土地承包經營權抵押貸款研究綜述

土地承包經營權抵押貸款研究綜述

陳 諾 ， 林建偉

有關土地承包經營權抵押貸款問題的研究隨著土地承包經營權抵押貸款試點探索不斷深入，著重圍繞必要性與可行性、制度障礙與制約因素、模式與個案解析、信貸意愿與影響因素、制度選擇與設計、政策建議等方面展開討論。但已有研究偏重于理論分析，研究視角相對單一、研究內容不夠全面，應在土地承包經營權抵押貸款的供給、風險防范等方面進行深入研究。

土地承包經營權； 抵押貸款； 研究綜述

土地承包經營權抵押貸款問題是學術界近期比較關注的問題，是經濟學、法學等學科研究的重要領域。由于土地承包經營權是中國大陸特有的一種土地權利，國外鮮見相關問題的研究。國內學者對該問題的研究主要集中在以下幾個方面展開。

一、土地承包經營權抵押貸款的必要性和可行性

我國目前是否適合發展土地承包經營權抵押貸款問題，學界尚存爭議。否定說，反對實行土地承包經營權抵押，以吳文杰、姜新旺和陳錫文為代表。吳文杰、姜新旺主要從社會風險的角度，論證土地承包經營權抵押不是農民融資的最佳選擇。①姜新旺：《農地金融制度應該緩行——對構建我國農地金融制度的思考》，載《農業經濟問題》2007年第6期，第11～14頁。陳錫文認為解決農村金融問題應著重發展小額信用貸款和農村信用擔保機制，支持農民建立互助合作金融組織；土地承包經營權抵押貸款存在潛在風險。②陳錫文：《當前農業和農村經濟形勢與三農面臨的挑戰》，載《中國農村經濟》2010年第1期，第4～9頁?？隙ㄕf，主張土地承包經營權抵押貸款，目前是主流學說。

王利明建議除了用于滿足農民基本生活資料和生產資料的土地不允許抵押外，其他的土地承包經營權應允許抵押。羅劍朝、高偉認為，土地承包經營權抵押貸款是促進土地流轉的一種中介方式。劉云生認為，農民通過設定土地承包經營權抵押權實現土地價值之后，其生存風險可通過社會保障體系加以救濟。褚保金、林毅夫等認為我國農戶面臨較為嚴重的正規信貸約束，由于法律制度的限制，占農戶資產較大比例的土地承包經營權無法用以抵押，導致缺少有效的抵押物，“融資難”成為制約我國農戶收入水平提高和農村經濟發展的重要因素。①林毅夫：《緩解“三農”問題要靠金融創新》，載《中國農村信用合作》2006年第3期，第17頁。高彥彬指出農村地區貨幣化的拓展必然帶動農地的貨幣化，經過貨幣化的農地具有融資和獲利功能，必然導致農地的資本化和證券化運作。

對于可行性，馮進康認為凡是法律允許轉移的土地使用權都可設定抵押。陳永志、黃麗萍，王國輝，張元潔、王文昌，石峰等學者建議在土地家庭承包制基礎上將農地產權結構分解為三種權利：集體所有權、土地承包權和土地經營權。肖詩順、高鋒、王文軍、吳擎宇也從土地權利的解構和物權法的依據入手，提出了類似的觀點。②王文軍、吳擎宇：《土地承包經營權抵押開禁之辯》，載《農業經濟》2011年第3期，第61～62頁。而胡呂銀、黎翠梅則從農地的生存和就業保障功能在不斷弱化的現實出發，論證了土地承包經營權抵押的現實可行性。

二、土地承包經營權抵押貸款的制度障礙與制約因素

左平良等（2005）、肖承發（2010）認為，承包人對土地承包經營權的處分權受限，土地承包經營權的交換價值低下以及土地承包經營權處置難等因素是開展土地承包經營權抵押貸款的主要障礙。黎翠梅（2007）認為，農村土地的保障功能制約了土地承包經營權抵押貸款制度的發展。鄭杰等（2007）、黃慶河（2010）、孫麗麗等（2011）認為，法律限制、農地流轉制度不完善、農地估價體制不健全、涉農信貸風險以及農村社會保障體系欠缺是土地承包經營權抵押貸款的主要障礙。張立（2012）認為當前土地承包經營權抵押制度明顯偏向于“保持社會穩定”而非資源配置效率的價值取向，在運行和自我演化上缺乏可持續性，外部配套制度供給不足嚴重。③張立：《土地承包經營權抵押制度障礙與重構》，西南財經大學2012年博士學位論文，第1～2頁。汪險生、郭忠興（2014）的研究認為，雖然有關政策支持，但一旦發生糾紛，各方將面臨相應的法律風險和農地經營權難以處置的風險，以及缺乏競爭性薄市場的約束。④汪險生、郭忠興：《土地承包經營權抵押貸款：兩權分離及運行機理》，載《經濟學家》2014第4期，第49～60頁。劉貴珍（2008）調查發現，操作難、貸款風險大及抵押品處置難是三大制約因素。⑤劉貴珍：《推行農村土地承包經營權抵押貸款的建議》，載《青海金融》2009年第11期，第29～31頁。羅真（2006）基于金融機構的視角研究發現，商業銀行對農地金融的重要性認識不足，農地抵押業務種類單一、農地價值評估標準不一。

三、土地承包經營權抵押貸款的模式與個案解析

楊國平等（2009）、高鋒等（2009）、燕星辰，杜娜娜（2010）、王平等（2010）、歐陽國（2010）和郭繼（2010）等學者，各自在調研的基礎上總結了土地承包經營權抵押貸款的各種不同模式，包括土地承包經營權作股權抵押、土地承包經營權直接抵押貸款、土地信用合作社＋土地承包經營權抵押以及擔保公司擔保貸款等模式。

在此基礎上，學者們還通過對個案的深度剖析進行深入的探討。閆廣寧（2008）、伍振軍等（2011）對寧夏同心土地抵押進行了實證分析。⑥伍振軍、張云華、孔祥智：《土地經營權抵押解決貸款問題運行機制探析——寧夏同心縣土地抵押協會調查》 ，載《農業經濟與管理》2011年第1期，第9～15頁。蔣蔚（2012）總結分析了福建三明土地承包經營權抵押貸款的實踐。⑦蔣蔚：《三明市農村土地承包經營權抵押貸款的啟示》，載《福建農林大學學報（哲學社會科學版）》2012年第6期，第30～34頁。曾章蓉，王歡歡（2010）比較分析了“明溪模式”和“同心模式”兩種不同的模式，認為“明溪模式”適合于農地規?；洜I和農業產業化發展的融資需求，而“同心模式”適合于普通農戶的微金融需求。①曾章蓉、王歡歡：《結合“土地承包經營權抵押貸款”探討農戶小額信貸新模式》，載《農村金融研究》2010第9期，第66～71頁。張慶君（2010）基于遼寧法庫的觀察，建議通過立法支持、政策扶持和金融制度創新以建立和完善土地承包經營權抵押制度。吳海濤，方蕾（2011）總結了杜蒙縣“五戶聯保＋農村土地經營權抵押”的信貸模式。②吳海濤、方蕾：《對杜蒙縣農村土地承包經營權抵押貸款的調查與思考》，載《黑龍江金融》2012年第2期，第63～65頁。人民銀行成都分行營業部課題組（2011）從交易費用的視角對成都土地承包經營權抵押貸款實踐進行了分析。③中國人民銀行成都分行營業管理部課題組：《從交易費用視角看農村產權抵押融資改革——基于成都案例的分析》，載《三農金融》2011年第2期，第69～72頁。汪險生、郭忠興（2014）基于對江蘇新沂市與寧夏同興縣的考察，比較分析了“資產主導型”與“關系主導型”兩種模式。

四、土地承包經營權抵押貸款的意愿及其影響因素分析

（一）農戶的需求意愿及其影響因素分析

林樂芬、趙倩（2009）通過對泰州市的實證研究認為，農戶缺少抵押擔保、資金需求強烈、對土地承包經營權抵押貸款需求迫切。④林樂芬、趙倩：《推進農村土地金融制度創新——基于農村土地承包經營權抵押貸款》，載《學海》2009年第5期，第68～72頁。盧沖、王雨林（2013）根據計劃行為理論構建了農戶土地承包經營權抵押貸款需求意愿的結構方程模型，認為農戶的行為態度，主觀規范對行為意愿有顯著正向作用，農戶的貸款決策正處在“生存理性”和“經濟理性”并重的階段。農戶對貸款的價值判斷，家人和親友意見、對自身抗風險能力的評估等對抵押貸款決策存在較強的正向作用。馬鵬舉、羅劍朝（2013）基于西部地區164個農戶的調查，發現農戶戶主性別、家庭人口、土地面積、人均收入、社會關系對產權抵押呈正向影響；農戶的文化程度呈顯著負向影響。劉婷婷等（2013）采用logistic模型分析了遼寧、河南兩省237個農戶的調查數據也得出類似的觀點。⑤劉婷婷、劉鐘欽、吳東立、于麗紅：《農戶土地承包經營權抵押意愿及其影響因素分析——基于237個樣本農戶的調查》，載《農村經濟》2013年第2期，第38～41頁?；莴I波（2013）運用二元logistic回歸模型對河南四個試點縣的實證研究認為，土地承包經營權抵押貸款存在融資成本高、潛在需求低等問題，正規信貸經歷、主要收入來源、性別和年齡對農戶抵押貸款意愿有顯著影響。⑥惠獻波：《農地經營權抵押貸款供需分析與效率評價研究》，沈陽農業大學2014年博士學位論文，第 64～85頁。于麗紅等（2014）以遼寧省385個農戶為樣本，研究發現農戶受教育程度、土地面積、家庭收入、貸款利率、對政策的認知與農戶抵押融資需求意愿顯著正相關；家庭人口數與抵押融資需求意愿呈負相關。⑦于麗紅、李辰未、蘭慶高：《農村土地經營權抵押貸款信貸風險評價——基于AHP法分析》，載《農村經濟》2014年第11期，第79～82頁。趙帥、丁魯娜（2014）基于山東泰安六個縣區的調查分析，發現了類似的關聯關系。

（二）金融機構的供給意愿及其影響因素分析

韓喜平、孫賀（2014）研究指出，農村正規金融部門對涉農信貸對象進行偏好排序，產生對農戶的信貸歧視。⑧韓喜平、孫賀：《農村正規金融部門對農戶的信貸歧視分析》，載《社會科學戰線》2014年第3期，第73～78頁。張龍耀、江春（2011）、王興穩、紀月清（2007）認為農村金融機構較為保守，只有在農地的價值足夠高且生存保障功能很弱時才愿意接受抵押。⑨王興穩、紀月清：《農地產權、農地價值與農地抵押融資——基于農村信貸員的調查研究》，載《南京農業大學學報（社會科學版）》2007年第4期，第71～75頁。林樂芬、王軍（2011）以浙江寧波為例研究發現，農村金融機構對出臺相關政策的看法與供給意愿呈正比，抵押權認定和評估、抵押品處置風險與供給意愿呈反比。①林樂芬、王軍：《農村金融機構開展農村土地金融的意愿及影響因素分析》，載《農業經濟問題》2011年第12期，第60～65頁。丁麗紅、蘭慶高等（2013）基于遼寧沈陽和法庫縣的調查研究，發現相關法律限制、抵押品處置難度大、抵押權評估等問題是導致農村金融機構供給意愿不強的主要原因，由于農村土地生存保障功能強、權利回贖難度大致使金融機構篩選和監督農戶變得更加困難，因而產生了負面的影響。②于麗紅、蘭慶高：《農村土地經營權抵押貸款研究綜述與展望》，載《農業經濟》2013年第8期，第13～15頁。

五、土地承包經營權抵押貸款制度選擇與設計

（一）修改相關法律，完善土地承包經營權抵押制度

劉貴珍（2009）建議及時修改相關法律法規，制定《農地抵押貸款管理辦法》，投入一定的財力和優惠政策予以支持，并逐步探索土地承包經營權債券化。唐微、吳越（2012）建議在城鄉統籌和城鄉社會保險均等化前提下立法重構土地承包經營權抵押制度，將土地承包經營權永久化、物權化。③唐薇、吳越：《土地承包經營權抵押的制度“瓶頸”與制度創新》，載《河北法學》2012年第2期，第62～71頁。王鐵雄（2014）建議本著保障與發展、公平與效率的法價值理念修訂相關法律法規，采取以土地承包經營權折價入股的方式實行反擔保抵押與聯合抵押。丁關良（2014）指出，解決土地承包經營權抵押政策與法律的不一致問題，需一并修改《物權法》、《擔保法》等法律。④丁關良：《土地承包經營權抵押現狀剖析和法律規制研究》，載《農村經濟管理》2014年第8期，第15～17頁。

（二）土地承包經營權抵押貸款標的的界定

曹詩權、朱廣新（2001）認為只能允許以競爭方式取得土地承包經營權設定的抵押，且須經集體經濟組織書面批準并依法辦理抵押登記。此外, 還應設定抵押期限和抵押份額限制。王衛國（2003—）主張僅限于農村集體成員內部之間抵押。吳越（2009）認為農戶只能針對承包土地的收益權設定抵押。但高海（2009）認為農地收益權抵押貸款違背了抵押“支配標的物交換價值”的本質要求。李偉偉、張云華（2011）通過對11?。▍^、市）試點的研究認為，應在清晰界定概念的基礎上，區分不同方式、不同抵押標的。⑤李偉偉、張云華：《土地承包經營權抵押貸款標的及其貸款操作：11省（區市）個案》，載《改革》2011年第12期，第76～84頁。伍振軍等（2011）、汪險生、郭忠興（2014）建議運用產權細分理論，實現土地經營權抵押。胡呂銀（2004）認為抵押人只能以其所擁有的不超過50%的土地承包經營權進行抵押。韋福（2012）也持相關觀點。

（三）土地承包經營權抵押權的實現機制

韋福（2012）認為應對土地承包經營權抵押權實現的條件、方式及抵押權實現時受讓人身份資格、轉讓價格評估等方面作出科學的規范。⑥韋福：《論農村土地承包經營權抵押權實現的法律規制》，載《農業經濟》2012年第5期，第89～91頁。房紹坤（2014）建議界定土地承包經營權抵押標的物的范圍，規范對土地承包經營權抵押當事人的資格限制、土地承包經營權抵押設立的規則限定，以強制管理方式實現抵押權。⑦房紹坤：《論土地承包經營權抵押的制度構建》，載《法學家》2014年第2期，第41～47頁。

六、推進土地承包經營權抵押貸款發展的政策建議

（一）創新農地金融制度建設

羅劍朝等（2003）建議由地方政府“付費”啟動農地金融制度建設，由農村信用社承擔土地承包經營權抵押貸款業務，構建科學規范的運行機制和信用風險分擔機制。①羅劍朝、聶強、張穎慧：《博弈與均衡：農地金融制度績效分析》，載《中國農村觀察》2003年第3期，第43～51頁。韋福（2012）建議設立土地政策性銀行，平衡抵押人和抵押權人之間的利益和負擔。劉璐筠等（2010）提出實行政府回購，完善農業生產保障，強化監管機制等相應的對策。林樂芬，趙倩（2009）提出設立農地抵押價值評估登記機構，建立合作性土地金融、商業性土地金融和政策性土地金融三者層次互補、職能有別的農地金融制度。

（二）開展土地承包經營權抵押貸款試點

張慶君（2010）建議探索限制農戶抵押農地的比例，確認抵押農戶的優先承包權，構建相應的農地評估體系。②張慶君：《關于農村金融創新中土地抵押貸款模式的思考——基于遼寧省法庫縣農村金融創新試點的實證觀察》，載《農業經濟》2010第11期，第64～66頁。宋麗萍（2010）認為應在設立農地價值評估機構、農地流轉市場建設、風險補償機制、農村社會保障體系等方面加強探索實踐。

（三）進一步明確農地產權，完善配套環境和條件建設

在閆廣寧（2008）看來，應放寬對土地承包經營權抵押貸款的限制、成立農業合作組織、訂立回購合同、限制擔保人的行為、完善反擔保品種。③閆廣寧：《對同心縣農村信用聯社開展土地承包經營權抵押貸款情況的調查與思考》，載《西部金融》2008年第8期，第49～50頁。史衛民（2009）、林樂芬、王軍（2011）建議對農地抵押登記、農地流轉服務機構、農村社會保障體系等加以完善。伍振軍等（2011）建議以發展土地抵押協會為切入點，推進農村信用建設。汪險生、郭忠興（2014）認為“資產主導型”模式，初期應通過政府做市、財政補貼政策，培育農地租賃市場；“關系主導型”模式，應發揮新型農村經濟組織的信息和技術優勢，降低對抵押品的要求。

（四）土地承包經營權抵押貸款的風險及風險防范機制

陳沙沙、李妍妍（2013）、童彬（2014）認為主要包括主體風險、操作環節風險、法律風險、質押變現風險及其他風險。④童彬：《農村土地經營權抵押制度研究——以制度困境、主要模式、風險控制和處置機制為途徑》，載《社會科學家》2014第10期，第105～109頁。何上華（2011）認為存在法律風險、信貸風險，操作困難和抵押品處置難等問題。陳雪梅等(2009)認為主要包括抵押品處置風險和信貸風險。張立（2012）、俞建軍（2014）從銀行視角認為包括法律風險、經營風險和流動性風險。⑤俞建軍：《銀行視角下農村土地承包經營權抵押融資探析》，載《經濟研究導刊》2014第17期，第27～30頁。史衛民（2009）、汪小亞（2009）建議設立農地風險防范及補償機制。蘭德平、劉洪銀（2014）建議加強農地流轉市場規范化建設、推行擔保和反擔保模式、開展政策性農業保險、政府回購不良資產并給予稅收減免和政府補貼。⑥蘭德平、劉洪銀：《農地承包經營權抵押貸款風險形成與控制》，載《金融縱橫》2014年第4期，第84～86頁。

七、簡要評價及研究展望

羅劍朝、蘭慶高、伍振軍、惠獻波等國內學者對土地承包經營權抵押貸款的必要性可行性，供需意愿及其影響因素等問題進行了比較深入的研究，取得了一些重要的成果。但針對土地承包經營權抵押貸款的潛在風險，研究成果相對較少，已有研究僅從進行一般的定性和定量分析，缺乏專門針對土地承包經營權抵押貸款風險及其生成機理的研究，較少具體針對土地承包經營權抵押貸款的風險評價及風險管理等問題展開討論，有限的研究也多是一些宏觀的論述，鮮見相關的實地調查和實證分析研究。

從總體上看，有關土地承包經營權抵押貸款問題研究的數量和質量都有待進一步提高，亟待深化。首先，已有的研究視角單一，多從法學、經濟學等各自的角度進行探討，缺乏從法學、經濟學、心理學等多學科交叉角度的研究。其次，研究內容偏重于論證土地承包經營權抵押貸款的必要性、可行性，分析制度障礙與現實約束，討論信貸供需意愿及其影響因素，并在此基礎上提出對策建議。對于土地承包經營權抵押貸款實踐探索中遇到的一些重點、難點問題，特別是土地承包經營權抵押貸款的風險及其生成機理、風險認知及其影響機理等問題的研究較為薄弱。再次，已有研究以定性研究為主，定量的實證分析研究較少，缺乏有關風險認知影響土地承包經營權抵押貸款供需意愿的實證分析。因此，以下幾個方面的問題有待進一步深入探討：

第一，土地承包經營權抵押貸款的風險及其生成機理。從實踐運作看，土地承包經營權抵押貸款到底存在或潛在哪些風險？這些風險的生成機理是什么？除了農地產權的結構性問題、法律困境因素，還有哪些關鍵的因素？這些問題，都有待從理論上進行梳理、分析，為提出有針對性的政策建議奠定堅實的基礎。

第二，土地承包經營權抵押貸款的風險認知及其影響機理。現實中，農戶和農村信貸員對于土地承包經營權抵押貸款的風險是如何認知的？他們的認知是否存在差異性？理論上，農戶和信貸員的風險認知對于土地承包經營權抵押貸款的供需意愿會產生什么樣的影響？能否從實證的角度分析風險認知究竟對土地承包經營權抵押貸款的供需意愿會產生怎樣的影響？

第三，應如何消解土地承包經營權抵押貸款的風險，促進資金供需雙方的信貸意愿，真正實現國家有關土地承包經營權抵押貸款政策的理想目標。土地承包經營權抵押貸款的良性發展離不開農地流轉市場、價值評估登記、農村社會保障體系等相應的經濟、法律制度建設和配套條件，應發揮政府在防范風險中的積極作用。

（責任編輯： 常 琳 ）

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1674-8557（2017）01-0086-06

2016-12-10

本文系福建省2016年福建省社會科學規劃（重點）項目 “農地經營權抵押貸款風險防范的法律機制研究”（項目編號：FJ2016A009）階段性研究成果。

陳諾（1990-），男，福建平潭人，福州大學法學院2014級法律碩士研究生。林建偉（1966-），男，福建仙游人，福建江夏學院法學院教授、管理學博士。