湖南省精準扶貧中的困難與對策

黃文宇

?

湖南省精準扶貧中的困難與對策

黃文宇

（湖南省廣播電視微波總站，湖南 長沙 410003）

精準扶貧是新階段扶貧工作的重要方向和總體目標。對湖南省精準扶貧中存在的困難進行研究，有利于扶貧攻堅目標的實現。在研究中發現搞清楚人在哪里、扶在哪里、脫在哪里等三方面的問題是湖南省實施精準扶貧的困難所在。論文提出了五個方面的對策以更好的實現精準扶貧。

精準扶貧；困難；對策

精準扶貧是習總書記在湘西視察扶貧時做出的重要指示，它是現階段扶貧工作的重要方向和總體目標。現在我省已處于精準扶貧決勝階段，如何進一步加大扶貧力度，進一步加快脫貧步伐，是擺在全省各級面前的一項光榮而艱巨的任務。

一 精準扶貧是歷史的必然選擇

任何事物的發生發展都有其深刻的緣由。精準扶貧的提出也不例外，它是綜合考慮國家發展大局和扶貧具體實踐所做出的必然選擇。

（一）我國的扶貧歷程

千百年來，我國就有扶貧濟困的光榮傳統，這也成為歷朝歷代起義造反的重要號召。中國共產黨自成立以來，就很重視窮人問題，并為之作出了不懈的努力，“打土豪、分田地”就是革命時期扶貧濟困的一個具體行動。

新中國成立后，我黨又提出要迅速改變國家“一窮二白”的落后面貌，先是進行了土地改革，繼又進行了合作化運動，再又推行了人民公社，意在通過將農民組織起來，發展農業生產，改變農村面貌，使農民迅速擺脫貧困。

改革開放后，我黨及時把工作重心轉向經濟建設，在農村實行了家庭聯產承包，農民缺吃少穿的狀況得到了很大改善，一些生產條件好的地方還出現了“賣糧難”，“賣棉難”“賣豬難”，農產品在局部地方出現了“供過于求”。

但大部解決溫飽，不等于全部解決溫飽，在一些老少邊窮地區，貧窮落后的狀況仍相當嚴重。在這種情況下，黨中央、國務院迅速做出決策，從上到下成立專門機構，安排專門經費進行有組織，有計劃，有步驟的扶貧，從而使中國扶貧在黨和政府的領導下轟轟烈烈，扎扎實實的開展起來。

自1986年黨和政府成立專門扶貧機構后，我國扶貧事業大致可分為以下三個階段：

1.開發式扶貧方針的探索確立階段。這一階段在時間上劃分大致為1986年至1993年。中國專門扶貧機構成立后，對如何根據中國實際確立具有中國特色的扶貧方針，進行了一番研究探索。從世界總體看，絕大多數國家扶貧都是推行救濟式方針，但中國是否照搬照套也經歷了一番爭論，一番探索，一番曲折。最后確定，中國扶貧必須具有中國特色，走開發式扶貧的路子。這一扶貧方針的確立，將扶貧的偉大目標與億萬貧困農民的脫貧動因緊密結合起來，將“輸血”與“造血”結合起來，為中國式扶貧取得巨大的成就打開了通道。

2.“八七”扶貧攻堅計劃階段。為了進一步壯大聲勢，擴大成果，黨中央、國務院于1993年制定了“八七”扶貧攻堅計劃。這一計劃主要含義是，利用1994年到2000年7年時間，解決全國八千萬貧困農民的溫飽問題，絕不把貧困帶入二十一世紀。為了組織實施好這一計劃，黨中央專門召開了有省委書記參加的中央扶貧工作會議，層層進行了動員，層層分派了任務，層層進行了督辦，全國扶貧攻堅取得了階段性成果。

3.新千年全國十年扶貧綱要的實施階段。“八七”扶貧攻堅計劃后，雖然全國取得了很大成績，但并未徹底解決中國農村的貧困問題，更未實現決不把貧困帶入二十一世紀的宏偉目標。

于是乎，黨中央、國務院又根據扶貧實際，制定了新千年十年扶貧綱要。根據這個綱要，計劃利用2001年至2010年十年時間，進一步加大全國扶貧力度，基本解決全國貧困農民溫飽問題。在十年扶貧綱要期間，黨中央，國務院采取了一系列政策措施，扶貧攻堅取得了更大的成效。這些政策措施主要包括，一是從國家大政方針講，確立了以工促農，以城帶鄉的戰略決策，這就從根本上為支持三農發展，支持扶貧攻堅提供了條件。二是徹底減免了農業稅，使這一實施了上千年的古老稅種走下歷史舞臺，也從根本上減輕了農民負擔。三是實行了農村低保制度，使全國農民從制度層面免除了衣食之憂。四是從扶貧攻堅的角度，確立了“一體兩翼”的工作重點。這“一體”就是整體推進，其“兩翼”就是產業扶貧、雨露計劃，從而明確了扶貧攻堅的主攻方向。十年扶貧綱要的實施，成效十分顯著，廣大貧困地區，貧困農民的狀況發生了很大改變，困擾了中國農民幾千年的溫飽問題基本得到解決。

（二）新階段的新特點

新千年十年扶貧綱要實施完后，我國扶貧攻堅進入了一個新階段，國家又制定了第二個新十年扶貧綱要，扶貧工作又呈現了許多新特點。

1.扶貧確立了新理念。這個新理念的核心內容就是由原來的絕對貧困轉變為相對貧困，扶貧更加注重確保溫飽，縮小差距，讓所有貧困農民都能進入全面小康。

2.扶貧制定了新標準。由原來的年人均收入1196元，提高到了2300元。扶貧新標準的制定，既反映了扶貧的階段性成果，又反映了我國扶貧已與國際扶貧接軌。

3.扶貧確立了新重點。這個新重點就是確立了一批貧困片，貧困縣，貧困村，貧困人，把這四部分作為新階段扶貧的重點。

4.扶貧提出了新內容。這些內容概括地講就是“兩不愁，三保障”，“一個高于，一個接近。”“兩不愁”就是通過第二個十年的扶貧，要確保貧困農民不愁吃、不愁穿。“三保障”，就是要保障貧困農民享受基本的醫療、教育、住房服務。“一個高于”，就是要確保貧困地區的貧困農民收入增長幅度高于全國平均水平。“一個接近”，就是要力爭貧困地區各項公共服務指標接近全國平均水平。新階段扶貧新內容明確表明，扶貧的內容多了，扶貧的標準高了，扶貧的范圍廣了。

（三）新時期的新呼喚

辯證地看，扶貧是一項十分復雜的系統工程，它既不可能脫離社會整體發展而獨立，也不可能完全伴隨社會整體發展而發展。因為發展是不平衡的，貧富差距是永遠存在的，這就決定了扶貧是長期的，艱巨的，復雜的，并且必須是有針對性的，是有的放矢的。

我們經常可以看到這種現象，富裕的省份有貧困的市縣，富裕的市縣有貧困的鄉村，富裕的鄉村有貧困戶人。對這些貧困的市、縣、鄉、村、戶、人，再采取過來大水漫灌式的扶貧，很難解決問題，必須精準滴灌，這就是精準扶貧提出的深刻緣由。因此，完全可以說，習總書記提出精準扶貧，是全面總結了過來長期扶貧的成績和經驗，正確把握了現階段扶貧的新要求和新特點，展望了今后一個時期扶貧攻堅的走勢取向做出的一個重大戰略決策，既高瞻遠矚，又深得人心，既突出重點，又有利全局，可以說是非常必要的，非常及時的。

二 我省實施精準扶貧面臨的困難和問題

（一）必須搞清楚人在哪里

這是搞好精準扶貧的基礎和前提。雖然從全國講劃定了2300元的貧困線，也匡算了全國貧困總體人數，但具體到一個省，一個市，一個縣，乃至一個鄉，一個村，一個組到底有多少貧困人數并非易事。并且農民收入波動性很大，模糊性也很大。從波動性來講，豐年與歉年收入相差很大，從模糊性來講，搞清貧與富的差距難度很大。這不像工薪階層，收多收少一目了然，是富是貧一目了然。因此，在分配貧困人口指標時就存在很大的主觀性、盲目性，這就為精準扶貧造成了很大困難。一是“僧多粥少”的情況嚴重。按照貧困人口識別辦法，首先貧困人口要自我申請，在多數地方都是申請的人多而指標偏少，這就使貧困人口識別從一開始就帶有一定的競爭性。二是“優親厚友”的情況嚴重。貧困人口提出申請后，必須接受村民的評議，這本是一件公平公正的好事，但農村情況復雜，家族勢力作用很大，一些大姓大戶人家經常能在群眾評議中占有優勢，而一些小姓小戶人家，盡管家里困難，也經常面臨落選。三是“貧富難辨”的情況嚴重。理論上講貧困標準很明確，很具體，但實際上很難運作，雖然一個村彼此熟悉，彼此了解，但真要搞清楚誰在貧困標準以上，誰在標準以下并不容易，故就是公正的人，有公正的心，用公正的辦法，也不一定有公正的結果，這些都為精準帶來了很大困難。這就是為什么，各地雖在識別過程中做了大量艱苦細致的工作，仍然有很多這樣那樣的問題。

（二）必須搞清楚扶在哪里

精準扶貧，扶是關鍵。貧困人口有幾千萬，貧困原因有很多種，不可能一種模式，一種方法。習總書記在湘西提出精準扶貧時明確指出，精準扶貧的重點要抓好三個方面，一是實事求是地發展產業，二是加強公共服務建設，三是抓好教育扶貧。應該講，習總書記的重要指示，抓住了關鍵，指明了方向。但具體到一個村，一個人怎么扶還必須因村制宜，因人制宜。

從發展產業來講，情況就非常復雜。這主要是，第一，產業難選準。主要因為，農業是露天工廠，面臨自然市場兩大風險，搞得好，發展產業能增產增收，搞得不好，發展產業就不一定能增產增收，甚至還可能勞民傷財。第二、產業難見效。農業產業周期性長。特別是長年生種植業，一般都是三五年掛果，七八年盛果，十來年才能回本。現在，國家雖然對貧困地區農戶發展產業有一定的資金技術支持，但總體上講是杯水車薪，不敷其用。第四，產業發展的前景難預料。很多產業，在初興時，效果都不錯，但在大興時，經常就發生逆轉。故面對千變萬化的市場，千家萬戶的貧困農民不可能估準，發展產業當然就有很大的盲目性。

從加強公共服務建設來講，任務也很艱巨。貧困地區多數地處老少邊窮，公共服務水平普遍偏低。現在離2020年只有三年多時間了，要在這么短的時間里補上這一課，絕非易事。中央提出扶貧要創新六大機制，抓好十大工作。其中不少就涉及水電、路、房、文、教、衛、游等基礎設施建設。這就需要相關部門切實負起責任，加大投入力度，使貧困地區公共服務水平在短期內有一個大的提高。就交通來講，歷史欠賬就太多，現在雖然提高了補助標準，但并沒有確保補助的需要，故仍有不少貧困村雖實現了低水平的“通達”，但遠未達到全面小康建設所需要的“通暢”。

從教育扶貧來講，也是任重道遠。習總書記多次強調，扶貧重在扶智，扶智重在教育。抓好教育扶貧是一件功在當代，利在千秋的好事。但現在教育扶貧也存在不少問題。一是義務教育情況不夠好。據抽樣調查，貧困鄉村，貧困農戶九年義務教育階段輟學普遍比一般地區一般農戶高出了3-5個百分點。二是高等教育情況不夠好。據登記造冊貧困生抽樣調查，貧困農戶子弟上高等院校讀書的學生大約只占應屆貧困生總數的15%，遠低于全社會的平均水平。三是職業教育情況不夠好。按照國家教育扶貧政策，凡是初中畢業升不了高中，高中畢業升不了大學的貧困“兩后生”，都要送入職業院校培訓，國家在普惠支持的情況下再給予特惠支持，做到“應送盡送，應扶盡扶”。但現實情況并不樂觀。據抽樣調查，現在職業院校讀書的貧困“兩后生”只占應讀書的20%，絕大多人都未進職業院校，要么在家務農，要么直接出去打工，因為家庭的貧困使他們無法承受職業教育所需承擔的成本。但現在經濟下行壓力加大，企業關閉辭工增多，這也在客觀上影響了教育扶貧的熱情和效果。

（三）必須搞清楚脫在哪里

精準扶貧的最終目的在于精確脫貧。而這更是一件極不容易的事情。這些年，雖然每年都有不少人脫貧，但根本上談不上精準，甚至不少是任務脫貧，數字脫貧，被動脫貧，這離習總書記提出的精準脫貧還有相當大的差距。這方面的主要困難和問題有三點。

1.難有一個客觀公正，多方認同的脫貧標準。精準脫貧，首先就要有標準。但這個標準很難制定。這是因為，全國這么大，情況千差萬別，不可能弄出一個放之全國而皆準的標準，具體到一個省、一個縣也一樣，也難弄出一個客觀公正的標準。現在提出新階段扶貧要做到“兩不愁，三保障”，這畢竟是個通俗模糊的概念，很難具體化，數字化。

2.難有一個客觀公正，多方認同的脫貧辦法。制定脫貧標準不易，制定認脫辦法也難。這就牽涉到，誰來制定認脫辦法，誰來實施認脫辦法。從湖南來講，現在仍有貧困人口400多萬人，每年都要有近百萬人脫貧，這一百萬人分布在三湘四水，誰來調查統計，誰來督查督辦都是個很大的問題。如由統計部門來實施，難免以點概面，以偏概全；如由扶貧部門來實施，難免部門弄假，虛報“脫”績；如由市縣自報，則更是要脫多少就有多少，很難做到精準二字。

3.難有一個客觀公正，多方認同的脫貧效果。由于地區發展的不平衡性，部門利益的局限性，人們對脫貧效果的認知也是大不一樣的。有的要求高些，有的要求低些，有的希望快些，有的希望慢些。因此，同樣一個村，一個人，有的認為脫貧了，有的認為沒脫貧，有的認為小康了，有的認為沒小康，很難做到客觀公正，多方認同，這也給精準脫貧帶來了不少的困難。

三 我省實施精準扶貧應對策措施

實施精準扶貧既是一項緊迫的工作，也是一項艱巨的任務，必須采取非常的對策，非常的措施才能湊效。根據中央精神，結合我省實際，實施精準扶貧主要應從以下幾個方面采取對策措施。

（一）要上下動員，真正形成精準扶貧的強大合力

社會主義制度一個很大優勢就是動員能力強，能夠集中力量辦大事。實施精準扶貧涉及到方方面面，更要注重發揮這一優勢，要真正形成扶貧大合唱，扶貧大格局。一是各級黨政領導要進一步重視起來，行動起來，形成精準扶貧的堅強領導。二是要進一步明確部門的具體責任。精準扶貧很重要的一個方面就是要發揮部門的作用。中央下文明確了部門分工，省里也制定了實施意見，各有關部門都要按照文件要求抓好落實。特別要防止一般化看待扶貧工作，要真正把部門扶貧看成是神圣職責，認認真真、扎扎實實地抓好。三是要進一步進行社會動員。精準扶貧離不開全社會的努力，要廣泛動員社會各界，有錢出錢，有力出力，特別是要利用每年“10.17”扶貧日，搞好宣傳發動，形成精準扶貧的濃厚氛圍。四是要進一步發揮扶貧部門的職能作用，加強學習，提高素質，當好參謀。一方面抓好專項扶貧各項工作，一方面抓好督查督辦，不斷研究新情況，發現新問題，及時為黨政領導獻計獻策，掌握工作主動權。五是要進一步調動廣大貧困地區、貧困農民搞好精準扶貧的積極性創造性。應該十分的明確，精準扶貧的重點在貧困地區、貧困農民，精準扶貧的主體也是貧困地區、貧困農民。因此，一定要動員他們自力更生，艱苦奮斗，進一步堅定精準扶貧的信心和決心。

（二）要真金白銀，進一步加大精準扶貧的投入

搞好精準扶貧，必須要有大量的投入，否則就是一句空話。一是要增加投入總量。這就是說，不論是專項扶貧，行業扶貧，社會扶貧都有進一步加大投入的力度。現在經濟下行，財政普遍吃緊，各地都應克服困難加大扶貧投入。二是要調優投入結構。這就是說，要盡可能讓有限的扶貧投入集中在貧困農民身上。精準扶貧的核心就是幫扶精準，換句話說就是要把扶貧資金用在窮人身上。要進一步提高扶貧資金入戶到人的比例，不僅專項扶貧資金要這樣做，行業扶貧資金也要這樣做，就是社會扶貧資金也要盡可能引導這樣做。要真正讓黨的雨露陽光灑向每個貧困農民的心田。三是要進一步放權扶貧項目。扶貧的主戰場在基層，扶貧的主力軍在群眾，我們一定要相信基層，相信群眾，指導他們把精準扶貧搞好。具體到扶貧項目來講，就是要進一步放權。對此，中央有關部門曾專門發文，要求將扶貧項目的審批權下放到縣，我省也作了相應規定，各地應抓好落實。根據過來多年的經驗，扶貧項目點多面廣，很難管理，并且資金下撥與項目上報往往有時間矛盾，不利工作開展。因此，要積極推行村報，鄉審，縣批的做法，使扶貧項目更適合基層實際，更適合群眾心意。四是要進一步加強扶貧資金管理。扶貧資金政策性強，關注度高，不加強管理不行。要堅持過來成功做法，堅持縣級財政報賬制。同時，要根據新情況，新問題，及時調整完善，要盡可能提高扶貧資金使用效益，防止滴漏跑滲，力爭把每一分扶貧資金都用好。

（三）要點面結合，加快區域經濟健康發展。

精準扶貧必須到人，但也不能只局限于人，因為精準扶貧不可能孤立靜止地開展，必須與區域經濟聯發聯動。甚至可以說，沒有區域經濟的持續健康發展，精準扶貧也很難搞好，很難見效。因此要堅持點面結合，一手抓精準扶貧，一手抓區域發展。在區域發展上，一是要緊緊扭住經濟這個中心，不能有絲毫的彷徨與動搖，特別是在當前經濟下行壓力加大的情況下，更要扭住這個中心不放松。要完整準確地把握習總書記“四個全面”的戰略部署，把全面建成小康社會當成當前經濟發展的階段性目標，進一步提高認識，加大措施，確保如期圓滿實現。二是要進一步深化改革。改革始終是推進發展的原動力。要堅定改革的總體方向，真正讓市場在配置資源過程中發揮決定性作用，要改革一切阻礙生產力與生產關系協調互促的消極因素，進一步培育挖掘調動全社會積極因素，推動經濟社會更好更快地發展。在改革中，要審時度勢，穩步推進，既不要顧慮太多，小腳女人，也不要理想主義，好高騖遠，準確把握改革的力度，發展的速度，社會承受的程度，使改革取得好的效果。三是要敢于趕超。經過改革開放三十多年的發展。我國取得了舉世矚目的偉大成就，國家綜合實力和國民生活都有很大增強與提高，國民經濟總量已位居世界第二。在這種情況下，一方面要看到差距，不僅要注意總量，更要注重均量、質量；一方面要樹立雄心，勇于趕超。要堅定理想信念，堅定道路方向，堅定中國特色，不斷充實中國夢的內容，提高中國夢的水平。從湖南來講，要進一步發揮后發優勢，實施中部崛起，努力向前趕超，建設富饒美麗幸福新湖南。

（四）要城鄉統籌，提高全社會保障水平

精準扶貧的主攻方向就是全面小康。這就需要分類指導，統籌兼顧。從當前講，尤其要抓好城鄉統籌，提高全社會保障水平。對一些有勞動能力的人來說，要幫助他們搞好扶貧開發，搞好產業扶貧，教育扶貧，通過開發扶貧走上致富小康的路子。對一些喪失勞動能力或者勞動能力弱的人來講，就要通過低保救濟來解決其衣食之憂。現在農村低保推行多年，深受貧困農民歡迎。但普遍反映，量少錢少，故隨著國家實力的增強，要不斷擴量提標，真正做到“應保盡保，應扶盡扶”。特別是全國戶籍制度改革，城鄉二元結構將逐漸打破，故在社會保障上也要適時進行改革，要不斷縮小城鄉社保的差距，真正使廣大喪失勞動能力的貧困農民也享受到改革開放的成果，過上全面小康的生活。

（五）要相信群眾，充分尊重貧困農民生產生活自主權

精準扶貧，貴在幫扶。一方面要真幫真扶，一方面也不要蠻幫蠻扶。一是要相信群眾有脫貧致富的強烈愿望，克服悲觀歧視的論調，只要黨的扶貧政策落實到位，廣大貧困農民是能夠扶起來的。二是要確認貧困農民市場的主體地位。不要因為暫時的困難，暫時的貧窮就忽視甚至剝奪其市場主體地位。事實上，每個農戶就是一個農業企業，雖然企業規模小，效益差，但其市場主體地位一點也不比大企業、好企業差，懂得了這一點，就懂得了尊重，懂得了平等。這就像一個女人，不論美丑都有獲得愛情的權利，任何人都不可漠視或剝奪其權利。否則就很容易代民做主，強迫命令，搞瞎指揮。三是要尊重貧困農民在生產生活上的自主選擇。特別是在種什么，養什么，學什么，住什么，吃什么等生產生活項目選擇上，一定要做耐心細致的工作，用現代物質文化生活方式影響他，引導他，而不能簡單地否定他，強迫他。從而使貧困農民心悅誠服地，心甘情愿地改變其生產生活狀態，跟上全國全面小康的步伐。

（責任編校：張京華）

2016－11－16

黃文宇（1988－），男，土家族，湖南古丈人，中南大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為社會政策。

C913

A

1673-2219（2017）02-0086-04