生態司法專門化下之司法權與行政權關系分析

姚毅奇

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生態司法專門化下之司法權與行政權關系分析

姚毅奇

生態環境資源審判簡稱生態司法，在生態文明建設和綠色發展中，生態司法改革創新日趨專門化，在生態司法職能充分發揮之際，司法能動與司法職權主義凸顯，同時，生態行政執法也日益專業化。實踐中，須協調處理好司法權與行政權的關系，在兩者分工協作與權力制衡的法律框架內探索具體路徑和方法。

生態司法；環境資源審判；專門化；司法權；行政權

在生態文明建設①和綠色發展中，國家生態環境治理體系日益完善。在立法方面，新《民法總則》將綠色原則確立為基本原則之一。在司法實踐中，生態司法亦即生態環境資源審判，②也逐步發揮其法律作用，在法治的框架內用制度保護生態環境。當前，生態環境資源審判作為一項司法改革實驗已獨立建制，并呈現出司法專門化特征。但是，經調研發現，司法改革中還面臨著一系列問題，如司法權與行政權關系協調等。③行政權主要側重于政府強化生態環境保護的職責，④生態司法職權明晰，既不能越位、也不能缺位。那么，如何完善法律治理體系，協調處理司法權與行政權的關系，在兩者權力分工與權力制衡的法律框架內，探索改革創新的路徑和方法，構建司法與行政（執法）良性互動和有效協作的關系，成為生態司法亟待解決的重要問題。

一、生態司法專門化之現狀考察

伴隨著國人對經濟利益最大化的過分追求，與生態環境資源相關的侵權糾紛和違法犯罪日趨嚴重，國家提出建立完善生態環境治理體系。生態環境資源的管理與執法日益專業化的同時，生態司法也日趨專門化。

（一）生態司法專門化之政策理論支持

生態環境資源損害，具有侵害方式的復合性、侵害過程的復雜性、侵害后果的隱蔽性和長期性等特點，⑤司法專門化是應對生態環境治理的新挑戰、新要求。2015年11月，最高人民法院在第一次全國法院環境資源審判工作會議上對審判專門化提出明確的要求：即生態環境資源審判機構、審判機制、審判程序、審判理論以及審判團隊“五位一體”的專門化體系。其中，生態審判機構、審判機制是生態司法專門化之樞紐。⑥

從理論上分析，生態司法專門化發展的路徑，不管是以法律權威為重心，還是以國情現實為依歸，必須以秩序、效率為價值追求，以功能為導向來評判實踐和指引未來，在此基礎上再討論合規性問題，提出司法專門化的理性建構。⑦首先，以綠色發展為指針，樹立生態司法理念：維護生態權益、注重預防與懲治、生態修復為主、適度公眾參與等。其次，發揮司法審判在救濟環境權益、制約公共權力、終結矛盾糾紛和形成公共政策等功能作用，推動生態環境質量不斷改善，促進經濟社會可持續發展，維護環境正義和代際公平。最后，明確生態司法任務：依法審理環境污染防治和生態保護、自然資源開發利用、生態環境損害賠償等各類案件，切實保障民生福祉、維護環境權益和生態安全等。⑧同時，還要明確各類生態環境資源案件的審判重點、審理原則和生態司法政策。概言之，生態司法目標任務明確，若無專門化的司法配置，生態環境的司法保護難于落到實處。為了確保生態環境法益的司法保護，生態司法的專門化成為司法發展的必由之路。

（二）生態司法專門化機構體系之建立

生態司法機構是生態司法專門化的重要實踐載體，其制度設計具有本土化與創新特色。實踐中，生態司法機構可分為從無到有的“創設型”和從有到優的“改造型”兩類。⑨2007年11月，貴州省清鎮市人民法院設立“環境保護法庭”，屬于“創設型”的基層法院生態司法機構，是全國第一個獨立的生態司法機構；⑩2010年5月，福建省漳州市中級人民法院設立“生態資源審判庭”， 是全國中級法院首創生態司法機構；[11]2014年5月，福建省高級人民法院“生態環境審判庭”成立，是全國首個高級法院生態司法機構。福建省三級法院生態司法機構最為齊全，大部分是林業審判庭[12]改革演變而來，賦予生態環境資源案件管轄的新職能，歸類屬于“改造型”。2014年7月，最高人民法院創新設立“環境資源審判庭”，至此，全國四級法院生態環境資源審判機構形成，截至2016年6月止，全國各級法院共設立了558個生態司法機構。[13]生態司法專門機構的建立和發展，為生態司法的專門化發展提供了有力的組織保障。

在生態司法專門機構建立與發展的過程中，由于我國生態司法機構的改革、設置和運行具有鮮明的“地方性”特征，其建制、職能及具體名稱不盡統一。[14]在建制方面，既有獨立建制的生態審判庭，也有附設在其他審判庭內[15]的專業合議庭，還有專司巡回辦案的合議庭。在職能配置方面，地方法院生態司法機構以合成模式為主，如民事、刑事、行政審判“三合一”模式，結合非訴行政執行案件審查與執行的“審執合一”模式，當然，還有保留單一的“民事審判庭”模式，如最高人民法院環境資源審判庭屬于大民事類審判機構。[16]在機構名稱方面，全國各地有“環境保護法庭”、“生態資源審判庭”、“生態環境審判庭”和“環境資源審判庭”等諸多名稱。利用當前司法體制改革之契機，筆者建議：將全國生態司法機構名稱統一規范為“生態環境資源審判庭”，簡稱“生態庭”，以更好回應生態環境資源侵權適用范圍的拓展，[17]也契合“有利于節約資源，保護生態環境”綠色原則之規定。最高人民法院司法文件中亦使用“生態環境資源司法保護工作機制”、“生態環境資源審判團隊”的專業表述，[18]法律用語的嚴謹規范，強化上下級法院對應監督指導，形成生態司法對外整體劃一的形象，進一步提升生態司法專門化水平。以上可以看出，在生態司法專門化發展的過程中，不管是理論還是實踐，都存在諸多亟需解決的現實問題。

（三）生態司法專門化發展之實踐考察

據統計，2002年至2011年全國法院審結環境資源刑事、民事、行政一審案件 116687件；2012年1月至2016年6月，審結550138件；[19]2014年至2016年，福建省三級法院共審結環境資源刑事、民事、行政案件8326件。數據顯示，在大量涉及生態訴訟實踐中，刑事、民商事、[20]行政訴訟及環境公益訴訟等各類審判逐漸展現其專門化特性，相關立法、司法解釋也在不斷創新完善中。

1. 涉生態刑事訴訟之展開

據統計分析，生態司法的刑事管轄涵蓋危害公共安全、破壞社會主義市場經濟秩序、侵犯財產、妨礙社會管理秩序、瀆職等五類犯罪中涉及林木、野生動植物、土地、礦產資源等犯罪，[21]涵蓋了41個罪名、29條刑法條款。近年來，國家通過立法解釋、司法解釋，為生態刑事司法專門化提供法律支撐，不斷加強打擊生態犯罪的力度。

生態刑事司法懲治重點是 “污染環境罪”，還有相關“非法處置進口的固體廢物罪”、“擅自進口固體廢物罪”。 2011年2月《刑法修正案（八）》修改《刑法》第338條規定，擴大對環境污染物質的查處范圍，降低入罪追究的門檻；2011年4月最高人民法院、最高人民檢察院對罪名進行補充修訂，取消原“重大環境污染事故罪”改為“污染環境罪”； 2014年4月全國人大常委會對《刑法》第341條（有關珍貴、瀕危動植物犯罪）[22]和312條（掩飾、隱瞞涉生態犯罪所得、犯罪所得收益罪）作出立法解釋。在2006年、2013年出臺相關司法解釋基礎上， 2016年12月最高人民法院、最高人民檢察院修訂頒布《關于辦理污染環境刑事案件適用法律若干問題的解釋》，規定了污染環境案件定罪量刑的具體標準及環境污染關聯犯罪的法律適用，[23]并明確了按照“從一重罪處斷”處理環境污染犯罪競合的原則。[24]綜上，最高司法機關在10年間頒布三部司法解釋，足見其對法律適用指導的重視。同時，部署開展打擊生態犯罪，據統計，2013年7月至2016年10月，全國法院審結污染環境、非法處置進口的固體廢物、環境監管失職刑事案件4250件，生效判決人數6439人；年均收案1400余件，生效判決人數1900余人。相較于過去年均二、三十件，法院辦理案件量增長十分明顯。[25]隨著生態司法實踐的不斷發展，辦理刑事案件類型不斷增加，生態司法的專門化發展已成為一個不爭的事實。

2. 環境公益訴訟之展開

環境公益訴訟分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，通過賦予不具有直接利害關系的相關主體以訴權，對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起公益訴訟，以借助司法力量維護社會公共利益。[26]其司法價值功能主要表現為預防環境公益（繼續）遭受損害以及對已造成的環境損害采取積極的補救措施，前者彰顯環境公益訴訟的預防功能，后者表征環境公益訴訟的救濟功能。[27]環境公益訴訟主要由《民事訴訟法》（第55條）和《環境保護法》（第58條）及相關規定構成，隨著生態司法解釋[28]的陸續出臺及試點改革的深入推進，我國環境公益訴訟取得較大發展。

2015年7月，全國人大常委會授權最高人民檢察院在部分地區開展民事、行政公益訴訟試點工作。[29]為配合檢察機關公益訴訟的試點工作，2016年2月，最高人民法院出臺《審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》。自2015年1月新《環境保護法》施行起至2016年12月，全國法院共受理社會組織和試點地區檢察院提起的環境公益訴訟一審案件189件，審結73件，其中，環境民事公益訴訟案件137件，環境行政公益訴訟案件51件，行政附帶民事公益訴訟1件。[30]環境公益訴訟案例的新進展，成為我國生態司法發展的新亮點，具有開拓性意義，為生態司法的體系化建設和專門化發展提供了實踐保障。

（四）生態司法專門化之案例編撰指導

為提升生態審判專業化水平，統一生態司法裁判尺度，促進生態法律有效實施，典型案例編纂成為不可或缺的重要一環。人民法院案例指導分為三類：指導性案例、典型案例、一般案例。[31]最高人民法院非常重視指導性案例、典型案例的征集選編及公布工作，以促進生態司法的發展。

生態司法指導性案例。[32]2016年12月28日，最高人民法院發布第15批指導案例中公布了首個生態司法案例，即中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴寧夏瑞泰科技股份有限公司環境污染公益訴訟案。該案例的裁判要點部分對司法解釋中 “環境保護公益活動”進行了釋明，明確“環境保護公益活動”既包括直接改善生態環境的行為，也包括與環境保護相關公益活動。[33]

生態司法典型案例。[34]自2013年6月18日公布4起“環境污染犯罪典型案例”以來，最高人民法院先后6次公布生態司法典型案例，包括2014年7月3日 “九起環境資源審判案例”、2014年12月19日“環境保護行政案件十大案例”、2015年12月29日“十起環境侵權典型案例”、2016年3月30日“環境保護行政案件十大案例（第二批）”、2017年3月7日“環境公益訴訟十大典型案例”等共53個典型案例。這些生態司法案例涵蓋刑事、民事、行政案件及公益訴訟案件。

上述系列案例的公布，通過以案釋法機制，起到規范、指導、評價、引領社會價值的重要作用。為推進生態司法專門化發展提供了有力的司法指導和借鑒。

二、生態司法實踐之司法權與行政權關系考察分析

實現生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化，首先必須秉承創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，協調司法權與行政權的運作與制衡關系，對于生態環境資源保護至關重要。司法首要之舉應當明確司法“彰顯規則、維護秩序”的基本功能。在遵照審判工作規律的基礎上，秉持司法中立性和公正性的特性，在發揮司法能動作用過程中，應當尊重并支持行政機關依法行政，否則，將不利于司法服務和保障功能的發揮。[35]

（一）生態司法權與行政權的概述

行政權本質上是管理權，司法權是判斷權、裁決權。司法權是指人民法院圍繞司法審判依法獨立行使的公共權力，主要是司法審判權，還有司法解釋權、司法建議權、司法執行權、司法幫助權等。[36]司法機構的使命是通過對具體案件進行裁判，并通過將一般的法律規則適用到個案之中，解決業已發生的利益爭端，[37]其直接的結果是導致當事人權利義務的變化。與西方的司法獨立不同的是，我國人民法院依法獨立行使審判權，是建立在社會主義特色政治制度、社會制度和意識形態、核心價值觀和歷史人文基礎之上。[38]再者，人民法院司法權本質上屬于中央事權，地方各級人民法院是國家設在地方代表國家行使審判權的機關。比如，行政案件跨區域管轄以及“跨域立案訴訟服務”改革試點，契合生態環境資源的跨區域（流域）保護之需要。

就權力觀而言，權為民所賦、權為法所設，現代社會沒有法律就沒有行政，行政法就是調整行政法律關系、規范行政權行使的法。把權力關進制度的籠子里，強化依法行政，將國家行政機關執行法律規范、實施行政活動管理的權力限制在國家憲法、法律范圍內。通過建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的政府，來提升依法行政效能。用法治思維和法治方式，促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度的有效運行。若從國家政治體制而言，我國人民代表大會制是屬于議行合一體制，憲法規定各級行政、司法機關由人民代表大會及其常務委員會產生并對其負責。在權力運行過程中，行政權和司法權相輔相成，且司法審查對行政權具有制衡作用。司法權存在之目的，一方面是給那些受到損害的個人（組織）權利提供一種最終的、權威的救濟，另一方面也對那些頗具侵犯性和擴張性的國家權力實施一種中立的審查和控制。[39]實踐表現，在生態環境保護和治理過程中，出現了大量行政權濫作為或不作為的情形，對生態環境資源的保護極為不利，為此，司法權對行政權的監督和制約顯得尤為重要。

（二）生態司法與行政執法關系之解讀

生態司法專門化背景下，涉及生態環境侵權的民事訴訟，是化解紛爭，保護合法環境權益；涉及生態環境保護的行政訴訟，是權力制約，制約環境行政權力；涉及破壞生態環境資源犯罪的刑事訴訟，既起到打擊違法犯罪的作用，同時也起到引導社會行為、預防違法犯罪的作用。從權力功能設置而言，司法亦有其局限性，司法捍衛公平正義，但是，社會正義包括“實體正義”和“形式正義”（或稱訴訟正義），司法裁判的側重點是“訴訟正義”。換言之，司法裁判的基本社會功能是作為一種社會爭端和沖突解決機制，對是非曲直進行判斷、分配損失，從而達到司法救濟的目的。[40]現實中，生態環境問題不單是主體間糾紛的解決，更重要的是涉及各種資源、利益、負擔分配，則屬于行政權管轄的范圍。所以，對于司法權和行政（執法）權的關系協調，既要形成合力，又要相互制衡，且共同目的是保護生態環境法益不受非法侵害。

1. 行政訴訟監督行政權。行政訴訟制度是維護國家法制統一的重要制度保障，通過行政審判解決行政爭議、平衡公權私益、傳導社會公正。2014年新修訂《行政訴訟法》第一條規定條款的變化是：將“維護和監督行政機關依法行使行政職權”修改為“監督行政機關依法行使行政職權”。由此可見，國家越來越注重司法權對行政權的制約監督，保障和救濟公民、法人和其他組織的合法權益。從最高人民法院公布的環境保護行政典型案例看，被訴行政機關存在執法尺度不嚴、責任擔當不夠，甚至在地方利益、部門利益的驅使下盲目決策、履職不力、監督缺失等問題。因此，在生態司法領域，通過行政訴訟實現對行政案件的司法審查，既是對行政相對人合法權益的司法保護，也是對行政行為合法性審查，包括對行政執法的調查權、處罰和裁量權進行司法監督。

2. 環境公益訴訟制衡行政權。環境公益訴訟的司法實踐中，檢察機關提起行政公益訴訟與民事公益訴訟相結合，對監督環保行政部門依法履職有倒逼作用。環境公共利益有其特殊屬性，環境民事公益訴訟面臨著科技性、民主性和道德風險等諸多潛在挑戰。為了應對這些挑戰，我國環境民事公益訴訟制度突出強化司法權，并要求行政權與司法權配合，這容易使司法權突破其職權范圍，從而損害司法權與行政權之間的合理分工與權力平衡。[41]通過環境公益訴訟制衡行政權，在司法實踐中，盡管案例還不多，但已成為生態司法實踐和發展的一大亮點。下一步改革試點是探索建立公益訴訟案件特別審判程序、制定庭審規則，亦需要行政機關的配合支持。

3. 刑事訴訟監督并支持行政執法。刑法是其他部門法（包括環境法）的保障法，故環境犯罪具有較強的行政從屬性。[42]環境行政執法中發現涉嫌犯罪的移送司法機關查處，既是司法與行政執法協作，也是司法對其監督、制約。行政違法和刑事犯罪體現了兩個不同程度的違法現象，犯罪客觀行為成立必須以違反法律法規禁止性規定為前提條件。至于法律的應對，行政執法與刑事司法的銜接過程中，環境犯罪的刑事處罰是行政處罰的補充形式或輔助手段，一旦環境違法行為超過行政處罰的標準時，刑法才發生作用，[43]進而啟動司法程序辦理。再者，司法機關對于瀆職失職造成嚴重后果的職務犯罪也要依法查處，通過對環境保護監管活動中玩忽職守、濫用職權行為的刑事追究，來督促國家機關工作人員履行環境監管職責。

三、生態司法權與行政權關系之反思與重構

在生態行政執法專業性與生態司法專門化的大背景下，行政機關與司法機關充分發揮其職能，共同服務于生態文明建設和綠色發展，應協調好司法權與行政權的分工與協作，規范權力制衡。基于行政法治發展的需要，應遵循“相互尊重專長”和“行政優先”等原則，對生態環境公共利益的保護，應以行政（執法）為主要手段，充分發揮行政權的專業性和司法權的監督作用。[44]同時，環保糾紛具有群體性、集團型、多主體訴訟等特點，法院要優化自身司法職權與司法資源配置，實現司法權與行政權的和諧聯動，吸收經濟、社會和文化的有利元素和力量，積極促成法院與社會的良性互動，提升司法運行效能。[45]在實踐中，生態司法之司法權與行政權的關系是相互影響、相互促進，為完善治理體系，推進生態環境保護工作，需以體制機制改革為動力，聚焦制度創新。

（一）提高生態環境行政執法與司法審判水平

由于環境污染具有復雜性、多因性和長期性等特點，查辦違法犯罪案件，一方面，需要以專門監測、檢驗為手段，以法定環境監測機構檢驗結果、監測記錄、鑒定結論的支持，作為認定環境違法事實的依據。另一方面，隨著違法犯罪呈現出產業化跡象，執法調查取證難，案件查辦障礙多。法官辦理生態案件，對于事實認定和法律適用，既要掌握嫻熟的法律技能，也要知悉生態環境資源知識。因此，生態司法專門化確實離不開行政執法專業化的支持。

生態環境資源保護中，行政執法發揮了重要的保障功能，調查顯示，溫州市法院系統2012年1月至2014年2月，涉及生態環境資源的刑事、民事、行政訴訟案件只有233件，而非訴行政執行案件（包括審查）4276件，占到總量的 94.83%。由于行政執法收集證據優勢凸顯，行政機關掌握有關環境評價、環境監測、檢驗、評估報告、現場檢查記錄方面的信息資料，故在環境保護工作上，行政執法權的監督和保護是首要環節。

反觀司法審判，法官的法律思維是圍繞法律概念的界定與法律行為的定性，依照法律要件、法律特征和法律效果等要素，在綜合審查證據基礎上作出妥當的判斷。[46]至于專業技術鑒定則是基于技術思維對案件審理中的技術事實進行判斷，進而作出鑒定意見提供給法庭，結合查明的事實證據進行評判。那么，如何將法律思維與技術思維相結合，改革舉措之一是建立專家參與機制，即專家咨詢與專家輔助人制度，發揮生態專家在理論研討、制定規范性文件、審理疑難案件過程中的作用。簡而言之，不管是行政執法還是生態司法，都面臨著一個現實的問題，針對日益猖獗的生態違法犯罪行為，需要進一步提升行政執法和生態司法水平，加大生態保護力度。

（二）強化生態司法能動性以實現環境公益福祉

基于生態司法自身的特點，在某種程度上強調司法能動性，發揮生態司法功能以保護生態環境公益。為此，應妥善處理好依法裁判與司法能動的關系，在強調生態司法職權主義時，應秉承生態司法之目的，不能超越法律的授權，不能脫離正當程序的規制，更不能代替行使其他國家機關職責。[47]在綠色發展與生態文明建設中，強化依法行政的同時，充分發揮司法職能作用，要在遵循審判規律的前提下，適度強化能動司法，創新生態司法專業化審判方式。[48]以下分別從行政訴訟、刑事訴訟及司法調解等不同角度，進行解讀。

1. 在行政訴訟方面的完善。堅持司法監督與支持并重，通過行政訴訟解決有關生態環境資源保護而引起的行政爭議，既強化對行政相對人合法權益保護，也加強對行政行為的司法監督力度，以此促進行政機關依法履職、嚴格執法。同時，要妥善處理司法和行政并重保護生態權益的關系，尊重行政機關的首次判斷權和自由裁量權，為行政機關發揮職能作用創造有利條件。例如，在辦理環境污染防治案件中，督促并支持有關部門充分履行源頭治理和全程治理職責；在處理林權確權和林權流轉糾紛案件中，堅持尊重權利人意思自治和確權機關認定的統一。此外，行政訴訟也需不斷改革完善，提升訴訟效率與質量，探索生態環境行政訴訟與民事訴訟合并審理，并完善證據規則和法律適用規則。

2. 在刑事訴訟方面的完善。一是以“五大發展理念”為指針，更新司法理念，完善刑事司法制度。由于傳統刑法缺乏對生態法益的關懷和保護，導致相應法律規范的缺漏和滯后，加之行政監管不力，使犯罪行為難于得到應有的懲罰，被害人難于得到有效的補償，造成環境刑法威懾性的喪失。[49]針對以上問題，需要完善相關刑事法律規定，確立新生態法益理念，理念的更新將推動制度的變革，制度的形成將推進法律的完善。二是完善“生態環境犯罪獨立性”的制度，逐步改變生態環境犯罪行政從屬性的地位，明確生態環境行政執法屬于刑事司法的前置程序之一，不是“必要前置程序”和“從屬程序”，應保障刑事司法的獨立性。[50]三是完善行政執法與刑事司法的銜接。如2017年2月最高人民檢察院與公安部、環保部聯合出臺《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》值得借鑒，[51]因此，法院應當會同檢察、公安及相關行業主管部門制定環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法，健全案件線索移送、證據轉化規則、協作配合、監督制約、暢通銜接的制度，及時依法懲處破壞生態環境資源犯罪。

3. 司法與行政執法多元共治機制的完善。有關生態環境損害問題的處理，在政府與法院聯席會的協作框架上，落實生態審判部門與具體執法部門的聯席會議制度，強化與環境保護、國土資源、海洋漁業、農業、林業、水利等部門的有效銜接與良性互動，形成部門之間扁平化的溝通協調機制。加強司法與執法部門之間的有效配合，做到案件辦理實時通報，實現信息共享。在行政訴訟中，監督、督促行政主管部門依法履行治理職責。在民事訴訟中，通過部門配合，共同推動具有生態修復內容的生效判決得到及時有效履行。[52]其次，完善多元化糾紛解決機制。解決生態環境糾紛不能寄希望單一途徑或方式，應合理配置并運用糾紛解決的社會資源，完善和解、調解、仲裁、行政裁決、行政復議與訴訟有機銜接，構建相互協調的多元化糾紛解決機制。實踐證明，民事公益訴訟調解結案與判決相比，具有成本低、效率高、社會風險小、節約司法資源等優勢。

（三）生態環境法律適用及法律制度之完善

生態司法不僅涉及法律適用問題，還有行政與司法的法律制度創新問題，如生態環境行政強制權與司法執行權的分配與重置的制度設計、地方立法促進生態文明建設等，對司法權與行政權關系的重構將產生重要的影響。

1. 生態環境賠償與修復的制度設計。現狀分析，發生污染事故，除了對污染企業的處罰之外，社會關心的是生態修復問題，受害人關心的是民事賠償問題。實踐中，相關民事賠償問題，如一律通過訴訟解決，既耗費法院司法資源，又浪費當事人精力、財力。從現行法律看，行政主體責令相對人賠償國家損失，在部分環境法律法規已有規定，如《海洋環境保護法》第90條、《森林法》第39、44條；《礦產資源法》第39、40條；《自然保護區條例》第38條等。況且，2014年新修訂《環境保護法》第5條“損害擔責”的原則，即對環境造成任何不利影響的行為人，應承擔恢復環境、修復生態或支付上述費用的法定義務或法律責任的原則。[53]筆者建議，通過法律修訂賦予環保部門責令賠償的職能，[54]即對事實清楚、案情明了、涉及群體性受害者的案件，可在事故處理階段同步處理賠償問題，避免矛盾激化和群體性事件的發生。同時，為彌補民事訴訟時間長、鑒定難、執行難的缺陷，建議修法賦予環保部門強制執行權，彌補現有法規操作性不強和權威性不夠的缺陷，解決環保部門行政處罰執行難、問責難的問題。

2. 促進生態文明建設的地方立法。根據《立法法》規定的立法權限，一府兩院的產生、組織和職權、犯罪與刑罰、訴訟與仲裁等基本制度，是通過全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，故行政權與司法權之權限是國家法律規定的。同時，《立法法》也規定具有立法權的省市人大，在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。近幾年來，在生態文明建設方面，一些省市根據本行政區域的具體情況和實際需要制定了地方法規，如貴州省、青海省、杭州市、珠海市等。其中，《貴州省生態文明建設促進條例（2014年）》規定，司法機關在辦理生態案件中提出司法建議，有關單位應限期書面答復。此規定可解決司法建議“有去無回”問題頑癥，司法機關提出改進和完善涉及生態工作管理的建議得到回應，對于促進相關部門依法行政有推動作用。2016年8月，國家確定福建省為國家生態文明試驗區，相應《福建省生態文明建設促進條例》草案正在修改、協調、論證，期待新條例在推進生態文明試驗區建設和生態執法、司法協作上作出新規定。

（責任編輯：林貴文）

①建設生態文明，是關系人民福祉，關乎民族未來。在黨的十八大報告中明確指出，建設中國特色社會主義，總體布 局是經濟建建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體。當前，國家作出生態文明建設部署，如2015年《關于加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》，2016年提出設立國家生態文明試驗區的意見，還制定了《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》。

②生態環境資源審判有“環境司法”、“環資司法”、“生態司法”等不同簡稱，本文“生態司法”的用語更為契合生態文明建設發展的語境表述，“生態司法”意指“生態環境資源審判”，“生態司法機構”指“生態環境資源審判庭（包括法庭、合議庭、巡回法庭）”。

③最高人民法院《關于支持福建省加快建設國家生態文明試驗區重大部署的意見》（法<2016>443號）中提到應積極探索“司法權和行政權的協調”等難點重點問題。

④參見《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》。

⑤參見杜萬華：《當前環境資源審判的重點和難點問題》，載《法律適用》2016年第2期，第 3頁。

⑥司法機構作為有形無形的載體，具體分配著審判資源、踐行著審判程序，凝聚審判理論，鍛煉著審判隊伍。參見張忠民：《環境司法專門化的實踐檢視：以環境審判機構和環境審判機制為中心》，載《中國法學》2016年第6期，第177、178頁。

⑦參見張寶：《環境專門化的建構路徑》，載《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2014年第6期，第 50頁。

⑧參見最高人民法院《關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》法發（2016）12號。

⑨參見張忠民：《環境司法專門化的實踐檢視：以環境審判機構和環境審判機制為中心》，載《中國法學》2016年第6期，第 179頁。

⑩福建省首個生態司法機構是2008年5月柘榮縣人民法院成立“生態環境審判合議庭”。參見馬新嵐主編：《福建生態司法》，法律出版社2015年版，第39頁。

[11] 2015年6月，漳州市中級人民法院又創設了全國首個“生態巡回法庭”，該“生態巡回法庭”集中管轄漳州市環境公益訴訟案件，并受理屬于漳州市中級法院管轄的生態一、二審案件，提級管轄跨行政區劃且有重大社會影響的生態案件。

[12] 1982年福建省在全國率先成立覆蓋三級法院的林業審判庭，1988年5月全省設立林業審判庭54個，2007年全省法院有231個政法編制的林業審判隊伍，2004年至2008年間全省共審結林業案件10693件。參見馬新嵐主編：《福建生態司法》，法律出版社2015年版，第33、38、59、207頁。

[13]參見最高人民法院《中國環境資源審判（白皮書）》，2016年7月發布。

[14]應該承認，生態司法是融合了“地方性”與“普適性”的，“地方性”以司法機構的設置為外在表征，“普適性”以審判機制的運行為主要內在表達，兩者相輔相成。其中，“地方性”特征產生的內因主要來自地方的實際需求，可能是生態環境，也許是社會，或許是政治的，抑或是幾者兼具；其成長軌跡是“自上而下”的發展。參見張忠民：《環境司法專門化的實踐檢視：以環境審判機構和環境審判機制為中心》，載《中國法學》2016年第6期，第183 頁。

[15]在司法實踐中，非獨立建制的地方生態司法機構大都是與民事審判庭合署辦公。

[16]最高法院環境資源審判庭主要職責是：審判涉及大氣、水、土壤等自然環境污染侵權糾紛民事案件。

[17] 2014年新《環境保護法》修訂加上“破壞生態”之規定，即第64條“因環境污染和破壞生態造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任”。

[18]參見最高人民法院《關于支持福建省加快建設國家生態文明試驗區重大部署的意見》法發（2016）443號，以及福建省高級人民法院閩高法（2017）21號轉發該《意見》的通知。又如，四川省三級檢察院統一建立生態環境資源檢察處（科）。

[19]其中，2014年1月至2016年6月，全國法院共受理各類環境資源一審刑事案件39594件，審結37216件，生效判決人數47087人；共受理各類環境資源一審民事案件227690件，審結195141件；共受理各類環境資源一審行政案件68489件，審結57738件，應該包括非訴審查案件。參見最高人民法院《中國環境資源審判（白皮書）》，2016年7月發布。

[20]涉生態民商事糾紛案件涉及物權、合同、侵權責任等3類“第一級案由”、4類“第二級案由”、17種“第三級案由”、30種“第四級案由”，此外，還有涉海污染損害糾紛等。從民事案由歸類分析，具有“生態環境資源因素”普通民事案件和“生態環境資源專業性”特殊民事案件的類型劃分。

[21]比如故意或過失燒毀森林其他林木的放火罪、失火罪、污染環境罪、非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪、走私廢物罪、非法捕撈水產品罪、非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪、非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物（野生動物制品）罪、非法狩獵罪、非法占用農地罪、非法采礦罪、破壞性采礦罪、非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪、非法收購、運輸、加工國家重點保護植物（植物制品）罪、盜伐林木罪、濫伐林木罪、非法收購盜伐、濫伐林木罪、違法發放林木采伐許可證罪、環境監管失職罪、非法批準征收、征用、占用土地罪、非法低價出讓國有土地使用權罪、動植物檢疫徇私舞弊罪、動植物檢疫失職罪等。

[22]即非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪、非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、野生動物制品罪。

[23]該解釋規定對于環境影響評價造假的，可以提供虛假證明文件罪或者出具證明文件重大失實罪定罪處罰；對于破壞環境質量監測系統的，可以破壞計算機信息系統罪論處。

[24]該解釋規定同時構成污染環境罪和非法經營罪、投放危險物質罪等相關犯罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰。此外，涉及生態司法解釋還有，2016年11月28日最高人民法院、最高人民檢察院聯合公布《關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》。

[25]參見最高人民法院網：《兩高發布辦理環境污染刑事案件司法解》，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-33681.html，下 載日期：2017年2月3日。

[26]宋傳柯：《從功能定位探析我國民事公益訴訟制度的構建》，載《法律適用》2014年第11期，第 113 頁。

[27]肖建國、黃忠順：《環境公益訴訟基本問題研究》，載《法律適用》2014年第4期，第 11 頁。

[28] 2015年1月最高人民法院頒布《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，同年6月又出臺《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，完善公益訴訟與私益訴訟的銜接以及共同適用的一般法律規則。

[29]行政公益訴訟的案件范圍確定為：生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的案件。

[30]參見新華網北京2017年3月7日電《最高人民法院發布環境公益訴訟十大典型案例》。

[31]一般性（地方性）案例指導，如2015年6月6日，福建省高級人民法院發布“生態環境審判十大典型案例”。

[32]按照最高人民法院《關于案例指導工作的規定》（2010年11月26日）的要求，指導性案例經最高人民法院審判委員會討論決定公布，各級法院審判類似案件必須參照。截止2017年3月10日，最高人民法院共公布16批案例87件。

[33]包括有利于完善環境治理體系、提高環境治理能力、促進全社會形成環境保護廣泛共識的活動。

[34]典型案例介于指導性案例與一般性案例之間，它具備典型意義因而與一般性案例有所不同，同時其又尚未正式上升到指導性案例的高度而暫居中間位置，是對指導性案例的補充。參見張忠民：《典型環境案例的案例指導功能之辯——以最高人民法院公布的23個典型環境案例為樣本》，載《法學》2015年第10期，第 141 頁。

[35]杜萬華著：《杜萬華大法官民事商事審判實務演講錄》，人民法院出版社2017年版，第95、98頁。

[36]施新洲：《司法權的屬性及其社會治理功能》，載《法律適用》2014年第1期，第59 頁。

[37]陳瑞華：《司法權的性質——以刑事司法為范例的分析》，載《法學研究》2000年第5期，第 31頁。

[38]法言平：《維護和落實依法獨立審判憲法原則 回擊西方思潮》，載《人民法院報》2017年1月16日，第 1版。

[39]陳瑞華：《司法權的性質——以刑事司法為范例的分析》，載《法學研究》2000年第5期，第 30 頁。

[40]張璐：《我國環境司法的障礙及其克服》，載《中州學刊》2010年第5期，第 104頁。

[41]王明遠：《論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析》，載《中國法學》2016年第1期，第49 頁。

[42]行政從屬性系指依據環境刑法條文規定，其可罰性之依賴性，取決于環境行政法或基于該法所發布之行政處分而言。參見鄭昆山著：《環境刑法之理論基礎》，臺灣五南圖書出版公司1998版，第179、180頁。

[43]趙秉志等：《環境犯罪比較研究》，法律出版社2004版，第57頁。

[44]王明遠：《論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析》，載《中國法學》2016年第1期，第49頁。

[45]張文顯著：《司法理念與司法改革》，法律出版社2011年版，第99、100頁。

[46]王旭光：《論當前環境資源審判工作的若干基本問題》，載《法律適用》2014年第11期，第 59 頁。

[47]王旭光：《論當前環境資源審判工作的若干基本問題》，載《法律適用》2014年第11期，，第58頁。

[48]如完善證據保全、先予執行、執行監督等，發揮公益訴訟的評價指引和政策形成功能。

[49]黃錫生、張磊：《生態法益與我國傳統刑法的現代化》，載《河北法學》2009年第11期，第 56 頁。

[50]王樹義、馮汝：《我國環境刑事司法的困境及其對策》，載《法學評論》2014年第3期，第 127 頁。

[51]除此之外，2013年12月環保部和公安部聯合發文《關于加強環境保護與公安部門執法銜接配合的工作意見》，開展部門聯動執法。

[52]參見最高人民法院《關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》法發（2016）12號。

[53]竺效：《論中國環境法基本原則的立法發展與再發展》，載《華東政法大學學報》2014年第3期，第 15頁。

[54]浙江省溫州市中級人民法院課題組：《環境司法的困境、成因與出路》，載《法律適用》2016年第4期，第 84 頁。

D922.66;D927.572.6

A

1674-8557（2017）02-0112-09

2017-03-13

本文系2016年國家社科基金青年項目《污染環境罪的刑罰配置及其優化研究》（項目編號：16CFX028）、福州大學2016年橫向課題《生態文明與生態司法若干問題研究》（項目編號：01901602）階段性研究成果。

姚毅奇（1967- ），男，福建省龍海市人，福建省長泰縣人民法院高級法官，廈門大學法學院兼職碩士生導師，華僑大學法學院、福建江夏學院法學院客座教授。