氣候治理新形勢下我國發展低碳經濟的路徑選擇

張慧娟

摘 要：當前，全球氣候治理復雜性日益增強，圍繞氣候治理的國際談判日益受到國際社會重視。從《聯合國氣候變化框架公約》到《巴黎協議》，全球氣候治理制度框架與行動路線已初步形成。全球氣候治理逐步從大國博弈轉向合作共贏治理方式發展，并形成“自下而上”自主貢獻的治理模式。然而，在全球氣候治理過程中，發達國家與發展中國家仍存在權力不平衡、治理爭議較大、氣候治理機制復雜等問題。在此背景下，我國應控制溫室氣體排放，通過調整產業與能源結構，采用低碳技術等方式實現節能減排，促進低碳經濟的發展。

關鍵詞：全球氣候；氣候治理；發展趨勢；低碳經濟；綠色治理；發展策略

2016年G20杭州峰會上，占世界經濟總量85%的經濟體領導人共同討論了可持續發展目標，以及氣候變化問題的應對措施。近年來，全球氣候問題已從環境問題擴展為政治、經濟問題，是當今國際關系的一個新領域，越來越受到國家社會關注。2016年4月，世界各國簽署的《巴黎協定》制定了全球應對氣候變化的長期目標，即把全球平均氣溫比工業化之前水平的升幅控制在2℃之內，到2030年全球碳排放量控制在400億噸，2080年實現凈零排放。中國作為最大的發展國家，在全球氣候治理中發揮著重要作用，也承擔著加快發展低碳經濟的重大責任。

一、全球氣候治理發展新趨勢

（一）全球氣候治理向世界各國合作共贏趨勢發展

近年來，應對全球氣候變化達成合作共贏關系已成為國際社會關注的熱點，世界各國均致力于以合作方式治理全球氣候變化問題。例如，2014年8月，美國加州州長與墨西哥環保官員簽署了一項協議，旨在通過共同開發碳定價體系，實現減少溫室氣體的排放。2014年11月，中美雙方發布《中美氣候變化聯合聲明》，宣布兩國各自應對氣候變化的行動目標。2015年9月，兩國再次發表《中美元首氣候變化聯合聲明》，并在2016年G20杭州峰會上，先后向聯合國秘書長潘基文交存中國和美國氣候變化《巴黎協定》批準文書。作為兩個最大經濟體和最大排放國，兩國溫室氣體排放總量占全球排放量約40%，中美合作為推進全球氣候治理作出了表率。2016年6月，中德生態園與德國科林工業技術有限責任公司簽署合作協議。根據協議，科林工業將在中德生態園建設成套CCG煙氣余熱利用系統設備研發、生產項目，實現排煙溫度的大幅度降低。2016年7月，馬士基航運與華為簽署了一項為期五年的碳減排戰略合作協議，達成可持續發展承諾。根據協議，馬士基航運與華為計劃從2016年至2020年，運輸每個集裝箱的CO2排放量減少18%。整體來說，國際社會正在攜手努力，構建合作共贏的國際關系，實現全球氣候治理以及可持續發展。

（二）全球氣候治理向制度化趨勢發展

全球氣候治理的根本途徑是，不斷完善國際氣候治理法律框架，推進國際氣候制度化建設。針對全球氣候變暖，聯合國政府間談判委員會，于1992年達成《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》），為國際合作應對氣候變化提供了法律框架。1997年通過《京都議定書》（以下簡稱《議定書》）、2012年通過《〈京都議定書〉多哈修正案》，均為進一步落實《公約》作出了積極探索。《公約》和《議定書》分別從“軟法”與“硬法”的角度規范國際氣候治理進程，是全球氣候治理制度化的具體表現。2015年，巴黎氣候變化大會通過了應對全球氣候變化的《巴黎協議》。協議指出，全球將加強應對氣候變化，全力實現溫室氣體凈零排放的目標。此外，部分國家或組織在氣候治理過程中也趨于制度化。例如，2015年2月，歐盟委員會在一份政策草案中提議，到2050年實現全球溫室氣體排放量比2010年減少60%的長期目標。2016年9月，美國加利福尼亞州議會通過一項新法案，鼓勵最大限度減少，限制汽油、柴油等高碳能源的使用，以及車企出售零排放車輛，并要求在2030年前將加州的溫室氣體排放降到1990年水平的40%。

（三）全球氣候治理模式向“自下而上”模式發展

1997年通過的《議定書》以法律約束方式為發達國家分配減排目標，開啟了要求發達國家強制減排“自上而下”的氣候治理模式。該模式法律約束力較強，具有較為嚴格的遵約機制。但是，各方達成行動共識的難度較大。比如，美國從未核準該議定書，加拿大也于2011年宣布退出。《公約》及其《議定書》所形成的全球氣候制度框架，導致發達國家與發展中國家之間出現一道“防火墻”。因此，全球氣候治理模式向“自下而上”轉變。《巴黎協定》開啟了各國自主的“自下而上”模式，構建了基于各國自主決定貢獻的新型國際氣候治理體系。目前，已經有188個締約方提交了國家自主決定貢獻（INDCs），接近全球排放的100%。例如，美國政府承諾，到2025年，美方將在2005年的基礎上減排26%至28%；日本方面表示，到2030年溫室氣體排放量比2013年減少26%；中國提交的國家自主貢獻文件提出，中國將于2030年左右實現CO2排放達到峰值，以及單位GDP的CO2排放比2005年下降60%-65%；巴西政府承諾，溫室氣體排放量在2005年基礎上，到2025年和2030年分別減少37%和43%。“自下而上”氣候治理模式是國際氣候治理模式的重大轉折，各國根據自身能力及國情提出氣候治理貢獻，打破了發達國家與發展中國家之間的“防火墻”。

（四）發展中國家的氣候治理權有所提升

氣候變化是全球性問題，除了發達國家，發展中國家也需積極參與到氣候治理中。隨著經濟快速發展，以及碳排放持續增長，發展中國家在減排等議題上逐漸擁有強大的結構性權力。以“基礎四國”（中國、印度、巴西、南非）為例，“基礎四國”的碳排放量與能源需求量均持續上升。同時，在應對全球氣候變化的談判中，“基礎四國”的結構性、手段性權力，以及話語權都有提升。例如，在多哈氣候會議上，“基礎四國”充分運用以上權力，從法律層面保證《議定書》第二承諾期，并推動了德班平臺談判原則的確立。此外，在雨林保護領域，印度尼西亞、巴西等國家具有結構性權力，在氣候談判中，成功引入減少發展中國家毀林和森林退化排放機制。2015年4月，墨西哥正式向聯合國提交減排方案，并成為第一個主動承諾減排溫室氣體的發展中國家。其他一些發展中國家，特別是小島嶼國家聯盟、貧困發展中國家，作為氣候變化的“最大受害者”，在氣候談判中具有道德話語權。例如，小島嶼國家聯盟在多哈氣候會議上，提出將全球上升溫度和溫室氣體濃度分別控制在1.5℃和350ppm范圍內。總體而言，在全球氣候治理過程中，發展中國家的治理權不斷增加，在國際社會逐漸擁有話語權。

二、當前全球氣候治理存在的制約因素分析

（一）全球氣候治理中發達國家與發展中國家權力不平衡

當前，在全球氣候治理、降低碳排放問題上，發達國家體現出的全球治理價值，使得其在氣候談判內外都具備較大權力。例如，美國不僅掌握碳捕獲和碳封存技術，并實現了頁巖氣商業化開采，能源自給率不斷提高。根據美國能源情報署的資料顯示，美國頁巖氣產量不斷增加，從2008年599億m3上升到2014年3805.5億m3，增長6倍，幾乎可以滿足美國近1/3的需求。在減緩氣候變化議題上，美國具有絕對的結構性權力和話語權，對全球氣候治理具有決定性影響作用。歐盟國家碳排放不斷下降，在低碳技術和可再生能源方面處于領先地位。據歐洲環境署數據顯示，歐盟國家每年節省的減排成本高達31-39億歐元。因此，歐盟在市場領域具有強大的結構性權力。相比發達國家，發展中國家的工業技術水平較低，能源開發技術、回收技術不足，且可再生能源比例較低，導致大量二氧化碳排入空氣。例如，2014年，中國排放量占全球碳排放的27%，成為全球最大的碳污染排放體；印度增加的碳排放量與歐盟減少的量相當。過高的碳排放量，導致發展中國家在氣候治理問題上無實質性話語權。

（二）發展中國家與發達國家氣候治理爭議較大

在全球氣候治理問題上，發達國家與發展中國家對于氣候治理責任問題上的爭議較大。發達國家表示，正處于工業化階段的發展中國家是當前碳排放大國，是影響當前全球氣候惡化的主因，應該承擔減排主要責任。但發展中國家認為，全球氣候問題是歷史性問題，不應該由發展中國家為歷史問題負責，甚至成為全球氣候治理的主要承擔者。在1850年至2005年的155年期間，全球碳排放總量為11222億噸，其中，發達國家碳排放8065億噸，占全球總量的72%。雖然2006-2015年，發展中國家碳排放總量上升，但占比低于70%。因此，在碳排放總量上發達國家應該承擔主要責任。根據巴黎氣候變化大會2015年12月報告數據顯示，世界最富有人口的10%，制造了全球50%的碳排放，而最貧窮的35億人排放量僅占10%；對比印度與美國最貧困50%人口的人均碳排放量，印度僅為美國的5%。但一些發達國家試圖以當前總排量為依據逃避減排義務。因此，關于氣候變化問題主要責任方，以及氣候治理核心角色，發達國家與發展中國家之間仍存在較大爭議。

（三）國際機制復雜性阻礙全球氣候治理政策有效實施

目前，國際社會中仍缺乏能夠統一、協調全球各領域行為的政策制度。尤其在氣候治理方面，還未形成全球性氣候治理協調網絡與治理機制。而在聯合國框架下的氣候治理過程中，逐漸形成了多邊氣候制度，具有明顯區域性與范圍較狹窄的特征。例如，由各國政府主導但范圍較窄的“小多邊”氣候治理制度，兩國之間的雙邊氣候制度等。同時，大量國際組織、環境非政府組織以及聯合國相關機構，均對建立國際氣候合作制度發揮重要作用，并對其運轉及延續具有積極推動作用。但是，氣候治理制度中出現參與者過多的現狀，導致各組織間治理政策不協調，嚴重影響全球氣候治理進度的推進。以國際金融機構為例，世界銀行與國際貨幣基金組織等投資方向，可直接影響氣候減排工作的開展。當前東亞地區治理也反映出國際機制復雜性問題。目前，全球范圍有超過二百個國際環境協議，因為無政府管理而遭遇低效率甚至無效率的問題。例如，亞洲與國際金融危機后，東亞地區多種地區性國際組織的建立，以及大量雙邊和多邊協議的簽訂，更加突出該地區各種制度交疊的情況。由于不同制度間缺乏協調與配合，制度競爭阻礙本地區統一氣候治理制度的發展，從而導致東亞地區氣候治理問題難以獲得實質性進展。上述復雜的國際機制阻礙了全球氣候治理政策的有效實施。

（四）全球氣候治理法律效力低、法律主體不明確

1997年12月，《公約》締約方在第三次會議上通過的《議定書》，對發達國家溫室氣體排放量做出規定，以控制全球變暖。然而，《議定書》對發達國家并未起到法律約束力。例如，作為全球最大的溫室氣體排放國之一，美國拒不履行“不承諾減排義務”。2009年，哥本哈根氣候變化大會之際，俄羅斯總統助理表示，不會簽署任何具有重大法律效力的協議。2015年12月，《巴黎協定》達成生效后，條文中所規定的內容將對所有當事締約國產生法律約束力。但是，當事國可自主決定退出，使得其法律約束力降低。并且，各國提交的“貢獻”，不論是減排還是資金，均沒有包括在《巴黎協定》中，并未對發達國家規定明確的減排目標，而是由自愿“貢獻”所替代。由于缺乏懲罰機制，如果“貢獻”不到位，將無法滿足2℃升溫上線和本世紀下半葉實現零凈排放目標。盡管《巴黎協定》具有法律約束力，但是，在具體約束細則、約束主體等方面未做出明確規定。

三、全球氣候治理趨勢下我國低碳經濟的發展途徑

（一）堅持綠色低碳發展理念，完善碳排放法律法規體系

全球綠色低碳轉型與我國生態文明建設的戰略一致。應堅持綠色低碳發展理念，改變高能耗、低產出的經濟增長方式，由粗放型發展模式向綠色發展模式轉變，實現可持續發展。應貫徹落實綠色低碳發展新理念，在綜合利用金融、財政、稅收等政策手段的同時加快推進節能減排立法工作。將低碳發展方式融入到環境法立法與修改過程中，制定關于碳排放的專門法律及配套法規。通過草擬碳排放權交易相關法律及條例，以國務院行政法規形式發布，形成節能減排立法框架。針對碳稅制度和碳排放交易制度，以及對其推行時間進程，制定相關法律法規，為國家碳排放提供法律依據。同時，應積極學習吸收國外經驗，完善碳排放法律法規體系的構建，可借鑒韓國《低碳綠色發展基本法》、德國《二氧化碳捕捉與封存計劃示范法》等，確保綠色低碳發展的各項事業有法可依。

（二）優化產業結構，積極推進低碳產業發展

推動低碳經濟快速發展的重要途徑之一是調整并優化產業結構。在我國低碳經濟發展過程中，應逐漸降低重化工業等高碳產業在國民經濟中的比重，減少工業制造環節能源耗費及污染，構建節能降耗型產業體系。加大對第三產業的資金投入、支持力度，使其成為國民經濟的主導產業。推動金融行業，技術、知識密集型產業，現代信息服務業等低能耗產業的順利發展，提升產品附加值和信息含量，提高環保產業在國民經濟中占比。同時，政府應加快低碳產品的產業化發展，對受限于市場規模與技術條件，無法實現產業化經營的高能耗企業，應給予重點引導與支持。

（三）發展新能源和可再生能源，優化能源結構

我國應注重開發利用新能源和可再生能源，建設清潔低碳的能源體系。以發展“低碳富氫”為目標，降低對煤炭等傳統能源與高碳能源的消耗，以新能源替代傳統能源，以可再生能源替代化石能源；加大風能、水能、太陽能等的應用范圍，提高能源效率；大力開發新型潔凈能源，加快地熱能、潮汐能與核能的研發工作，實現以優勢能源替代稀缺能源。通過加大替代能源使用范圍，實現其在能源結構中占比的提高，促使我國能源結構轉向生態化、低碳化發展路線。此外，加強能源節約和高效利用的政策導向力度，采用低碳技術和節能減排技術，提高能源設施承載能力，以及能源使用效率，建立安全、環保、完善的能源體系。

（四）加強低碳技術創新與研發，提高節能減排能力

低碳技術是低碳經濟發展的動力和核心，加強低碳技術的研發，提高節能減排能力，是當前發展我國低碳經濟的趨勢所在。針對我國多數企業存在低碳技術應用率較低，所生產低碳產品國際競爭力低下等問題，應積極加強與科研機構和科技創新企業的合作。提高對再利用技術、替代技術與資源化技術等的研發投入，實現低碳技術的研發，突破制約低碳經濟發展的技術瓶頸，構建技術標準示范企業建設。同時，對利用新能源、可再生能源、清潔煤在內的新型低碳技術給予重視，將研發的重點放在生態恢復技術及新材料技術等方面，充分發揮低碳能源技術的作用，促進清潔生產和清潔循環利用，進而實現溫室氣體排放的控制，促進節能減排。

（五）轉變居民消費觀念，推廣低碳生活方式

消費觀念對人的消費行為具有決定性作用，每一個國民消費觀念都將影響低碳生活方式的轉變速度與轉變程。因此，引導人們的消費觀念轉向低碳化方向，積極推廣低碳生活，對于低碳經濟的發展具有一定積極作用。政府應大力宣傳低碳經濟的重要性，使居民認識到發展低碳經濟的緊迫性。在生活上，對人們的消費活動進行科學合理地引導，培養綠色消費習慣、加快人們的消費觀念向低碳、健康的方向轉變，倡導形成綠色經營的理念。具體而言，應鼓勵我國居民實踐低碳生活，從自身衣、食、住、行等方面改變傳統高耗能方式，改變態度盡量減少生活作息時所耗用的能量，從而對低碳經濟的發展真正起到積極推動作用。

（六）加快生態環境治理，發展低碳城市建設

有效的生態環境治理措施，是建設低碳城市，改善居民生活環境的重要舉措。因此，政府相關部門應全面放開環境治理市場，積極推進相關政策體系的建立與完善，構建環境信用體系。同時應保證生態環境監管的有效性，市場的規范性，從而推進生態環境的治理工作。此外，應鼓勵城市居民對非機動車的廣泛使用，促進城市交通排放量達到最小化。可以通過建立多個職住一體的城市副中心，形成緊湊型城市布局和形態，從而減少溫室氣體的排放量，增加城市的綠色生態空間。而且，要運用現代科技，開發無污染新能源，并充分利用城市工業垃圾、生活垃圾等廢棄物品中所含的能源，實現廢物再利用，進而推動生態型、智慧型城市的發展。▲

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