解作用。因此，世界上不少國家用一般性消費稅充當地方稅。這些都說明消費稅作為地方稅種在實踐層面的可行性。

（三）資源稅

最后，加快推進資源稅改革，使其地方稅的又一重要稅種。特別是在自然資源相對豐富的中西部省區，完善資源稅比開征房地產稅更具有現實意義。若想提高資源稅在地方財政收入中的比重，應對資源稅進行一定的改革。首先，要進一步加大資源稅從價計征的力度，擴大從價計征的范圍。自2015年5月1日起，對稀土、鎢、鉬資源實施清費立稅、從價計征改革，；2015年7月1日，國家稅務總局規范了煤炭資源稅的從價計征管理，對于磷礦石及其他非金屬礦原礦也可逐步實施從特別是價計征，以達到節約資源、增加地方稅收收入之目的。其次，應擴大資源稅的征稅范圍，逐步將水、草原、 森林、土地、灘涂和海洋等關系廣大民眾切身利益與國家可持續發展的基礎資源納入征稅范圍，促進資源的可持續應用，同時增加財政收入。最后，逐步上調部分資源稅的稅率水平，以緩解資源浪費的情形。

三、小結

“后土地財政”時期，優化和完善地方稅體系建設是增加地方財政收入、促進地方經濟平穩發展的重要基礎，也是未來一段時間內我國稅制發展的主要方向和重要著力點。轉變地方政府財政收入模式，更是拓寬和維持地方財政收入新增長點的動力和源泉。

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[8]杭州政府門戶網站http：//www.hangzhou.gov.cn/.杭州市財政局公布的2009——2014年度杭州市及市本級財政預算執行情況的報告.