大數據政策體系的理論基礎與邏輯展開——以貴州省為例

孫志煜　陳　茜

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大數據政策體系的理論基礎與邏輯展開——以貴州省為例

孫志煜陳茜

（貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025）

國家層面的大數據政策以及國內各省市依自身實際情況所制訂的大數據政策共同構成了理解我國大數據政策體系整體特征的現有基礎。我國現有大數據政策體系呈現出目標不一、行動不一、配套缺乏等特征。同時，我國現有大數據政策體系在體系協調、制度構設與規則制定等方面存在一些問題，上述問題的產生既有本體論方面的原因，也有認識論和方法論方面的原因。明確大數據的政策定位，對大數據政策體系作出科學的規劃設計，制訂全面而突出重點的大數據政策，是完善我國大數據政策體系的必然選擇。

大數據；政策體系；理論基礎；政策建議

我國大數據產業發展正呈蓬勃之勢，良好的政策環境是大數據產業健康發展的保障，提出針對我國大數據產業發展的政策的頂層設計，給出促進大數據發展的政策建議，有利于推動我國大數據發展應用的順利進行。文章擬以我國大數據政策體系的現有基礎為分析起點，研究與闡釋我國現有大數據政策體系的主要特征與存在問題，并以貴州省的實踐作為分析基礎，提出完善我國大數據政策體系的相關建議。

一　大數據政策體系的現有基礎

國家層面的大數據政策與各省市的大數據政策共同構成了我國大數據政策體系的現有基礎，國家層面的大數據政策與各省市依自身實際情況所制訂的大數據政策既各成體系又相互聯系，共同構成了我國完整的大數據政策體系。就國家層面的大數據政策而言，2015年8月19日，國務院常務會議審議通過了《關于促進大數據發展的行動綱要》，該《綱要》旨在推進我國大數據發展和應用，加快建設數據強國。《綱要》立足于我國國情和現實需要，明確指出了我國大數據發展和應用在未來5-10年應逐步實現的總體目標是打造精準治理、多方協作的社會治理新模式、建立運行平穩、安全高效的經濟運行新機制、構建以人為本、惠及全民的民生服務新體系、開啟大眾創業、萬眾創新的創新驅動新格局以及培育高端智能、新興繁榮的產業發展新生態。同時指出了我國大數據發展的主要任務是加快政府數據開放共享，推動資源整合，提升治理能力；推動產業創新發展，培育新興業態，助力經濟轉型；強化安全保障，提高管理水平，促進健康發展。國家層面出臺的大數據政策將大數據的發展應用提高到了國家戰略層面，其政策涉及到數據管理、數據標準、數據安全、個人隱私保護、數據人才隊伍建設、數據基礎設施建設等多個方面，涉及面廣、覆蓋范圍大，對全國各地大數據政策的制定提供了良好示范，有利于全面實施我國的大數據戰略。就各省市制訂的大數據政策而言，目前，已有北京、上海、廣東、遼寧、陜西、重慶、四川、貴州等省市制訂了大數據政策，但各省市大數據發展水平不同，所制訂的大數據政策也各有側重。

貴州省在大數據發展上處于全國領先水平，在已出臺大數據政策的省市當中，貴州省現有的大數據政策體系最為完整，最為典型。2014年2月，貴州省人民政府印發《貴州省大數據產業發展應用規劃綱要（2014—2020年）》，《綱要》旨在為推進貴州省信息技術產業集聚發展和經濟社會跨越發展，推動貴州工業結構調整、加快貴州新型工業化和城鎮化進程、打造貴州經濟社會發展升級版提供指導。《綱要》明確提出了貴州大數據產業發展應用的總體目標、階段目標和重點任務，為貴州大數據發展應用進行了整體布局。為配合《綱要》的實施，2014年2月，貴州省人民政府印發《關于加快大數據產業發展應用若干政策的意見》，《意見》從加快大數據基地建設、大力引進和培育大數據企業、創新機制培育市場、支持大數據科技創新、加快信息基礎設施建設、建立大數據產業投融資體系、加強人才隊伍建設、強化組織領導八個方面入手，細化了《綱要》中的意見。以上述兩項基本政策為綱，貴州省隨后陸續頒布了一系列大數據發展應用各部門或各領域的具體政策，如2014年9月28日，貴州省大數據產業發展領導小組辦公室下發了《關于建立“7+N”云工程開發和遷移工作協調機制的通知》，2014年11月21日，貴州省人民政府印發《關于印發貴州省信息基礎設施建設三年會戰實施方案的通知》等。《貴州省大數據產業發展應用規劃綱要（2014—2020年）》和《關于加快大數據產業發展應用若干政策的意見》是貴州大數據產業發展應用的基本政策，這兩項基本政策與依這兩項基本政策而制定的各部門或各領域中的具體政策共同構成了貴州省現有大數據政策體系的基礎，這一政策體系為貴州省大數據發展從資金、技術、人才等方面提供了全面的政策保障。

二　現有大數據政策體系的特征

從國家以及國內各省市的大數據政策看，我國現有大數據政策體系呈現如下特征：第一，目標不一。國家層面以及大數據發展較好的省市將大數據發展應用視為調整與提升該區域產業的戰略要素，在政策上予以全面支持，大數據發展落后的省市只是將大數據運用于單一領域，缺乏對大數據政策的全面觀照。第二，行動不一。國家層面以及大數據發展較好的省市制訂有大數據發展綱要或行動計劃，對大數據發展有前瞻性布局，大數據發展落后的省市則關注大數據在具體領域的運用，缺乏相應的宏觀把握。第三，配套缺乏。這是國家層面和國內絕大多數省市在發展大數據時的通病。要么是只出臺發展綱要，強調大數據發展對本區域發展的重要性，要么只是關注產業發展的單一領域。缺乏配套政策的支撐，有可能導致發展綱要目標的落空。

作為全國大數據產業領先發展的省份，貴州省大數據政策體系除具備我國大數據政策體系的共有特征外，還具備其獨有的優勢特征。貴州省不僅出臺了對大數據發展應用進行整體布局的基本政策，也出臺了對政府各個部門的職責以及各個產業的發展制定詳細規則的具體政策，其不僅制定了對大數據應用發展進行整體布局的綱要，還配合綱要出臺了配套實施意見，其大數據政策體系最為完整、最為典型，具有前瞻性與全局性的特征。除此之外，貴州省大數據基本政策將貴州省大數據近五年的發展劃分為基礎構建期、集群聚集期和創新突破期，并針對每個階段提出了發展路徑和發展目標，體現了“公共政策有一個發生、發展的變化過程”[1]P77，從而也體現了階段性的特征。

三　現有大數據政策體系的框架弱點與理論思考

（一）現存問題

1.體系協調的問題。（1）政策與法規之間的問題。由于大數據是一個新興領域，國內對大數據政策和大數據法規之間究竟是何種關系并沒有展開細致的研究。政策法規之間究竟是政策領導法規的建立，還是法規是促進政策實施的規則保障？如對上述兩個核心概念不予以梳理，則無法建構合理的大數據政策法規體系。“法治是一種社會管理機制。法治狀態中的法律不僅僅是機械的律條，而是有機的架構和法律化的現實。”[2]P396從此種意義看，完善大數據政策法規的最終意義不在于政策制定的完備以及法律框架的完整，而在于政策與法規之間是否已形成有機關聯，并促進大數據政策法規之間的良性互動。

政策與法律之間到底存在何種聯系，有關上述問題的探討由來已久。從現有主流觀點看，政策和法律之間既存在一致性，也存在區別性：政策和法律在階級本質、經濟基礎、指導思想、基本原則、社會目標等根本方面高度一致，但在制定機關和程序、表現形式和基本要求、實施方式和手段、調整社會關系的范圍和對人的效力、穩定性等方面存在顯著區別。[3]具體到大數據政策法規語境當中，理清政策與法規之間的關系尤顯重要。就整體而言，政策與法規相對而言前者更宏觀、及時，后者更具體、穩定。國家層面以及各省市出臺的政策在推進大數據發展應用過程中應體現如下特點：一是鮮明的時代性。能夠充分反映我國大力促進大數據發展應用的時代背景。二是具備戰略性和前瞻性。出臺的政策能夠體現我國加快發展大數據的意志，并為大數據發展應用提供宏觀性和方向引導性。三是具有一定的感召力和凝聚力。政策以其鮮明態度、簡潔明了的規定和帶有強烈感召力的語言來表達人民意志，并以此來調動人民的積極性。而大數據法規則體現如下特征：一是穩定性。大數據法規的構建是將人民的意志確定下來，以制度規范的形式呈現，并長期反復穩定地適用。二是具體性和細致性。大數據法規的構建應盡量將各部門、各行為主體的權利義務、責任后果以及實現程序作出具體安排。三是規范性和可操作性。大數據法規具有較強的規范性，具備一般法律制度的嚴密邏輯結構，使該規范能達到普遍、統一和平等適用的目的。此外，法規還應具備可操作性，使各部門有法可依，盡量排除自由裁量權的適用。政策與法規之間良性互動的理想狀態是：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律應該本身是制定得良好的法律。”[4]P199換言之，政策出臺與法律制定應互為表里，與時俱進。

但問題是，如何協調大數據政策與法規出現不一致的情況。一般而言，政策與法規出現不一致的情形有兩類：一是無社會政治、經濟形勢明顯變化或未發生足以影響法律制度變化的情況下，政策制定失誤。二是社會政治、經濟形勢發生明顯變化或出現必須及時處理的重大問題時，政策要及時調整。從我國推進大數據發展應用的形勢看，明顯屬于后一種情形。從政策與法律互動的一般原理看，在兩者出臺的順序上，往往是政策先行，法律跟進。政策先行是政策為適應情形變化而優先于法律作出反應，這有可能突破現行法律的內容與框架。法律跟進是指原有法律體系要隨著政策引導的方向根據現實需要作出相應的立、改、廢。我國國家層面以及各省市出臺的大數據政策皆屬于政策性意見，為促使上述政策最終得以落實，中央以及各省市下一步的工作重心應放在法律跟進或法律修正等方面。

（2）政策之間的問題。從國內已出臺的相關政策看，其涉及內容較為廣泛，層次也呈多樣化，如不對已出臺的相關政策進行理論梳理，則無法對今后的政策制定提供理論性指導。

從政策科學角度看，政策“按照其調節的空間大小、時間長短，可分為元政策、基本政策和具體政策”。[5]P7元政策一般是指“指導制定政策的政策”，如“改革開放”政策，其調節的空間涵蓋全社會的各個方面，其調節時間也較為長久。基本政策它調節的范圍可能只是一個方面或幾個方面，其在比較長的時間內不宜改變，如計劃生育政策等。具體政策是指調節的空間相對狹窄，調節時間相對較短的政策。在大數據政策領域，不存在元政策，只存在基本政策及具體政策。基本政策是國家層面以及各省市為促進大數據發展應用而制訂的具有統率性的綱領性文件，而具體政策是國家層面以及各省市為促進大數據發展應用而制訂的各個部門或各個領域的政策文件。從我國大數據政策體系的現有基礎來看，國家層面已經出臺了適用于全國的大數據基本政策，大數據發展較好的省市已經出臺了適用于本區域的大數據基本政策，大數據發展較落后的省市也已出臺了適用于本領域的具體政策，大數據政策體系最為完整的貴州省，既出臺了適用于本省的基本政策，也出臺了適用于本省的具體政策。但問題是，從我國現有的大數據政策體系來看，國家層面的大數據基本政策與各省市的大數據基本政策、具體政策之間，各省市的大數據基本政策同其自身的具體政策之間沒有做到很好的銜接，導致有些基本政策無法通過既定路徑來達到。畢竟“政策是行動的有目的過程”[6]P64。國家層面基本政策與各省市基本政策、具體政策之間的沖突，各省市基本政策同其自身具體政策之間的斷裂，以及各省市具體政策之間的失衡是我國大數據政策體系存在的較為突出的問題。

2.制度構設的問題。就我國大數據政策而言，制度缺失是政策無法得以順利完成的重要因素。依政策制定的一般規律而言，政策被看作是“決定目標——選擇行動路線——實施行動路線——評估結果——政策修正”的連續階段。[6]P65-66不同階段目標的實現要依賴制度的支撐。從國家層面以及各省市已出臺的大數據政策看，上述五階段中前三階段的制度已有一定的設置，但對后階段的制度設計則完全付之闕如，對正在實施的政策沒有評估及修正這兩個階段的制度支撐，如何正確評價現有制度則成為一個重要問題。此外，前三階段之間的制度銜接也是一個突出問題。

3.規則制定的問題。我國現有大數據政策存在規則問題。規則是制度的主要組成部分。從我國現有大數據政策體系來看，宏觀性指導政策居多，微觀層面上可具操作性的政策不多，此情景有可能造成政策實施的兩重困境：一是宏觀性指導政策無法落到實處，也即該政策有可能淪為宣傳口號或一種擺設；二是基本政策與具體政策之間缺乏相應的銜接，無法在政策之間“建立有效的制度安排”。[1]P284最終影響大數據政策目標的實現。

（二）問題產生的理論分析

我國現有大數據政策體系存在的問題由多種原因導致，既有本體論、認識論方面的原因，又有方法論方面的原因。

1.本體論方面的原因。大數據是信息技術高速發展的產物，數據、大數據以及信息界定在學界尚存爭議，大數據的內涵與外延也處于模糊狀態，大數據產業的狹義解釋與廣義解釋也未達成一致意見，在此情況下，要對大數據政策進行條分縷析的界定以及對大數據活動范圍進行規制確屬困難，在此現狀的基礎上要出臺具有前瞻性的大數據政策，其困難可想而知，這也是我國大數據政策體系相對簡略的根本所在。

2.認識論方面的原因。大數據的高速發展與急劇擴張造成了對該領域核心概念以及相關規則認識的不確定性，認識的不確定性對國家層面以及各省市大數據政策的出臺造成了一定阻礙。從政策制定看，“政策意味著專業知識”。[6]P13政策不是在真空之中存在，而是與一些公認的實踐領域有關，由于目前對大數據領域認識的初淺性，已出臺的大數據政策只能從宏觀入手，對其發展的細微處無法把握。

3.方法論方面的原因。我國大數據政策體系之所以面臨諸多問題，其中很重要的一點是忽略了方法論對構建我國大數據政策體系的指引。首先，就構建我國大數據政策而言，其自身具有一定的規律，如政策的出臺，一般應當依照“問題產生——問題確認——政策議程建立——政策規劃——政策合法化”等幾個關鍵環節來進行制定[1]，上述幾個環節環環相扣，缺一不可。但從國家層面以及各省市大數據政策的制定過程看，無論是基本政策還是具體政策的出臺，很少有政策是嚴格遵守了上述流程來制定，這有可能導致政策的出臺因缺乏嚴格論證而呈現隨意性。其次，沒有對國外大數據政策進行合理的歸納總結。大數據對國內而言是一個新事物，但在發達國家已有較長的發展歷程，這些國家的經驗對我國大數據的發展應用有積極借鑒意義，建構我國大數據政策體系應參考國外的相關經驗。

四　大數據政策體系的完善建議

我國國家層面以及大數據發展較快的省市皆為大數據發展制訂了具有前瞻性的綱要或行動計劃，大數據發展較慢的省市也在大數據發展具體領域制定了具體政策，國家層面大數據政策與各省市大數據政策既各成體系又相互聯系，共同構成我國完整的大數據政策體系。但正如前文所述，我國現有大數據政策體系在體系上、制度上和規則上皆存在一定問題。

（一）政策定位

凡是對全球信息技術發展趨勢有一定認識的國家都已把大數據提升為國家戰略，出臺政策予以推動，大力推動大數據的發展。我國要充分實現數據價值，提高數據競爭力，國家層面以及國內各省市都必須對大數據的發展趨勢有充分認識，在政策層面強化大數據的戰略意義，堅持頂層設計理論，致力于為大數據做好頂層設計，并建立全方位的統籌協調機制，以推動大數據的發展。

（二）規劃設計

縱觀我國現有的大數據政策體系，國家層面大數據政策與各省市大數據政策之間存在難以銜接的問題，各省市大數據基本政策與其自身的大數據具體政策之間存在無法銜接的問題，各省市大數據具體政策失衡，大數據政策普遍較宏觀、可操作性不強且缺乏配套措施。為了推動我國大數據產業的發展，國家層面需要以《關于促進大數據發展的行動綱要》為綱、各省市需以國家層面大數據政策以及本區域大數據基本政策為綱，加強頂層設計和統籌協調，對大數據政策體系作出更科學的規劃設計。首先，要協調政策與法規的關系，“政策先行，法律跟進”，制定科學的政策，為法律的立、改、廢提供科學的指引，促進政策與法規的良性互動；其次，在進行大數據政策的規劃設計時要體現統籌兼顧，不能只關注局部利益，要對部門之間、行業之間、企業之間的大數據發展建立統一的協調機制，推動大數據平衡發展。國家層面與國內各省市皆應在大數據政策設計規劃時廣泛征求各部門、各行業以及企業代表的意見，注重國家層面大數據政策與各省市大數據政策的銜接，注重基本政策與具體政策的銜接，平衡大數據發展應用各部門或各領域的具體政策，形成統籌兼顧、協調發展的整體機制；最后，應結合實際情況對宏觀政策予以細化，對具體落實規劃綱要制定更為詳細的發展計劃，增強政策的可操作性，完善相應配套措施，為大數據產業應用發展作出有效的政策安排。

（三）具體內容

首先，大數據政策制定的出發點在于強調大數據對政府角色轉化以及社會發展的巨大推動力，因此，國家層面以及國內各省市在制定大數據政策時涉及的面要廣，既要設定大數據研究與發展計劃，也要規劃大數據技術與政策保障，更要關注大數據與國家治理、社會治理。

其次，國家層面以及國內各省市大數據政策制定要堅持循序漸進、適度超前的原則。要對國際及國內大數據發展與應用趨勢有充分把握，制訂與國際慣例相銜接的政策體系。在出臺大數據相關政策時要有所側重，主要關注本地區在發展大數據時需著重解決的社會問題，并以其作為出臺大數據政策的重要背景。應立足國家層面與國內各省市大數據發展與應用的實際，逐步制訂與完善大數據政策體系，率先解決政策制訂過程中的重大疑難問題。從我國大數據發展應用的現狀看，無論是在國家層面，還是在國內各省市層面，都急需集成、完善促進大數據產業發展的土地、財稅、資金、人才、投融資、研發、知識產權、招商等方面的支持政策。具體來看，一是要建立并完善土地政策，提高土地使用的規劃水平，探索差別化供地門檻，建立用地監督機制，確立土地產權政策；二是要建立并完善財稅政策，給予大數據產業以一定的財政補貼，加大大數據產業的政府采購力度，給符合政策的大數據企業施以稅收減免；三是要建立并完善專項資金政策，整合國家、省、市（州）、縣四級財政資金設立大數據發展應用專項資金，建立大數據發展應用專項資金多元化的支持方式，健全大數據發展應用專項資金項目管理機制，加強對大數據發展應用專項資金的監督檢查力度；四是要建立并完善人才政策。推進人才管理制度改革，保障用人單位自主權。創新人才培養機制，提高人才培養水平。改革人才評價機制，創新人才流動機制。創新人才激勵機制，鼓勵各類人才積極創業。五是要建立并完善投融資政策。靈活運用財政投融資政策，發揮資金杠桿作用。創新商業銀行對大數據產業的支持形式。拓寬創業投資基金的來源，合理引導投資基金的投向；六是要建立并完善研發政策。對大數據產業的研發提供財政補貼，提供稅收減免措施，提高研發成果轉化收益，創新研發成果收益的激勵措施；七是要建立并完善知識產權政策。完善與大數據相關的知識產權政策，出臺與大數據相關的知識產權創造和運用政策，加強與大數據相關的知識產權保護政策。

最后，為保證大數據政策與人民意志、現實基礎相符，有必要建立相應的機制來對政策出臺進行考評，這可以包括影響和決定政策出臺的社情民意反映機制、黨內外民主協商機制、專家參與論證機制、政策試行機制以及政策試行結果評價機制等，以保證大數據政策出臺的正確性、全面性和及時性；為確保正確評價與修正正在實施的大數據政策，有必要建立政策實施評估、政策實施修正等機制，以保證大數據政策實施的合法性、合理性與有效性。

總之，大數據的健康發展依賴于良好的政策環境，科學完備的大數據政策體系是我國大數據發展應用不可或缺的制度保障。我國國家層面以及大數據發展較快的省份皆為大數據發展制訂了具有前瞻性的綱要或行動計劃，現有大數據政策體系最為完整、最為典型的貴州省，不僅制訂了大數據基本政策，也制訂了大數據發展應用各部門或各領域的具體政策，大數據發展較落后的省份亦針對大數據發展應用中的具體領域制訂了具體政策，我國現有的大數據政策體系為我國大數據發展應用提供了政策動力。隨著我國大數據發展應用進程的深化，有必要進一步細化國家層面以及國內各省市大數據政策的相關內容，并對大數據政策在實踐過程中出現的問題予以歸納與總結。我國大數據政策體系的進一步完善，既要考慮國外政策體系的可借鑒之處，更要立足于我國國家層面以及國內各省市大數據發展應用的現狀，在此基礎上整體把握大數據政策體系的基本屬性、相關內容以及發展趨勢，有針對性地提出建議，才能為我國大數據的發展應用提供政策方面的支撐與保障。

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（責任編校：周欣）

2016－07－03

貴州省科技廳2015年度軟科學研究計劃重大項目“大數據應用、發展及政策法規環境研究”（項目編號黔科合RZ字[2015]2001號）。

孫志煜（1977－），男，江西萬安人，法學博士，貴州大學法學院副教授，研究方向為國際經濟法、區域法律制度。陳茜（1992－），女，貴州桐梓人，貴州大學法學院碩士研究生，研究方向為國際經濟法。

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1673-2219（2017）02-0108-04