淺議小微企業扶持政策審計

潘蔡培

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）21-0074-03

摘要：在目前經濟增速下滑、經濟增長點青黃不接的經濟背景下，小微企業的重要性愈加凸顯，國家不斷推出小微企業的扶持政策。在審計實踐中，各地順應政策導向，積極開展小微企業扶持政策落實情況的審計，但是由于起步晚、缺少理論指導，推行過程中存在難點。文章針對南京市審計局2014—2015年政策審計工作的開展情況，提出應通過搭建信息共享平臺、加強政策綜合研究、引入社會監督力量等方式來進行完善。

關鍵詞：公共政策審計 小微企業 完善建議

一、小微企業扶持政策審計的實施情況

為有效發揮財政資金引導、激勵和杠桿作用，吸引社會資本，優化創業投資外部環境，南京市政府積極探索專項資金優化、基金化運作方式，相繼設立了市級科技創業投資引導基金、科技創業種子投資基金、科技創業特別社區發展基金等基金；穩步推進地方金融組織的發展，打造小微企業綜合金融服務平臺，發揮銀行、保險對小微企業的資金融通支持；積極落實各項稅收優惠政策。在此背景下，南京市審計局以小微企業扶持政策為切入點，以2014—2015年創業發展資金、小微企業專項扶持資金的使用、管理為主線進行了政策審計。重點關注政策的落實情況，從完善基金管理、健全立項審批、提高資金使用績效等方面提出了審計建議。

（一）梳理各層級政策，分析政策目標。審計實施前，對中央、省、市對創業基金、小微企業扶持方面頒布的重要政策進行歸結和梳理，把握各項政策出臺的背景、出臺目標以及具體措施，形成政策備查文件。從政策執行合規性出發，將政策執行績效性作為審查重點，分析貫徹落實過程中可能出現的難點，探索具有代表性和普遍性的問題，形成審計框架。

（二）在審計框架指導下確定審計內容與方法。以目標與問題導向為基調，在審計框架指導下細分審計客體，確定審計重點、審計內容及相應的審計方法，用以指導審計工作的穩步推進。

1.政策執行的合規性審計。（1）政策執行主體的合法合規。了解財政、稅務、經信委、工商等職能部門分工情況及相應職責，檢查實際執行中關于項目立項、資金撥付、資格審批、分配管理等環節是否存在越權或權責不清的問題。充分利用計算機審計手段，從基金管理主體、工商管理部門、稅務登記系統等獲取項目主體或相關企業信息，審查是否存在專項資金分配相關執行人以權謀私進行利益輸送或利用職務之便進行批復致使未達標項目得以立項等情況。（2）政策執行客體的合法合規。利用信息技術，從基金管理主體、稅務登記系統收集已獲得專項資金扶持、已享受稅收減免政策的企業基本信息，并與工商登記信息進行核對，必要時進行現場調查，以審查政策執行客體即相應企業、項目主體是否達到準入門檻，揭露利用虛假資料騙取扶持資金和稅收減免、同類對象不同對待等問題。（3）政策執行程序的合法合規。檢查政策依據文件的時效性，是否存在下級文件違背上級政策或上下級具體措施不相容的情況。關注財政部門、基金管理主體的資金撥付實施細則，項目建立、執行的流程，核實專項扶持資金是否按規定實行專項管理、分賬核算、專賬專用。檢查經辦人、負責人的審批程序是否合法合規，相應的手續、業務資料是否完整并歸檔，是否存在交叉審批、無審批程序等重大情況。最后檢查立項依據文件是否科學有效，有無可行性研究程序及相應的監督機制。

2.政策執行的績效性審計。（1）政策執行的經濟性。查閱基金管理主體、地方融資平臺、科技創業園以及受支持企業提供的投融資計劃、資金撥付文件、專項資金收支相關賬表等資料，全面掌握小微企業專項扶持資金的收支結余情況，檢查是否有大量的資金結余或者閑置，并按資金來源分類統計，分析財源構成及占比，考察政府投入與民間資本的配比合理性；分析審計期間各典型企業專項資金增減情況，縱向分析較之上一期間是否更加合理、節約。（2）政策執行的效率性。分別按照時間節點、資金來源（中央和地方、政府投入與民間資本）統計小微企業專項扶持資金的計劃額與實際到位額，分析資金規模及資金到位情況；查閱各審批項目的目標責任書與投資計劃，了解受扶持企業的資金投向、建設規模、建設進度，實地抽查項目建設情況，分析其進度與計劃書的一致性，并對不一致情況進行深入調查，了解產生不一致的原因及相應解決辦法。（3）政策執行的效果性。一是審查直接效果性。查閱財政部門、基金管理主體、地方融資平臺、稅收登記系統提供的專項資金統計報表、稅收核對表，了解直接為小微企業、創新型企業提供的資金支持量以及稅收減免量；對受扶持企業進行實地調查，了解專項資金的投入建設情況，是否緩解了企業資金困難，項目是否已經發生經濟產出，通過對其財務情況進行分析，審查稅收減免、資金扶持對企業的實際效果。二是審查間接效果性。查閱地方融資平臺民間資本融資項目的規劃書、與投資人簽訂的合同等，了解其投資額度、投資回報率，分析其對民間資本流動的推動作用；走訪科技創業園區、小微企業孵化器等受扶持企業聚集地，收集了解因受到扶持而對周邊地區居民就業的拉動情況以及生活環境的改造情況；通過與統計部門的交流，了解相關地區的產業結構是否因小微企業的發展而優化、地區經濟是否保持穩步增長。

3.政策執行的民主性審計。（1）專項資金撥付的公示情況。通過對專項資金項目、金額、對象的公開程度進行了解，核實相關政策執行過程中引入行業、社會監督力量的情況。

（2）政策宣傳的到位情況。設計調查問卷，抽樣調查當地小微企業，了解其對中央及本地區享受園區廠房優惠、財政補貼、政府擔保基金、稅收減免、政府采購等扶持政策以及相關申請材料、申請條件、審批程序等熟悉情況。與當地稅務、財政、工信、工商等部門進行座談，詢問其推行相關政策時的宣傳方式、相應效果，是否存在政策文件不按時公布、政策知情程度低等問題。

（三）構建相應的指標體系。

1.政策執行合規性指標。使用β1j表示政策執行合規性審計的各個指標，指標分為描述性說明以及定量兩個層次。（1）描述性指標。β11表示“政策執行主體資質、履職合規的審計指標”，說明小微企業專項扶持資金管理人、政府性基金負責人、地方投融資平臺責任人以權謀私進行利益輸送、利用職務之便違規批復致使未達標項目得以立項等瀆職問題；β12表示“不符合扶持條件的企業數”；β13表示“不符合稅收優惠條件的企業數”；β14表示“違規享受扶持資金的總金額”；β15表示“違規享受的稅收減免額”；β16表示“專項資金被挪用金額”；β17表示“計劃安排資金總額”，分為政府性資金計劃投資額以及民間資金計劃吸收額；β18表示“實際籌措資金總額”，同樣按照政府性資金與民間資金進行分類；β19表示“資金專項管理、分賬核算、收支兩條線的審計指標”，說明各專項資金是否按上述要求進行分別管理；β110表示“實地抽查的審計指標”，說明專項資金投入建設的項目不合立項依據的問題以及無可行性分析程序就直接投入建設等現象。（2）定量指標。β111表示“非合格小微企業獲得扶持率”；β112表示“非對象小微企業獲得稅收優惠率”；β113表示“民間融資合規率”；β114表示“專項資金使用合規率”；β115表示“項目建設程序合規率”；β116表示“民間資本占比”，指標計算如下：

β111=（不符合扶持條件的企業數β12）/抽查的享受政策企業數×100%

β112=（不符合稅收優惠條件的企業數β13）/抽查的享受優惠企業數×100%

β113=（1-問題融資筆數/抽查的融資總筆數）×100%

β114=[1-（違規享受扶持資金的總金額β14+資金被挪用額β16）/抽查的專項資金總額]×100%

β115=[1-（項目建設程序不合規項目數/抽查的項目總數）]×100%

β116=民間資本實際吸收額/抽查的專項資金總額×100%

2.政策執行績效性指標。使用β2j表示政策執行績效性審計的各指標，主要為定量指標。β21表示“小微企業專項扶持資金結存率”；β22表示“非財政性資金占比”；β23表示“資金充足率”；β24表示“財政資金到位率”；β25表示“建設進度達到或超出預期比率”；β26表示“項目已有經濟產出率”；β27表示“所在地區經濟增長率”，指標計算如下：

β21=（實際籌集資金總額β18-實際支出資金總額）/（實際籌措資金總額β18）×100%

β22=（實際籌措資金總額β18-財政性資金額）/（實際籌措資金總額β18）×100%

β23=（實際籌措資金總額β18）/（計劃安排資金總額β17）×100%

β24=計劃撥付的小微企業專項財政資金額/實際撥付的小微企業專項財政資金額×100%

β25=建設進度達到或超過預期的項目數/抽查項目總數×100%

β26=已有經濟產出項目數/抽查項目總數×100%

β27=所在地區期間GDP/所在地區上期GDP×100%

（四）實施審計，得出審計結果。實施審計工作，在審計框架的指導下收集審計證據，分類匯總形成各指標值，確定審計重要性水平，通過定性與定量、縱向與橫向相結合的模式進行分析，最終形成審計意見，得出審計結果。

二、當前地方審計機關在政策審計中存在的問題和難點

可以看出，南京市審計局進行的此次政策審計，實際上是對小微企業扶持政策落實情況的跟蹤審計，目光局限在了政策的執行階段，并且將財政資金作為審計著眼點，還屬于財政資金績效審計的范疇，仍未形成真正意義上的政策全過程審計。而在推行政策審計的過程中，又遇到了以下三個難點：

（一）缺乏綜合協調部門。現代公共政策過程實行項目化推行，開展公共政策審計，涉及的部門將會越來越多，預算資金安排、項目論證、審核、資金撥付審批、專項資金管理等環節都有相應的實施管理部門。例如南京市進行的此次政策審計就涉及到財政、稅收、經信委等職能部門以及各項基金、地方融資平臺管理主體。從機構設置來說，審計部門并不是綜合協調部門，作為牽頭單位協調各地區各部門特別是本級政府并不容易。在審計工作中難免會有銜接問題或信息溝通問題，而這些問題會降低審計效率，影響審計深度。

（二）難以構建評估指標體系。有效的評估指標體系是進行政策審計的基本前提，目前各地審計機關均在大力推進政策審計，但仍沒有形成統一的、可執行的、清晰的操作標準。由于協調對象的廣泛性，調整關系的復雜性，每項公共政策都帶有其特殊性，傳統的“4E”評估法、成本效益分析、賬實核對、分析性復核等審計方法已無法滿足政策審計的需求。每項政策審計均要在大量分析現有相關政策的基礎上進行，這不僅延長了審計項目實施的準備期，同時主觀定性類的指標占有很大一部分比例，導致自由裁量權運用控制不足，缺乏統一、規范的指導，可能會對審計結果產生負面影響。

（三）難以做到政策全過程審計。政策過程階段論將公共政策過程分為制定、執行、評估、終結四階段，政策的執行是其中重要的一環，但將公共政策全過程納入政策審計的范圍才能形成真正意義上的政策審計。由于審計人力、物力、項目時限的限制，并且審計權還未脫離經濟監督權的范疇，目前的政策審計工作大部分都集中于政策是否得到有效執行，偶爾關注政策的科學性和民主性，對在政策制定階段是否存在“一言堂”“閉門造車”現象，政策的后續改進和評價關注甚少，難以做到政策全過程審計。

三、完善政策審計的幾點建議

（一）搭建信息共享平臺，消除部門間的信息隔閡。作為調整復雜公共關系的主要手段，公共政策對公共生活的作用易于產生連鎖反應，其影響范圍也易擴散至相關領域，這就決定了政策制定過程中會有多個不同政府部門的參與，因此部門間的信息溝通共享就顯得尤為重要。現實中，地方政府各部門間的信息傳遞還存在著一定障礙，而信息獲取對于審計工作具有決定性作用。搭建部門間的信息共享平臺，實現信息的實時高效傳遞，有利于提高審計效率。

（二）加強政策綜合研究，盡快形成操作標準。自1921年《預算和會計法案》通過后，美國審計總署GAO依托于完善的績效評估體系及政策研究機制，制定了政策評估指南，用以指導政策評估工作。目前我國政策審計還未形成切實可行的操作標準，在進行政策審計前，需要收集整理分析大量的政策資料，在此基礎上構建審計框架和指標體系，這一步驟耗時耗力，同時由于標準不清晰，可操作性也不強。加強政策綜合研究，有利于對各項政策實時跟蹤，在深入研究的基礎上形成框架、指標。

（三）引入社會監督力量，加強公眾參與。社會公眾處于政策鏈條的末端，對于公共政策的影響有著最為直觀的感受，特別是目前推行的各項民生政策，公眾參與有利于幫助審計機關及時掌握政策推行的動態以及出現的問題，從而確定審計重點，節約審計資源。另外，社會監督是對審計監督的良好補充，通過建立與以專家、學者為代表的社會力量的溝通機制，能夠起到集思廣益的作用，彌補審計機關能力上的不足，從而將目光向前、向后進行發散，最終形成政策全過程審計。S

參考文獻：

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