宋朝監察制度的地方機構設計及其運行特點

何源源 胡平仁

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宋朝監察制度的地方機構設計及其運行特點

何源源 胡平仁

（中南大學 法學院，湖南 長沙 410006）

宋朝監察制度的地方機構設計十分完備，形成了對官僚體系嚴密監控的監察體系，有力地控制地方的財權、行政權、兵權和司法權。它的運行頗具特點：職權重疊；重視對于財權的掌控；高度依賴皇權，垂直管理；有一整套完善的監察人事管理制度，對于監察官員選拔要求高，管理考核十分嚴格；監察獨立；形成完善的反察機制。盡管“異論相攪”與“風聞言事”的盛行也產生了一定的負面效應，但是宋朝地方監察機構設計仍具有較大的積極意義，對當代具有一定的借鑒作用。

宋朝；監察制度；地方機構設計

宋代經濟文化高度發達，同時它也是中國封建社會從繁榮走向逐漸衰落的轉折點。轉折時期的變化映射在政治上就是統治者不斷強化中央集權，發展監察制度。其中宋朝監察制度的地方機構設計精妙，監察主體的地位和作用已經達到歷史的頂峰，地方監察機構體系成為維系國家機器運轉和制衡權力的重要力量。

一 宋朝地方監察機構設計的歷史背景

宋代監察制度的地方機構設計與宋朝統治者強化中央集權的需要是分不開的。宋王朝是太祖趙匡胤通過政變的方式建立的，它從建立之初就存在著權力合法性的問題，宋朝統治者對于唐末五代藩鎮割據的弊端一直十分警惕，所以宋朝統治者一直有著強化中央集權的需求。統治者這種憂患意識相當深刻，趙匡胤就曾經夜訪趙普，向他尋求息兵定安之道。它不僅反應出五代之后國家權威失墜和社會秩序紊亂的情況，也反應出統治者對重建國家權威的強烈訴求。因此在這種情形之下，宋迫切需要建設完備的地方監察機構，以加強對整個官僚系統的管理和控制，強化中央的權威。

二 宋朝地方監察機構設計的具體內容

宋朝統治者通過采用化整為零的權力制衡模式，建立了對整個官僚系統進行嚴密監控的監察體系。多元化的地方監察機構設計讓監察的觸須足以觸及到每一個分權力運作的領域，建成輕重相制、內外相推、上下相維的政治權力制衡之格局。

宋代由于人口增長、經濟發展迅速，行政事務逐漸增多，為了有效控制地方，宋朝統治者設置路、州（府、軍、監）、縣三級行政機構。而與之相對應的地方監察機構也分為路一級的監察機構和府州軍監一級的監察機構。

（一）路一級的監察機構

1.轉運司。宋太宗時期在每一路設置了轉運使，其目的一方面是分割地方長官的權力，另一方面在于監察地方官吏。自此之后，轉運司就成為地方的常設機構。轉運司官員多由五、六品官員擔任，一般每一路設置一員，邊境地區會設置兩名或者以上。轉運司的職能非常廣泛，財政、獄訟、邊防諸事無所不包。首先，對于轉運司而言，最重要的職能在于管理財政，計算該地區的一年的財政狀況，協調收入和支出，還有掌管礦冶、鹽茶專賣以及運輸錢谷以支撐京師的用度。其次，按察刺舉本就是監司的本職工作，轉運司可以刺舉貪贓枉法、失職的官員。各路監司均權力極大，可以行使“按治”權，對失職的地方官員進行處理。對于高級別地方長官的失職案件和一些影響較大的案件，監司不能自行處理而須“按劾以聞”，即時將案情上報朝廷，等候皇帝定奪。

2.提點刑獄司。由于轉運司的職權范圍包括了地方的財權、監察權、司法權和行政權，事務過于繁雜，于是宋朝統治者在地方設置提點刑獄司。提點刑獄司最初只有兩名官員，即提點刑獄和提點刑獄使臣，后來提點刑獄司制度日趨成熟，又增添了一名司檢法官。提點刑獄司的辦事機構是最初稱為“勾當公事”，后來更名為“干辦公事”。提點刑獄司最主要的職能在于處理該路的疑難案件，對該路的案件審判進行監督，糾正冤假錯案。其次，提點刑獄司也具有按察刺舉官員的職能，它不僅要負責監察地方官員，也有互察的責任，如提點刑獄司與轉運司之間就有互相監察的責任。

3.提舉常平司。北宋時期，為了新法的順利實施，設置提舉常平司。一般每一路會設置一位官勾官員以及兩位提舉官。提舉常平司的重要職能在于保障新法的實施，最初提舉官的職能有限，后來不斷得到擴張，主要包括農田水利、青苗、差役等。其次，宋神宗年間，提舉常平司就已經具有按察官吏的職權，但是其職權主要在于財政經濟這一方面。

4.走馬承受公事。宋在每一路還設置了走馬承受公事。該職位一般都是由皇帝十分信任的宦官或者三班使臣來擔任，每一路設置一到三位官員。凡是涉及到州郡大小官吏的事項，包括社稷民生、邊防諸事、官吏清污等，皆在監察范圍之內。走馬承受公事的權力由君權直授，可將監察情況直接呈報皇帝。但是走馬承受公事最主要的監察內容還是邊防兵事、監察帥司，檢舉不法官員，甚至擁有干涉軍政的權力。走馬承受公事需要按固定的時限向朝廷奏報邊防情況，最初，無戰事時按每年一次奏報，若是有戰事兵禍時則須及時奏報。及北宋中后期，改為每季一報邊情，三日一報平安。

（二）州一級的監察機構

宋代府、州、軍、監為同一級地方行政區，其地方長官分別為知府、知州、知軍和知監。為了防止地方官員尾大不掉，增設監察機構通判廳。通判廳長官通判的身份相當于皇帝的特派員，既是可以與地方長官共同處理政事的副官，同時還身兼監察官員的身份，可以向皇帝奏報本州官員的一切情況。通判的級別不高，低于地方長官，但是權力很大，通判不僅可以刺舉地方長官及其屬官的不法行徑和失職行為，還參與處理刑獄。

綜上可知，宋代監察制度的地方機構設計已經發展得較為成熟，從各路監司、走馬承受到通判構成一個縱橫交錯、彼此制衡的權力監控網絡，并且各級監察部門監察事項專業化程度很高，職權范圍廣泛。

三 宋朝地方監察機構的運行特點

宋代的地方監察機構發揮著一個調節裝置的作用，它通過監察地方官員、強化中央集權來不斷調整國家機器的平衡，維系國家機器運轉，它有著自己的特點。

（一）職權重疊

通過上文對于宋朝監察制度地方機構設計的分析，可以得知，宋朝的各路監司和通判都對地方長官具有監察權，其監察職能均十分廣泛，沒有明確的分工，造成各自職權重疊，加上互相之間的溝通機制不完善，遇到大事往往重復處理，造成行政效率低下。

（二）重視對于財權的掌控

由上文分析可知，監督地方財政和削弱地方官員的財權是監察官員的最重要職能之一。轉運司總攬該路的財政大權，它和通判、提點刑獄司都有糾貪察贓的職責。而通判的財政監督大權更為突出，它掌管地方點檢倉庫物資，保障錢糧出納，各地方長官要從倉庫中提取金錢和其他物資，必須要預先得到通判的簽押。

（三）垂直管理，依賴皇權

地方監察制度是否能發揮出應有的功能，除卻其系統自身的完善之外，其核心因素卻在于皇帝，因為集權統治是整個中國封建政治歷史的重要特征。宋朝處在中國古代封建王朝樞變的晚期，專制集權不斷得到加強，其地方監察制度是作為權力垂直支配體系的關鍵一環，也愈發依賴皇權，實行“縱向層級的領導體制”或“單向的垂直領導體制”。首先，宋朝統治者給監察官員這一主體最初的定位就是天子耳目。而執行監察權的諸官除了正常地開展監察工作之外，還會直接得到皇帝的授權，巡察四方，考核官員政績及監察行政、審計方面的工作。同時地方監察官員“位卑權重”的特點也反映了整個監察制度依賴皇權，垂直管理的特征。之所以監察官員能夠以卑查尊、以下監上，無非是因為其權力來源于天子使得百僚不得不忌憚。當然監察官的職級配置偏低，這是經過精心設計的，清人趙翼說：“官輕則愛惜身家之念輕，而權重則整飭吏治之威重。”[1]

（四）獨立行使職能

監察分為同體監察和異體監察。同體監察就是監察主體和客體在一個系統之內，而異體監察就是監察主體獨立于客體之外[2]。同體監察難免受到本系統內部各派力量的掣肘，而異體監察能使監察機關保持相對的獨立性，確保監察官員能高效、獨立行使監察權。宋代的地方監察制度設計使得監察力量相對獨立于皇權、相權以及百僚之外，它被賦予了異體監察的特性。首先，監察官員“非特不可承宰相風旨，亦不可承人主風旨”[3]，也不私下與其他官員來往，其次，在機構設置上分離行政職能和監察職能。在地方，監司作為中央的外遣之官，通過巡按的形式對地方官員進行監察，“監司之職，按臨一路，寄耳目之任，專刺取舉之權。”[4]可知，監司并非隸屬于地方的內部機構，它以獨立的身份進行異體監察。除此之外，宋朝廷把整個監察體系的官員分為長期駐扎在地方的監察官員和巡回監察官員，巡回的監察官員始終處于一種不斷輪換的狀態，這是一個精妙的設計，確保監察官員與地方行政官員不會被各種利益捆綁在一起，保障監察的獨立性和有效性。

（五）選拔以及激勵機制

宋朝對于監司、通判等官員的選拔、升遷和管理有一整套嚴密的制度。這是由于監察的重要性所決定的，同時這套制度對于鞏固統治發揮著舉足輕重的作用。首先地方監察官員的選拔標準相當嚴格，概括起來包括三點：正、忠、博。其一，正是對人性格的要求，即正直剛烈、公正無私。其二，忠是對人品德的要求，即忠于天子、忠厚淳實。其三，博是對人才能的要求，即博古通今、通明治體。要使地方監察制度發揮應有的作用，除卻精心選拔人員之外，還需要科學設計針對地方監察官員的激勵機制。因為監察者容易得罪其他官員，繼而受到打擊報復，因此科學設計對地方監察官員的激勵機制，可以提高其積極性，保證整個地方監察制度有效運行。一方面提高地方監察官員的政治地位和經濟待遇，對表現優秀者予以豐厚的獎賞，另一方面在仕途晉升上為地方監察官員開通升職快車道，不同于一般官員升職受到種種限制，地方監察官員的升遷不必論資排輩，可以通過相對嚴格的考察、考試之后破格提拔，成為手握重權的高官。

（六）反察機制完善

地方監察官員有著巨大的權力，如果這種權力得不到控制就會導致整個政治權力格局失衡。因此為了制約地方監察主體，防止監察權力被濫用或者監察官員不作為，宋朝形成了構成主體復雜，力量龐大的反察機制，以中央中樞機構反察為軀干，以臺諫監司雙向互察為左右手，將所有的監察主體置于被監察的機制之中。首先，強大的中央中樞機構形成一股高級反察力量，對地方監察主體的活動進行有效監督。如監司按察官每歲終都要向尚書省上報按察結果，接受監督。其次，監察系統內部的互察。監司身兼監察者與被監察者的雙重身份，通過各路監司之間的互察構筑反察體系。如提點刑獄司與轉運使是互相監督的關系，并且“法有互察之文”，《慶元條法事類》中也多次出現，“在外許監司互相覺察，在內委臺諫按劾以聞”、“守令奉行及監司不互察者，與同罪”[5]的記述。

四 宋朝地方監察機構設計的評價與啟示

（一）評價

宋代地方監察機構設置定位是為專制皇權和封建統治服務的工具，其目的在于平衡統治階級內部權力斗爭。同時它存在著十分明顯的弊病：首當其沖是過度依賴皇權也存在著弊病，使得治亂興亡系于一人，天子的謬誤難以被糾正；其次將“制衡”奉為圭臬，實行“異論相攪”，致使地方監察官員束手縛腳；最后“風聞言事”這一制度的設計實非明智之舉，僅憑道聽途說臺諫官員就可以彈劾大臣，使得大臣們因循守舊，墨守成規，不求有功，但求無過，導致宋朝整體的政治環境趨向保守，且后期這一制度漸漸淪為官吏之間排除異己的工具，影響政治局勢的穩定。

（二）啟示

總體上，宋代地方監察機構的設計凝結了我國古代封建社會的監察經驗和政治智慧，是非常寶貴的遺產。我國當前正在建設偉大中國夢的沖刺階段，托起中國夢的明天離不開法律的保障，離不開制度的鞏固。而宋代地方監察機構的設計對于現行監察制度的健全和完善也有重要的借鑒作用。

首先，垂直管理，監察獨立。眾所周知，我國的監察機關實行的是雙重領導的機制，監察機關不但要受到上級機關的領導，也要受到同一級人民政府的領導，故監察機關的人、財、物必然要受制于同一級人民政府。如此一來，監察權無法真正得到獨立行使。應當逐步進行司法改革，促使監察系統垂直管理，監察獨立。

其次，嚴格選拔，提高素質。目前我國對于行政監察機關工作人員和普通公務員采用同樣的選拔標準。但監察工作有其特殊性，因而對于監察人員的專業素質和道德水準必然有更高的要求，因此提高選拔監察人員的標準是十分必要的。另外，應當健全監察責任制度，完善考核與獎懲機制，嚴格考核監察人員的工作實績，并以考核結果作為獎懲標準和升遷的標準，充分調動監察人員的積極性。

最后，強化輪換監察機制。目前習近平總書記正在大力反腐，提倡進一步加強從上至下對權力的監管力度，把權力關進制度的籠子里，因此有必要對權力的監管制度進行進一步優化，對權力監督格局還有待進一步的完善，使其靈活性得到進一步的提升。而現階段最重要的是要完善我國的輪換監察機制，從上文可知，宋代的地方監察制度設計比較精妙的之處在于注重對地方監察官員的輪換，保持地方監察官員與行政官員之間適當的距離，達到監察的目的。從現實生活中來看，自十八大以來，中央對巡回監察制度的嘗試是十分成功的，尤其是若干個中央巡視組的監察成果卓著，中央巡視組的成功之處就在于它實現了不斷的輪換和異地監察。地方也可以效仿這種機動靈動的輪換監察機制，借鑒宋代巡回監察機制的成熟經驗，實現更為主動、積極的監督。

[1]趙翼.陔余叢考[M].石家莊:河北人民出版社,2003.

[2]肖建新.宋代的監察機制[J].安徽史學,2006,( 2):10-18.

[3]謝采伯.密齋筆記[M].上海:商務印書館,1936.

[4]龔延明.宋史職官志補正[M].北京:中華書局,2009.

[5]楊一凡.中國珍稀法律典籍續編[M].哈爾濱:黑龍江人民出版社,2000.

（責任編校：宮彥軍）

2016－11－10

何源源（1990－），女，湖南永州人，中南大學法學院碩士研究生，研究方向為法理學。胡平仁（1962－），男，湖南嘉禾人，中南大學法學院教授、博士生導師，研究方向為法理學、法哲學、法社會學與法律政策學。

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1673-2219（2017）02-0049-03