國有財產主體理論的評析與選擇——以我國國有企業財產主體理論為樣本

馮樂坤

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國有財產主體理論的評析與選擇——以我國國有企業財產主體理論為樣本

馮樂坤

自我國繼受前蘇聯的國有財產主體統一為國家以來，為了協調中央與地方之間的利益沖突，中央長期以來遂將部分國有財產的管理權轉移予地方行使，但地方對其管理的國有財產的權屬定性卻一直備受關注，因國有企業事關中央與地方各自的經濟狀況，立法以及理論就首先對地方管理國有企業的權屬定性進行關注。就地方管理國有企業的權屬定性而言，我國對其理論歷經了從分級管理到分級代表乃至分級所有的修正，但分級管理與分級代表仍然以固守國有企業財產主體統一為國家，并沒有賦予地方對其享有所有權，所有權的權能欠缺無疑致使財產使用效率無法提高，國有財產流失也就較為嚴重，相反，賦予地方對其享有所有權，不僅有效地應對了實務中所存在的諸多弊端，也與現實中長期存在的地方已經對其享有所有權收益的事實相符，如此，我國未來立法應當予以采納分級所有理論。當然，國有企業財產的分級所有往往對其他類型的國有財產主體修正具有示范性。

國有企業；國有財產；國有；地方所有

受前蘇聯國有財產主體理論的影響，我國遂將遍及全國各地的國有財產主體統一為國家，為了應對中央與地方因國有財產而形成的利益沖突，在建國后數十年的國有財產管理實踐中，中央也就不斷地將國有財產管理權轉移予省、直轄市、自治區、地區、市、縣、區等層級地方行使，尤其是對國有企業管理權的轉移表現較為突出，各級地方就長期管理國有財產。盡管一直有見解認為國有財產主體為國家，各級地方并不能享有所有權，①但現實中卻不斷有見解對地方管理國有財產權的權屬定性提出質疑。②同時，受地方長期享有國有企業管理權的事實影響，我國不同時期所制定的一系列規范性文件而對國有企業財產主體進行修正，相應也就出現了對國有財產主體修正的不同理論，諸種不同理論主要為統一所有與分級所有兩種理論，且統一所有理論又分為分級管理與分級代表。③當然，我國關于國有財產主體相關立法以及理論主要以國有企業財產為主，國有財產主體理論也就以國有企業財產為樣本進行研究，盡管此種研究狀態不夠全面，但通過對國有企業財產主體的準確解讀卻能夠在一定程度上解決對國有財產主體的困惑。因地方享有的國有企業財產管理權的權屬定性在不同時期有所不同，國有財產主體理論也就不斷發生變化，國有財產主體必然有所不同。為此，本文特通過梳理我國不同時期的國有企業財產主體理論而對國有財產主體理論進行了反思，進而，為論證地方在國有財產管理中的主體性地位以及對地方享有的國有財產管理權的權屬定性提供了理論基礎。

一、分級管理理論之評析

自我國繼受前蘇聯的國有財產主體統一為國家的理論以來，不論建國前的蘇區、根據地乃至解放區，均將其出資設立的企業視為國有，但受當時的國內外局勢影響，我國不同時期革命地區卻處于各自獨立狀態，由此，當時的中央無暇顧及國有企業管理，不同時期的國有企業管理并沒有統一，國有財產其實由各地方代為管理。④不過，基于集中力量進行經濟建設，我國在建國后才開始將國有財產的主要管理權集中由中央行使，高度集中的計劃體制也就形成，因此種高度集中的體制并不利于調動國有企業以及地方積極性，國有企業管理權就反復地在中央與地方之間轉移，⑤但國有企業財產主體仍然固守為國家，中央與地方之間就形成了分級管理關系，地方其實處于管理者地位。盡管自上世紀80年代開始的針對賦予國有企業經營自主權改革對于調動國有企業的積極性成效顯著，實務中卻出現了國有財產流失較為嚴重的現象，1990年的《關于加強國有資產管理工作的通知》遂明確提出了分級管理的國有財產管理體制，1999年的十五屆四中全會《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》又明確規定了國有企業的分級管理體制。至此，國務院代表國家統一行使國有財產所有權、中央和地方分級管理的國有財產主體理論就正式形成。當然，分級管理理論并沒有周全地予以解決現實中的諸多問題，現對其進行如下評析：

其一，分級管理理論是以國有財產主體統一為國家的前提下，依據國有企業財產既定的管理部門而由中央與地方分別行使對國有企業財產的管理權，此種理論其實將各級地方視為管理者，地方是以國家名義從事管理工作，但各級地方對其所管理的國有企業財產并不享有所有權，國有企業財產的所有權與管理權實際處于分離狀態。同時，地方管理國有企業財產所負的對外責任就由國家承擔，地方并非責任主體，地方對外不承擔責任的現狀就致使地方管理國有企業財產中欠缺所有者的責任心態，無論地方管理國有企業盈虧如何，其結果均由國家承擔，⑥實務中出現效益不高的現實也就不可避免。當然，地方管理的國有企業一般由屬于中央直接管理而委托地方管理、地方以其收入直接出資而設立的兩種類型國有企業構成。因中央委托地方管理國有企業的收入直接歸中央所有，地方一般無權取得，地方進行管理的積極性也就不高，此類國有財產其實就處于無人管理狀態，⑦國有財產流失就成為普遍現象。相反，地方收入的多寡直接關系到地方利益，為了確保地方收入的最大化，地方必然積極地將地方收入直接出資設立企業，不論此類地方性企業為公益企業或者非公益企業，立法仍然將其定性為國有企業。如此，無論地方管理的國有企業出資來源如何，地方對其僅享有管理權，即享有有限的占有、使用、收益、處分的權利，所有權仍由國家享有，⑧地方轉讓國有企業財產需履行相應的中央批準程序，此種徒增交易成本的事實無疑不利于地方利益保護，且也就出現了“無人擔當所有者、無人以所有者的思維進行決策”，僅靠行政審批和交易管制是無法實現所有者利益最大化的現象，⑨部分地方性立法開始予以明確賦予了地方享有收益、處分等所有權權能。⑩為此，有必要對地方享有的國有企業財產管理權的權屬定位進行檢討。

其二，我國行政區劃的絕大多數地方層級其實由省級、地級、縣級、鄉級構成，受長期以來中央將國有企業轉移至地方管理的事實影響，國有企業財產其實就是由各級地方予以具體管理，[11]<>[12]<>

總之，分級管理理論其實就是對我國長期實務中所形成的中央與地方分別管理國有企業財產的事實承認，且此種理論仍以國家統一享有所有權為基礎。盡管立法賦予各級地方對國有企業財產享有管理權目的在于保護地方利益，但國有企業財產歸屬于國家的事實卻致使地方無法充分地享有其所管理的國有企業利益，地方管理國有企業的積極性也就不高，僅在一定程度層面對國有財產流失進行了防止，國有企業財產仍處于流失狀態。為此，部分地方立法已經出現了賦予地方享有所有者權益的立法趨勢，即賦予此種管理權具有所有權之實，此種立法實踐無疑對地方管理的國有企業財產仍然歸國有的理論進行了否定，加之，試圖適用委托理論而對各級地方之間關系予以詮釋在法理層面難以成立，地方對國有企業財產享有的管理權權屬就應當重新定性。正因如此，2002年公布的《物權法（征求意見稿）》第49條擬定的“國務院代表國家統一行使國家所有權，國家所有的不動產或者動產由中央和地方人民政府分級管理”的立法設計就被人們所質疑。[13]

二、分級代表理論之評析

分級管理理論初衷在于防止國有財產的流失，受此種理論具有的前述固有缺陷影響，其僅在一定限度內防止了國有財產流失，各級地方享有的國有企業財產管理權并不具有獨立性，實務中的具體管理完全受制于上級乃至中央的行政命令，地方管理國有企業財產的積極性不高，國有企業財產仍存在大量流失，反思與重構就成為必然。為此，2002年的十六大報告遂明確要求應建立“分級代表”的國有財產管理體制，2003年的《企業國有資產監督管理暫行條例》第4條、第5條首次在立法層面進行了規定，2007年的《物權法》第55條又明確規定了“國家出資的企業由國務院、地方人民政府依法分別代表國家履行出資人職責、享有出資人權益”。至此，我國正式形成了分級代表的國有企業管理體制理論，即將國有企業財產主體統一為國家的前提下，立法授權國務院和地方分別代表國家履行出資人職責，但此種理論僅以國有企業財產為限，并沒有擴展到其他類型的國有財產。[14]<>

其一，與分級管理理論僅授權于國務院代表國家行使國家所有權的規定相比較，分級代表理論授權國務院、地方同時成為國有企業的代表者。就立法規定的各級地方享有國有企業財產管理權而言，1994年的河北省人民政府辦公廳發布的《關于加強國有企業產權交易管理的通知》、1994年的武漢市人民政府辦公廳發布的《關于加強國有企業產權交易管理的通知》、1994年的廣東省人民政府辦公廳發布的《關于加強國有企業產權轉讓管理的通知》均規定“轉讓縣屬企業應當經地級市政府批準”，1999年2月國家經貿委等部門聯合發布的《關于出售國有小型企業中若干問題意見的通知》指出“除地級市以上政府有權審批其管轄范圍內的企業出售外，其他任何部門、機構、企業和個人均不得決定出售企業”，進而，2003年的《企業國有資產監督管理暫行條例》第2款規定了“省、自治區、直轄市人民政府和設區的市、自治州級人民政府分別代表國家對由國務院履行出資人職責以外的國有及國有控股、國有參股企業而履行出資人職責”。實際上，此種從中央到地方的立法是對上世紀90年代“轉讓縣級管理的國有企業須經市（地）批準”的程序要件認可，其結果將代表國家行使所有權的地方層級限定為省、地兩級，縣級地方被排除在外。然而，現實中一直存有縣級地方將其收入出資設立被確定為國有企業的地方性企業的事實，加之，縣級地方自建國以來一直管理國有企業，由地級地方作為國家代表管理此類財產并不適當，縣級地方利益保護必然會被忽視，此種情形勢必引發縣級與地級地方之間的利益沖突，有必要予以反思。

其二，就分級代表理論中的代表者享有的權利義務而言，現行立法賦予了其履行出資人職責與享有所有者權益的權利義務，作為代表國家管理國有企業財產的各級地方也就履行出資人的職責與享有所有者權益。因出資人出資設立企業后必然會成為企業的股東，財產出資人就是財產所有人，對企業享有所有權者權益的出資人必然為企業股東，企業財產的占有、收益、使用、處分等權利理應由其股東即出資人享有。由此推之，既然立法賦予了各級地方對其所管理的國有企業財產中的法律地位為出資人且享有所有者權益，地方其實為其所管理的國有企業股東，在理論層面，地方也就對其享有了所有權，將此類財產仍稱為國有就與法理相悖，[15]<>[17]<>[16]

其三，分級代表理論強調中央與地方均以國家代表身份管理國有企業財產，此與分級管理理論僅授權國務院統一代表國家管理國有企業財產具有本質的區別。因分級管理理論中的國家唯一代表為國務院，地方管理國有企業財產的權利來源于國務院的委托授權，下級地方管理國有企業財產的權利來源于上級地方的委托授權，此種多級委托授權的法理邏輯后果必然致使各級地方均為國務院以及上級地方的受托人，各級地方均喪失了主體的獨立性，地方管理國有企業財產的積極性不高實屬必然。相反，分級代表理論卻有效地避免了分級管理理論中所出現的多級委托理論弊端與爭議，其所產生的直接法律后果就是賦予了各級地方直接作為國家代表而管理國有企業財產，國務院與各級地方之間以及各級地方之間也就不具有隸屬關系，各級地方管理國有企業已經具有一定的獨立性，地方對其所管理的國有企業財產的享有權利主體資格毋庸置疑。就代表理論而言，代表者并不具有獨立人格，往往與被代表的主體為同一人格，且其行為的法律后果由被代表的主體承受，既然分級代表理論分別賦予國務院與地方作為國家的代表者，國務院與地方均直接作為國家的代表，立法其實就將國務院與地方均視為獨立主體，所產生的責任均由國家承擔，尤其是國有企業的分級代表理論又通過確定各級地方為出資人而賦予各級地方對國有企業享有股東的權利義務，此種立法設計其實已經超越了傳統的代表理論，將其視為“代表”其實已經名不副實，各級地方成為了獨立主體，立法對各級地方賦予了出資人地位其實也就致使各級地方對國有企業管理權已經與所有權相當。

總之，適用代表理論的直接法律后果就使作為國家代表者的國務院與地方各自具有了獨立的主體地位，采納替代分級管理理論的分級代表理論的立法態度轉變其實就是對既有國有企業財產管理權長期轉移給地方管理的事實認可，但分級代表理論仍然固守各級地方代表國家管理的企業財產仍歸國有，地方并沒有被賦予享有所有權，加之，現行立法并沒有賦予縣級地方享有代表國家行使對其已經長期事實上享有管理國有企業財產的權利，縣級地方也就無法對此類國有企業財產享有出資人的權益，中央與地方之間的利益沖突也就無法解決。如此，盡管分級代表理論仍然固守以國有企業財產主體統一為國家為基本前提，但已經比分級管理理論有所進步，加之，地方對其所管理的國有企業財產權屬定性已經與所有權相差無幾，即在固守國家是國有企業財產所有者的前提下，財產所有者主體所享有的一切權益卻由地方所享有，[18]<>[19]<>[20]<>

三、分級所有理論之評析

我國地方管理的國有企業一般由中央出資設立、地方自己出資設立、中央與地方共同出資設立等三種類型構成，但不論出資途徑如何，立法均將此類企業財產視為國有，如此，無論接受委托或者被授權代表國家的各級地方是否真正地基于國家利益出發而管理國有企業財產卻值得質疑。同時，各級地方對其管理的國有企業財產實質上享有了支配權，且對其事實上已經享有所有者權益，此種事實現狀無疑與將各級地方管理的國有企業財產的權屬仍定性為國有的理論相悖。為此，我國長期以來就存有應將地方享有的國有企業財產管理權的權屬定性為地方所有權的見解，[21]部分地方立法已經開始賦予地方對其管理的國有企業財產權享有所有權之實，進而，也就形成了以國有企業財產具體管理者—中央或者地方為標準而確定其所有權主體的分級所有理論，即國務院直接管理國有企業財產的所有權主體應為國家，各級地方管理的國有企業財產的所有權主體則應為各級地方。當然，與前述分級管理、分級代表理論相比，分級所有理論賦予了地方對其管理的國有企業財產享有所有權，所有權的權能完整性不僅與現實中長期存在的地方已經對其享有所有權收益的事實相符，且有利于財產使用效率的提高，地方利益隨之得到保護，我國未來立法應當予以采取。因與現行國有財產理論相沖突，有必要對其進行如下解讀：

其一，分級所有理論淵源不是短時間內形成的，而是基于地方公有制理論的出現而邏輯演繹的結果。受我國一直將前蘇聯公有制理論視為圭臬的影響，建國初期也就一直否定地方所有制理論的存在，但卻允許中央與地方分別管理公有制經濟。[22]后隨著上世紀80年代開始的國有企業改革的逐步深入，中央將國有企業轉移予地方進行管理以及地方自己出資設立的國有企業的所有制性質問題開始被關注。基于省、市、縣各級地方對此類國有企業長期享有管理權的事實，理論層面就出現了各自公有制的見解，即各地經濟發展條件不同的事實不可能將統一的公有制理論在全國予以實踐，應當承認中央與地方各自的公有制，[23]不過，此種理論仍然以公有制為基礎，地方公有制其實就是公有制的一種特殊形式。同時，自國家在上世紀90年代明確要建立市場經濟體制的改革后，國有企業的股份制改造以及部分中小國有企業轉讓遂成為了普遍現象，中央與地方關于國有企業財產的利益分享問題愈來愈突出，如何確定二者的利益邊界就成為當時較為棘手的問題之一，理論層面遂又出現了公有制由多層次構成的見解，公有制不僅包括國有制與集體所有制，還包括地方公有制等形式，[24]即地方公有制是生產資料歸本地區人民共同所有，主要為本地區人民利益服務，地方公有制范圍相當廣泛，現實中往往存在著多層次的地方公有制，相反，國家所有制則是全國范圍內人民的公有，且為全國人民的利益服務，國有企業財產主體理論就與公有制理論中的國有制密不可分，但地方公有制與國家所有制同樣為公有制的構成部分。[25]當然，公有制理論所發生的此種變化必然會觸動以其為基礎而形成的國家所有權理論，地方所管理的國有企業財產權的權屬定性就開始出現了地方享有所有權的見解，中央與地方對其各自管理的國有企業財產分別享有所有權的分級所有理論初具雛形。既然公有制中理論中已經出現了由多層次所有制構成的變化，公有制中財產所有權就不應限于國家所有權，不同類型的公有制肯定有相對應的所有權類型，地方公有制相對應的所有權類型肯定為地方所有，地方管理的國有企業財產應由地方享有所有權，無視分級所有必然與公有制理論所發生的變化不符。

其二，分級所有理論的優點在于將國有企業財產所有權的主體重新進行了劃分確定，即中央直接管理的企業仍為國有，地方直接管理的國有企業以及地方直接出資的企業則為地方所有，如此，分級所有理論僅是將部分國有企業財產的性質從國有變更為地方所有，各級地方享有所有權其實就是分級所有理論的核心，因地方所有的企業財產為部分國有企業財產，確定地方所有企業財產范圍就應當將部分國有企業財產主體變更為地方。就地方所有與國有的關系而言，有見解認為，“地方所有應當為國有一種特殊形式，其性質上仍屬國家所有權，不將地方所有稱為國有的原因在于將其與聯邦、中央所有或整個國有相區別，其具有國有性質是從地方政權具有的國家性質而言，畢竟地方政權是國家政權的重要組成部分。”[26]實際上，與分級管理、分級代表所固守以統一為國有的基本前提相比，地方所有并不以國有為理論基礎，地方所有是一種獨立的所有權類型，與國有同為獨立的所有權類型，地方全體社會成員應為此類財產的直接主體，國有與地方所有的所有權主體并不相同，[27]只不過，在將中央或地方直接管理的企業財產均視為國有的前提下，分級所有其實是為了應對現實中所存在的中央與地方之間的利益沖突且對地方利益保護不利的情形之下而構建的理論，其結果就是縮小了國有企業財產范圍而賦予地方對部分國有企業財產享有所有權，所以，地方所有并不是以國有理論為基礎。[28]此外，受立法將國有企業財產授權予中央政府與地方政府代表國家進行管理的影響，有人又主張中央政府所有、地方政府所有的見解，[29]須注意的是，此種見解中的中央政府所有就是國有、地方政府所有就是地方所有，據此，地方政府所有與地方所有并無質的區別，二者是同等程度的概念，但因地方政府往往為地方所有的具體行使主體，適用地方政府所有的法律術語也就不太準確，應以地方所有的法律術語為準。[30]

四、余論

我國現實中的國有財產范圍相當廣泛已經是不爭的事實，將國有財產分為企業型、資源型、行政事業型等等財產類型也是較為普遍的分類方法，本文所論及的國有企業財產僅僅為企業性國有財產的其中之一。然而，計劃經濟時期的我國一直由國家壟斷了企業出資，所形成的國有企業事關國家的經濟命脈，國有企業財產在國有財產類型中就比較典型，中央與地方往往因國有企業的利益分享而引發沖突，為此，應對二者之間的利益沖突進行的財產分權也就以國有企業財產為核心，但中央與地方財產分權最有效的結果就是賦予各級地方對部分國有財產享有所有權。如此，對其他類型國有財產的具體分權就是以國有企業財產的分權為參照物而進行劃分，國有企業財產主體變化往往對其他類型的國有財產主體的變化具有示范性，上述國有企業財產主體理論從分級管理到分級代表乃至分級所有的修正其實就代表了所有類型的國有財產主體理論的修正，即中央與地方之間對其他類型國有財產的具體分權必然要歷經分級管理、分級代表、分級所有，[31]對國有企業財產主體的質疑其實就是對不同類型的國有財產主體的質疑。因本文內容有限，不宜再討論其他內容，但不容置疑的是國有企業財產主體理論的修正對其他類型的國有財產主體理論具有示范性。

（責任編輯：常 琳）

①參見王利明：《國家所有權的法律特征研究》，載《法律科學》1990年第6期；劉云生：《國家所有權面臨新的挑戰—評中國〈物權法草案建議稿〉對國家所有權制度的構建》，載《河北法學》2001年第1期；王利明主編：《中國物權法草案建議稿及說明》，中國法制出版社2001年版，第270頁；劉劍文、郭維真：《論我國國有資產的統一所有及其實現》，載《暨南學報》2007年第6期。

② 部分研究成果主張應將地方管理的國有企業以及地方直接出資設立的企業財產的權屬定性為地方所有，部分研究成果認為應將地方直接管理的國有土地視為地方所有，部分研究成果認為應賦予地方對部分礦產資源享有所有權，部分研究成果認為應將國家森林資源賦予中央與各級地方享有所有權，部分研究成果認為應由中央與各級地方對行政事業性國有財產的分別享有所有權。主要文獻參見孫憲忠：《物權法基本范疇及主要制度的反思（上）》，載《中國法學》1999年第5期，及《“統一唯一國家所有權”理論的悖謬及改革切入點分析》，載《法律科學》2013年第3期；史際春：《修憲與財產權變革》，載《經濟法學評論》2004年第5卷；郭勵弘：《正確認識我國“國資”的產權歸屬》，載《經濟社會體制比較》2003年第3期；江建強：《國有資產權“統一所有與分級所有”的比較分析》，載《經濟社會體制比較》2005年第1期；陳少暉：《分級所有：中央與地方國有資產產權結構的優化選擇》，載《學習論壇》2013年第2期；史際春、姚海放：《國有制革新的理論與實踐》，載《華東政法學院學報》2005年第1期；李昌庚：《國家所有權理論拷辯》，載《政治與法律》2011年第12期；王自力、田明華等：《我國土地所有權主體重構問題探索》，載《北京林業大學學報》2008年第1期；郭潔著：《土地所有權一體保護立法研究》，知識產權出版社2011年版，第132頁；高利紅：《森林權屬的法律體系構造》，載《現代法學》2004年第5期；周訓芳：《林業的歷史性轉變與<森林法>的修改》，載《現代法學》2004第5期；李昌庚：《國有財產的中央與地方關系法治考量》，載《上海財經大學學報》2011年第4期。

③李昌庚：《國家所有權理論拷辨》，載《政治與法律》2011年第12期，第101～105頁。

④陳云：《關于成立中央財政經濟委員會的報告》，《共和國走過的路——建國以來重要文獻專題選集（1949-1952）》，中央文獻出版社1991年版，第53～56頁。

⑤章迪誠、張星伍著：《中國國有企業改革的正式制度變遷》，經濟管理出版社2008年版，第12頁。

⑥焦建國：《國有資產管理體制中的中央與地方關系—歷史評價、現實操作與未來選擇》，載《財經問題研究》2005年第3期，第71～72頁。

⑦主要文獻參見張靜：《淺析我國市場經濟下的國家所有權主體的雙重結構》，載《西北第二民族學院學報》1995年第1期，第77～78頁；楊天宇：《論我國國有資產的分級所有》，載《學習與探索》2003年第2期，第90～91頁。

⑧謝次昌：《國家所有權理論在實踐中的運用和發展》，載《中國法學》1996年第6期，第37～38頁。

⑨王軍：《國企所有權轉讓的法律和現實》，載《月旦民商法》2004年第5期，第53～54頁。

⑩如1991年的《廣東省人民政府關于加強國有資產管理工作的通知》就規定“各級國有資產管理辦公室統一行使所有權、監督管理權、投資和收益權以及資產處置權”；1994年的《河北省人民政府辦公廳關于加強國有企業產權交易管理的通知》規定“國有企業轉讓收入中屬省投資部分的產權裝讓收入歸省；市（地）、縣投資的，產權轉讓收入歸市（地）、縣”。就轉讓國有企業的審批權而言，1994年的《廣東省人民政府辦公廳關于加強國有企業產權轉讓管理的通知》規定“地方管理的國有企業產權轉讓應按企業隸屬關系由其主管部門進行初審，經同級國有資產管理部門會同有關部門審核后，報同級政府審核或批準”；1995年的《四川省國有資產管理局等三部門關于縣屬企業改革中國有產權轉讓若干問題的通知》規定“轉讓縣屬企業的整體或部分國有產權，須經縣人民政府批準；含有省和中央投資的縣屬企業國有產權，應先征得省財政廳、省國有資產管理部門和國務院有關行政主管部門的同意”。

[11]具體參見1994年的《山東省實施〈國有企業財產監督管理條例〉辦法》第3條之規定。

[12] 1994年的《河北省人民政府辦公廳關于加強國有企業產權交易管理的通知》規定“地方管理的特大型、大型國有企業產權轉讓必須逐級報國務院審批，省屬中小型國有企業產權轉讓由省政府審批，市、地、縣屬中小型國有企業產權轉讓由市政府、地區行署審批”；1994年的《武漢市人民政府辦公廳關于加強國有企業產權交易管理的通知》、1994年的《廣東省人民政府辦公廳關于加強國有企業產權轉讓管理的通知》也規定“轉讓縣屬企業應當經地級市政府批準”；1999年2月的國家經貿委等部門聯合發布的《關于出售國有小型企業中若干問題意見的通知》指出的出售企業的審批主體和審批權限應當為“出售縣屬企業，由縣級支付提出方案，報地級政府審批，并由地級市政府報省級政府備案，省級政府認為不宜出售的企業，不得出售；出售地級市屬企業，由地級市政府提出方案，報省級政府審批。除地級市以上政府有權審批其管轄范圍內的企業出售外，其他任何部門、機構、企業和個人均不得決定出售企業”。

[13]有人認為，2002年的全國人大常委會法工委起草的《物權法（征求意見稿）》第49條規定的內容不是進步，而是倒退，國家所有權應由各級政府分級代表國家行使，不能由國務院統一代表國家行使。參見李開國等：《國家、集體、公民個人所有權立法方案新思考》，載《汕頭大學學報》2003年第3期。

[14] 2007年的《物權法》第45條第2款規定“國有財產由國務院代表國家行使所有權，法律另有規定的，依照其規定”，第55條又規定“國家出資的企業由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規規定分別代表國家履行出資人職責、享有出資人權益”，如此，立法其實將僅在企業性國有財產內實行分級代表，其他國有財產仍然由國務院統一代表，不過，為了解決中央與地方在國有土地管理方面存在的利益沖突，亦有見解主張國有土地管理應采納分級代表模式，由各級地方作為國家代表而行使國有土地所有權，形成中央和地方分別代表國家履行土地所有權的職責（參見劉俊：《土地所有權國家獨占研究》，法律出版社2008年版，第408頁）。

[15]焦建國：《國有資產管理體制中的中央與地方關系——歷史評價、現實操作與未來選擇》，載《財經問題研究》2005年第3期，第72～73頁。

[16]曹世華、周著青等：《地方國有資產管理制度研究》，中國科學技術大學出版社2004年版，第242～244頁。

[17]亦有學者將其視為準分級所有，參見張文魁：《中國經濟改革30年 國有企業卷：1978-2008》，重慶大學出版社2008年版，第231頁。

[18]曹世華、周著青等著：《地方國有資產管理制度研究》，中國科學技術大學出版社2004年版，第203頁。

[19]萬江：《國有資產所有權的代表與授權行使》，載《政法學刊》2008年第5期，第35頁。

[20]鄧子基：《關于國有資產監管體制改革的幾個認識問題》，載《福建論壇》2004年第2期，第6～7頁。

[21]國家國有資產管理局、中國國有資產管理學會于1992年12月在廣西桂林舉辦了“市場經濟與國有資產管理國際理論研討會”以及全國人大財經委員會于1994年5月在北京召開了“《國有資產法》理論研討會”中均有人提出了對國有財產的分級所有的見解，同時，1987年的中國經濟體制改革研究所改革總體規劃課題組的研究報告《1988-1995年經濟改革思路》、1990年的國家體改委綜合改革試點司的研究報告《劃分中央與地方政府事權的構想》、1993年的中國社會科學院經濟學科課題組的研究報告《建立社會主義市場經濟體制的政策與思考》中均提出了分級所有的理論（參見張冀湘：《關于中央與地方產權關系爭論的回顧與思考》，載《經濟研究參考》1995年第3期）。此外，1998年至1999年期間，國務院發展研究中心依次發布的《國營企業戰略性改組》、《國企改革攻堅十五題》報告中分別主張對國有財產實行地方所有（參見章迪誠、張星伍著：《中國國有企業改革的正式制度變遷》，經濟管理出版社2008年版，第81～83頁）。

[22]劉少奇著：《劉少奇選集（下集）》，人民出版社1985年版，第11～12頁。

[23]主要文獻參見蔣學模：《社會主義所有制研究》，浙江人民出版社1985年版，第149～150頁；薛幕橋：《我國生產資料所有制的演變》，載《經濟研究》1987年第2期，第16～17頁。

[24]主要文獻參見秦賢正著：《誰是國有資產的真正所有者——全民所有制內在矛盾及分權式股份制研究》，華中理工大學出版社1994年版，第198～202頁；李富閣：《市場經濟體制中的公有制實現形式探討——兼議“中國特色社會主義的所有制結構特色”》，載《江蘇社會科學》1995年第2期。

[25]盡管如此，部分人仍然認為反對地方公有制的存在。參見葉漢生：《國有資產所有權歸屬不同觀點的比較分析》，載《中南財經政法大學學報》2005年第6期，第58～60頁。

[26]主要文獻參見何軍香：《“分級所有”—國有資產管理新體制的核心》，載《北方經濟》2004年第8期；史際春、姚海放：《國有制革新的理論與實踐》，載《華東政法學院學報》2005年第1期；胡呂銀、謝紅：《公有制實現的理論與制度探尋——以中國財產法律制度為視角》，載《揚州大學學報》2008年第3期。

[27]郭勵弘：《“國有”辨析——論產權清晰》，載《馬克思主義與現實》1997年第4期，第17～19頁。

[28]前蘇聯解體后的《俄羅斯聯邦憲法》第9條規定了土地和其他自然資源所有權可以為“私人所有、國有、地方所有或其他所有形式存在”，其中的國有包括聯邦所有和聯邦主體所有，但此種立法理念往往與所有權理念相悖，應予修正。

[29]主要文獻參見盧斌：《國有資產所有權主體的再認識》，載《湖北大學學報》1999年第5期；周林彬、王燁：《論我國國家所有權立法及其模式選擇——一種法和經濟學分析的思路》，載《政法論壇》 2002年第3期；屈茂輝著：《中國國有資產法研究》，人民法院出版社2002年版；李鳳章：《國家所有權的解構與重構》，載《山東社會科學》2005年第3期；李康寧、王秀英：《國家所有權法理解析》，載《寧夏社會科學》2005年第4期。

[30]有人認為，應當確定中央與地方所享有的國有財產的產權，再明確界定各自的轉讓決策權，因國有企業的轉讓涉及到全國與地方民眾的整體利益，應該由中央與地方的權力機關予以決定。參見王軍：《國企所有權轉讓的法律和現實》，載《月旦民商法》2004年第5期，第55～56頁。

[31] 我國自1949 年以來一直重視經營性國有財產管理體制的構建，尤其是是國有企業管理體制構建，行政事業性國有財產管理 體制并沒有被予以重視。在國家重視國有企業管理體制的前提下，行政事業性國有財產管理體制的形成其實隨著國有企業管 理體制而逐步形成。參見及聚聲：《行政事業單位國有資產管理新模式》，經濟管理出版社2002 版，第21～22 頁。

D922.291

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1674-8557（2017）02-0032-08

2016-09-06

本文系2011年甘肅省高等學校基本科研業務費項目“農村集體土地發展權研究”階段性研究成果。

馮樂坤（1972- ），男，甘肅榆中人，甘肅政法學院民商法學院教授，法學博士。