我國碳減排政策的時空特征及對策探究

代 文， 邱 晗

(湖北工業大學經濟與管理學院， 湖北 武漢 430068)

我國碳減排政策的時空特征及對策探究

代 文， 邱 晗

(湖北工業大學經濟與管理學院， 湖北 武漢 430068)

以碳減排政策的時間發展脈絡為依托，梳理我國碳減排的政策，探究碳減排政策的時空特征。我國碳減排政策特征從時間上看，政策主體多元化，政策內容由模糊到具體，監管力度效力化；從空間上看，政策地域分布具有異質性，政策執行力度與經濟發展水平存在一定程度上的正相關關系。最后從強化法律效度、構建多元政策體系、實施差異化政策三個方面對我國碳減排政策提出優化建議。

碳減排； 時間特征； 空間特征

從1896年瑞典科學家斯萬特·阿倫尼烏斯發表“二氧化碳排放可能導致全球變暖”的推論以來，全球環境問題日益惡化，如何緩解全球性環境危機已變得迫在眉睫，而控制二氧化碳的排放正是解決大氣污染問題的核心，因此，制定合適的二氧化碳減少排放政策就顯得尤為重要。為了更好地解決氣候變暖問題，1992年世界上首個控制溫室氣體排放的條約——《聯合國氣候變化框架公約》開放簽訂，1997年《京都議定書》對其條款進行補充。之后，締約方每年召開會議，先后通過了2007年的《巴厘路線圖》、2009年的《哥本哈根議定書》和2015年的《巴黎協定》等對《聯合國氣候變化框架公約》進行完善[1]。到如今，國際上二氧化碳減少排放政策已經形成較為成熟的體系。世界各國針對減少二氧化碳排放這一問題已基本達成一致，共同遵守減少二氧化碳排放的國際協議，并在國內出臺相應的政策。目前，二氧化碳減排政策工具多種多樣，國際上的主流減排政策是碳稅、碳排放交易體系以及二者的復合體系[2]。以碳稅為主打政策的是芬蘭、荷蘭、挪威等為代表的國家[3]；歐盟排放交易體系、法國未來電力交易所、日本東京總量限制交易體系是實行碳排放交易政策的主要代表。此外也有部分國家選擇二者復合的減排政策。

我國作為發展中國家，按照《京都議定書》要求從2012年開始承擔二氧化碳減少排放的義務。中國作為世界二氧化碳排放第二大國家，早在2007年就頒布政策性文件，借鑒國際上二氧化碳減排的經驗逐步完善我國二氧化碳減排的政策。按照我國生態文明建設的總體要求，實現低碳綠色發展，完成在單位國內生產總值(GDP)上二氧化碳的排放到2020年比2005年降低40%～45%的目標，我國發布了系列指導性政策文件，創建碳市場以促進低碳發展。

目前，學術界對于我國碳減排政策也進行了大量探究。一方面是關于碳減排政策的國際比較、對我國碳減排政策選擇以及碳減排政策影響因素的定性研究[4-5]，另一方面是對各種碳減排政策的模擬分析、效度測量的定量研究[6-7]，而對我國碳減排政策特征研究比較缺乏。為此，本文通過梳理我國碳減排政策，對政策演變進行分析并發現碳減排政策的時空特征。

1 我國碳減排政策的時間特征

1.1 主體多元化

政策制定主體呈現多元化趨勢。雖然2002年8月我國簽署并通過了《京都議定書》，但直到2007年6月，國務院發布《中國應對氣候變化國家方案》(國發[2007]17號)，才標志著我國首部應對氣候變化的全面政策性文件正式出臺。2008年10月，國務院新聞辦公室發布《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書、2010年7月，國家發展改革委發布《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》(發改氣候[2010]1587號)、2011年3月14日，第十一屆全國人民代表大會批準《中華人民共和國經濟社會發展第十二個五規劃綱要》，中央多個部門隨后出臺了碳減排的相關文件。隨著各省市低碳試點工作的開展。2011年10月國家發展改革委辦公廳發布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》(發改辦氣候[2011]2601號)，正式批準北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等7省市為碳交易試點省市。各地方政府也根據當地的實際情況，出臺了相關政策性文件。以湖北省為例，2013年8月，湖北省政府頒布《湖北省低碳發展規劃(2011—2015年)》(鄂政發[2013]32號)。2013年12月，湖北碳排放交易中心發布了《〈湖北省碳排放權交易注冊登記管理暫行辦法(試行)〉通知》(鄂碳交[2013]22號)，由此可見，我國碳減排政策制定主體具有從中央政府到地方政府，從首腦機關到職能部門多地區多部門共同治理的特點。

1.2 內容具體化

從內容看，我國碳減排政策由模糊到具體。2007年我國首部應對氣候變化的國家方案，確定了到2010年我國應對氣候變化的總體目標、指導原則、重點地區及其政策措施，并規劃了減排進程，建立了相應的體制機制。2010年針對碳減排政策明確開展低碳試點工作的省市，確定廣東、遼寧、湖北、陜西、云南五省和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定八市為我國首批國家低碳試點地區，并對低碳試點地區的工作提出要求，要求試點地區制定低碳發展計劃、擬定低碳綠色發展的方針、加緊組建以低碳排放為特色的產業鏈、創建溫室氣體排放、監管、數據統計于一體的工作系統。2011年國家正式批準北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市為碳交易排放試點省市，統一全國低碳產品標識和認證制度，將溫室氣體排放統計核算制度進一步改善，逐步成立碳排放交易市場。2013-2014年，我國由中央到企業的三級溫室氣體排放基礎統計和核算工作體系發展更加成熟，高排放、高能耗企業二氧化碳排放量的管控得到加強，為碳減排政策的實施和開展碳排放權交易等相關工作的順利進行提供了數據支持，實現創建成熟溫室氣體統計核算、運行管控體、確立碳排放交易市場體制的目標。2015年國家在“十三五”時期更加明確碳減排行動計劃，將節能減排具體到優化產業和能源結構、加強重點領域節能、強化主要污染物減排、實施節能減排工程等多個方面。2016年已經完成碳排放權交易的基礎工作。

1.3 監管效能化

我國碳減排政策激勵措施不斷完善，監管力度也在日漸增強。2011年七省市開展碳交易試點工作之前，我國碳減排政策早期多強調自愿承擔減排義務，對于不愿意參與排放的企業單位并沒有明確要求和采取懲罰措施；對于自愿承擔二氧化碳減少排放的也沒有激勵措施。隨著試點工作的開展，碳減排政策的獎懲措施也隨之完善。2014年5月，北京市人民政府《關于印發〈北京市碳排放權交易管理辦法(試行)〉的通知》(京政發[2014]14號)中明確指明了激勵措施和法律責任[8]，即“對觸犯法律法規規章及本辦法規定的碳交易場所及其工作人員需限期改正；對交易主體形成財產損失的，依照法規進行補償；構成犯罪的，依法承擔刑事責任”等。2017年福建省人民政府《福建省“十三五”節能減排綜合工作方案》(閩政[2017]29號)中規定了落實節能減排目標責任，加強目標責任評價考察，對節能減排貢獻突出的地區、企業予以正向激勵，以及健全節能環保法律法規標準等。廣東省在實施碳排放權交易中對未履約企業的名單向社會公開發布，并記入誠信考核系統，同時將未足額清繳排放額度的企業，會處以雙倍配額在下一年度中扣除的處罰及一定額度的罰金[8]；對于減排政策完成情況良好的企業，將在政府補貼、低碳基金申請等各個方面給予優先。

2 我國碳減排政策的空間特征

2.1 地域分布具有異質性

從政策頒布的數量來看，碳交易權排放試點七省市地區與非試點地區在碳減排政策數量方面存在較大的差異。非試點地區頒布的大多是節能減排綜合工作方案、節能減排低碳發展行動實施方案，而試點地區除上述外還有開展碳排放交易工作的實施細則，因此，試點地區出臺的碳減排政策在數量上多于非試點地區。根據國家發布關于我國各省市節能減排目標完成情況公告(新疆、西藏未統計)來看，從2007年到2016年，北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳七省市各年份的節能減排目標均為完成或超額完成，而非試點地區(如河北、浙江、海南、內蒙古、貴州、甘肅、青海、寧夏八省)則存在未完成情況，其他省為完成或超額完成。

2.2 政策執行力度與經濟發展水平正相關

一般來說，經濟較發達地區具有更好的節能減排基礎，更容易完成節能減排目標。我國東部沿海省份經濟水平較內陸有明顯優勢，基本呈現東強西弱的格局。而碳減排政策的執行力度與經濟水平的地域分布基本一致，全國各省市碳減排目標的完成情況中，“超額完成目標”多聚集在東部沿海省市，“未完成目標”省份大多分布在西部地區?？傮w來看，我國東部、中部較發達地區碳減排政策的執行力度較西部經濟欠發達地區更強。

3 優化我國碳減排政策的對策建議

3.1 強化碳減排政策的法律效度

我國碳減排的約束政策以行政推動手段為主，缺乏立法支持。碳減排體系的良好運行依賴政府對體系運行的有效監管。我國碳交易市場中，現有試點交易市場只有深圳和北京通過人大立法確認碳排放權權利屬性并進行合理的權利責任配置，其他試點基本以政府規章進行規制。相關法律如《能源法》《環境保護法》等雖對碳減排約束也起到重要作用，但針對碳減排也沒有明確法律規定。因此，應該以強制性立法的方式將碳減排納入規制的對象。

3.2 構建多元化碳減排政策體系

目前，我國建立了以碳排放權交易為主、政府行政管制為輔的監管體系，與國際碳減排政策體系相比，缺乏多元化的減排措施。綜合其他各國碳減排經驗與我國實際情況，尋找到碳稅征收標準，明確碳市場范圍界定，優化碳稅執行的制度環境，盡早實現根據單位燃燒化石燃料產生的二氧化碳量計算征收碳稅，對積極碳減排并起到帶頭示范作用的企業，在減免稅收的基礎上給予相應的財政補貼。

3.3 實施差異化的碳減排政策

目前，我國所有企業均執行同一碳減排政策，政策的制定沒有考慮地域、行業的差異。碳減排應根據不同行業的特點制定更具針對性的政策，高排放、高能耗和低能耗、低排放行業制定差異化的政策；對二氧化碳排放量執行碳稅時爭取適用“累進制”；對應用清潔能源、使用低碳技術的企業降低稅率或實行優惠減免稅收政策等，提高企業減排的積極性。

[1] 周鳳翱,侯潔林,高瑞笛. 《巴黎協定》:一個“硬法”環境下的“軟法”規制[J]. 法制與社會,2016(25):7-8，19.

[2] 曹裕,王子彥. 碳交易與碳稅機制比較研究[J]. 財經理論與實踐,2015,36(5):97-102.

[3] 劉建民,胡小梅,吳金光. 西方國家碳稅收入使用政策比較及其啟示[J]. 財經理論與實踐,2011,32(6):101-104.

[4] 劉小川,汪曾濤. 二氧化碳減排政策比較以及我國的優化選擇[J]. 上海財經大學學報,2009(4):73-80，88.

[5] 王愛國,王一川. 碳減排政策的國際比較及其對中國的啟示[J]. 江西財經大學學報,2012(5):5-13.

[6] 石敏俊,袁永娜,周晟呂,等. 碳減排政策:碳稅、碳交易還是兩者兼之?[J]. 管理科學學報,2013(9):9-19.

[7] 趙黎明,殷建立. 碳交易和碳稅情景下碳減排二層規劃決策模型研究[J]. 管理科學,2016(1):137-146.

[8] 王彬輝. 我國碳排放權交易的發展及其立法跟進[J]. 時代法學,2015,13(2):13-25.

TemporalandSpatialCharacteristicsofPolicyandCountermeasuresofChineseCarbonEmissionReduction

DAI Wen，QIU Han

(SchoolofEconomicsandManagement，HubeiUniv.ofTech.，Wuhan430068，China)

On the basis of the time development of carbon emission reduction policy, we will comb our country's carbon emission reduction policy and explore it’s temporal and spatial characteristics in the paper. In terms of time development, Chinese carbon emission reduction policy features more pluralism on subject and the change of policy from vague content to specific one, and the effectiveness of the regulation and supervision. On the view of space, the policy geographical distribution has heterogeneity. Meanwhile, there is somehow positive correlation between policy implementation force and economic development. Finally, we will propose suggestions on how to optimize our carbon emission policy from the following three aspects: strengthening legal validity, constructing diversified policy system, and implementing differentiation policy.

carbon emission reduction；temporal characteristics；spatial characteristics

2017-10-02

武漢研究院2017年度開放課題(IWHS20171004)

金 勇(1965-)， 男， 湖北武漢人， 管理科學與工程博士， 湖北工業大學教授， 北京德成經濟研究院研究員， 研究方向為信息資源管理， 技術創新管理

1003-4684(2017)06-0015-03

F812.2

： A

[責任編校：張眾]