當前我國糧食進口增長及有效控制的策略

曹娜

近年來，我國糧食自給率呈下降趨勢，主要糧食品種凈進口呈常態化，甚至在“三高”并存下，我國糧食進口仍在不斷增長，“十二五”期間增長率一直高達兩位數。根據農業部數據計算得到，2016年1-9月年我國糧食（包括薯類和DDGS）達到8789.4 萬噸，占全國夏糧總產量的63.12%。雖然糧食進口已成為我國調劑余缺重要手段，但“立足國內”是我國糧食安全戰略的基點，應確保糧食進口適度適當。基于此，本文運用相關數據，分析了當前我國糧食進口的特征以及對糧食進口缺少有效控制的原因，并提有效控制糧食進口的途徑。

一、 當前我國糧食進口增長的特征

（一） 主要糧食品種凈進口均呈常態化

近年來，我國的糧食自給率呈不斷下降趨勢。谷物（狹義的糧食）自給率從2009年跌破100%后呈不斷下降趨勢，到2015年僅為94.68%，開始低于95%的基本自給線。廣義的糧食（含豆類、薯類）自給率于2008年跌破95%的基本自給線，2012年跌破90%的安全線，到2015年只有84.53%。本文中自給率是通過產量/（ 產量+凈進口量）來計算的，因此，“1-自給率”就是我國糧食供給中凈進口的比重，可以反映糧食的進口狀況。根據海關統計數據整理得到，小麥、玉米和大米的自給率分別自2009年、2010年和2011年低于100%后即轉變為凈進口狀態，且自給率總體呈下降趨勢，凈進口均呈常態化，2016年1-9月累計凈進口達到7879.9萬噸（包括谷物、谷物粉和大豆）。而我國大豆的自給率不僅低且一直處于下降趨勢，早在2003年，我國的大豆自給率就只有50.96%，至2015年降至12.46%， 2016年1-9月累計凈進口達到6109.8萬噸。

（二）存在糧食“非必需進口過度”的問題

當前，我國糧食產業面臨高產量、高庫存、高進口“三高”并存問題，國家糧食局用“前所未有”來形容當前的糧食儲存形勢，但是我國糧食進口卻在不斷增長，“十二五”期間增長率一直高達兩位數。我國糧食產需缺口客觀存在，須通過進口進行調節。2013-2015年，我國糧食產量連續突破6億噸，年消費量約6.5億噸，產需缺口估計在5000萬噸以內，但谷物、谷物粉和大豆凈進口卻分別達到7680萬噸、8983萬噸和11378萬噸，遠超出產需缺口的需求，超出的都是“非必需進口”，若考慮可釋放的庫存，“非必需進口過度”情況十分嚴重。特別是在2016年“去庫存”作為重要任務的背景下，我國糧食“非必需進口”仍然存在。中國社會科學院預測2016年糧食總產量為6.3億噸，實現“十三”連增，但是根據農業部國際合作司數據計算得到，2016年1-9月年我國糧食（包括谷物、谷物粉和大豆）累計進口7929.6萬噸，若以我國糧食（包括谷物、豆類和薯類）統計口徑計算，進口量為8519.6萬噸，再考慮DDGS（玉米酒糟），則達到8789.4 萬噸。

（三）存在糧食“結構性進口過度”的 問題嚴重

我國主要糧食品種進口結構失衡，玉米存在“非必需進口過度”，大豆對外依存度過高，“結構性進口過度”問題嚴重。2016年我國小麥和大米進口關稅配額量分別為963.6萬噸和 532萬噸，而1-9月累計進口分別為288.7萬噸和256.4萬噸，遠低于關稅配額量，相對于我國產量和消費量而言，進口規模適度。雖然玉米的自給率在97%以上，但是近年來玉米替代產品高粱、大麥、DDGS和木薯進口大幅增加，2016年1-9月年累計進口1813.5萬噸，若對DDGS按1∶3折算成玉米，則相當于進口玉米2353.1萬噸，占玉米產量的10.89%（美國農業部預計2016/17年度我國玉米產量預計為2.16億噸），同時，我國玉米還有極大庫存急需消化，所以，玉米“非必需進口過度”問題嚴重。近年來，我國大豆生產不斷萎縮，產不足需下須靠進口滿足需求，到2015年我國的大豆對外依存度（凈進口/（凈進口+國內產量））高達87.54%，2016年進口仍在增長，1-9月累計進口6118.8萬噸，同比增長2.59%。雖然進口大豆主要用于飼料豆粕和食用豆油，未影響口糧安全，但是過度依賴進口，造成我國大豆安全風險較大。

（四）糧食進口增長的市場高度集中

目前我國糧食進口市場高度集中。2015年，我國95.0%的小麥及制品進口來自澳大利亞、加拿大和美國，91.2%的玉米進口來自烏克蘭和美國，94.6%的稻米進口來自越南、泰國和巴基斯坦，95.5%的大豆進口來自巴西、美國和阿根廷。到2016年我國糧食進口市場高度集中的整體局面也未得到改善，除了小麥的進口市場結構集中度下降外，其他三大糧食品種進口市場結構呈現惡化趨勢。2016年1-8月，89.6%的小麥及制品進口來自澳大利亞、加拿大和美國，96.7%的玉米進口來自烏克蘭和美國，94.9%的稻米進口來自越南、泰國和巴基斯坦，97.0%的大豆進口來自巴西、美國和阿根廷。近年進口增長較快的玉米替代品大麥、高粱和DDGS主要集中來源于美國和澳大利亞。

二、我國糧食進口缺少有效控制的原因

（一） 不斷擴大的國內外價格差短期內難以逆轉

近年來，我國主要糧食品種的生產成本相對不斷上升，到2014年，我國小麥、玉米、稻谷、大豆的生產成本分別比美國高15.63%、112.24%、39.53%和103.57%。不斷上升的國內生產成本導致國內外價格差越來越大，從2013年起，我國主要糧食品種小麥、玉米和大米的國內價格開始高于國際市場價格，且差價呈持持續擴大的趨勢，到2015年國內價格均超過國際市場的40%。降低農業生產成本，扭轉國內外價格差短期內是難以實現的。特別是，勞動力成本在總成本中的比重越來越大，到2014年，達到的41.83%，在促進農民增收的背景下，降低勞動力價格是不可行的。通過降低要素價格降低農業生產成本，難以實現，而通過農業現代化提高農業全要素生產率，減低生產成本，也不能一蹴而就，短期內糧食的國內外價格差難以逆轉。

（二） 我國缺乏有效的關稅機制影響進口糧食價格

在加入WTO談判中，我國承諾主要糧食品種小麥、玉米和大米實行關稅配額管理，在配額內實行1%的低關稅，對大豆實施單一關稅，但稅率只有3%，進口的這些農產品稅后價都遠低于國內生產價格，2016年1-9月小麥國內價格平均高于進口完稅價格56.39%，玉米為25.00%，大米為31.74%，大豆為32.53%，其他的農產品大麥、高粱、木薯等稅后價格也都低于國內生產價格。可見，根據WTO的貿易規則，我國現行的糧食關稅水平不足以影響糧食進口價格，更不要說逆轉國內外價格差。

（三） 我國缺少玉米替代產品進口管理的配套措施

在玉米庫存增加，替代品進口激增背景下，我國已經采用了一些措施管理玉米替代產品進口。2015年9月1日商務部將大麥、高粱、木薯和玉米酒糟納入自動進口許可管理，2016年1月，商務部對原產于美國的進口DDGS發起反傾銷和反補貼調查。雖然，到2016年1-9月我國玉米替代品進口有不同程度的下降，但是這些措施配套程度較弱，雙反調查未能常態化，能否長期有效控制玉米替代品進口是不確定的。雖然把大麥、高粱、木薯、玉米酒糟納入自動進口許可管理，可以加強對這些商品進口的管理，但不會對玉米替代品進口產生限制性影響。2010年DDGS進口激增下，我國對進口DDGS進行反傾銷調查，2011年和2012年DDGS進口大幅度下降，但是隨著2012年終止調查，2013-2015年期間，我國的DDGS進口快速增長。2016年對進口DDGS進行雙反調查，初裁以保證金形式實施臨時反傾銷和反補貼措施，但是只會暫時提高進口價格抑制進口。

（四）糧食進口市場高度集中削弱了我國對進口的掌控能力

糧食進口市場集中度過高加大了我國控制進口的難度。我國主要糧食進口市場高度集中，對于上述的我國糧食幾個進口來源國而言，其在我國糧食進口中有很強的掌控能力，具有準壟斷性。但是我國進口量占出口國出口量的比重遠低于進口的集中程度，2016年1-4月，我國累計從烏克蘭、越南和巴西進口玉米、大米和大豆分別為161.53萬噸、57.95萬噸和695.33萬噸，但是分別只占它們出口量的11.47%、28.13%和29.46%，因此，我國的糧食進口市場屬于賣方市場。在賣方市場中，我國在糧食進口貿易中缺乏定價權和話語權，面對價格上漲和出口限制等風險，我國的掌控能力較弱。

三、對中國糧食進口實現有效控制的路徑

（一）加大轉變農業發展方式的支持引導，提高農業全要素生產率

造成糧食過度進口，國內外價格差的根本原因是國內外生產成本差，降低國內糧食生產成本，控制進口的有效途徑是提高農業全要素生產率。這要求政府加大對轉變農業發展方式的支持引導，通過對農業科研和技術推廣的投資力度，推動農業技術進步和推廣實踐，以技術進步、機械設備替代的勞動力投入，發展適度規模經營，以制度創新提高勞動力的利用效率。這里最關鍵的是要培育新型職業農民，培養更多的能熟練使用科學技術和現代機械設備的使用者，以農業生產現代化促進土地流轉，實現規模經營，降低生產成本，提高農業全要素生產率。

（二） 以關稅多樣化和關稅配額創新為基礎，提升對糧食進口關稅的實施效果

雖然按照WTO的要求，提高農產品的進口關稅是不可行的，但在不改變關稅水平的前提下，通過進口關稅多樣化，可提高關稅的實施效果。具體可以通過建立特殊關稅體系，比如包括復合關稅、緊急關稅、季節稅等在內的關稅體系，多樣化進口關稅稅種，進而可以多手段對進口有效管理，創新關稅配額管理。近年來，我國小麥、玉米和大米的關稅配額使用率一直較低，如果關稅配額能包含進口的替代品、制品或半制品，比如根據進口大麥、高粱的用途，以及生產DDGS的原料，折算成相應的玉米量包含在關稅配額內，配額外增收高關稅，這可以有效的控制玉米替代品的進口規模。完善TSP/SPS體系，特別是在對進口糧食安全性越來越高的背景下，要著重使用SPS措施，特別是針對轉基因大豆進口管理上要注重“安全”把關。

（三）堅持使用“兩反一保”的貿易救濟措施，保障國內糧食生產安全

“兩反一保” 是世貿組織賦予成員國政府為避免國內產業遭受進口產品損害而采取的一項法律手段。價格差驅動的糧食進口激增對我國農業造成嚴重沖擊，政府應通過積極利用反傾銷、反補貼、保障措施這些貿易救濟措施，維護農業安全。以政府為主導，在產業部門、行業協會及相關機構間建立發起貿易救濟案件合作機制，依法推進貿易救濟制度化；建立糧食貿易救濟專項基金，強化對國內市場沖擊大的進口農產品的研究和應對，通過組建發起貿易救濟案件的技術團隊，量化救濟標準，明確重要農產品進口基數和最大增幅，一旦觸發進口數量標準，就立即啟動救濟措施，實現貿易救濟常態化；從長遠來看，應建立農業貿易損害補償機制，與國內支持、貿易促進等政策措施共同發揮作用，維護和保障國內農業產業安全。

（四）拓展糧食生產投資的國際化合作，增長我國對糧食進口的掌控能力

推動農業“走出去”，可以更有效利用國際農業資源和市場，通過加強政策支持力度，采取財政、金融、稅收、保險等支持措施，鼓勵國內各類有條件的企業參與境外農業投資與合作，特別是以直接投資業形式參與農業合作，以更好地獲得市場。在“一帶一路”戰略背景下，我國農業對外直接投資不僅要以中亞、東南亞、拉美地域作為戰略區域，更要開拓新興市場，加大與“一路一帶”沿線國家的農業合作，優化重要農產品進口的布局。同時投資領域應從生產環節向流通、加工等環節延伸，通過在國外直接建設倉儲、碼頭、加工等物流設施，比如在巴西建立大豆收儲體系、物流體系，確保形成高效的全球供應鏈。最終實現實現進口來源多元化，穩定進口渠道，提升我國對糧食進口的掌控能力。▲

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