歐洲“一臂之距”公共文化管理模式探究

趙浩華 陳輝

【摘要】“一臂之距”公共文化管理模式可以理解為，政府對文化實體實行有限指導和管理，較為具體的管理事務由包括非政府組織等形態在內的中介性文化機構來承擔，使政府更好地發揮監督作用?！耙槐壑唷惫参幕芾砟Ｊ较碌墓芾碇黧w分為三個層級，實質在于分權管理。

【關鍵詞】“一臂之距” 公共文化管理 啟示 【中圖分類號】D521 【文獻標識碼】A

“一臂之距” （Arms Length Principle），原指軍人在部隊行軍過程中彼此之間要保持等量而適當的距離。二十世紀40年代，英國最先將這一概念引入文化管理和發展規劃工作中，以此形象地比喻政府和各個從事具體文化事務的主體之間應保持適當的距離。綜合歐洲各國的實踐經驗，可以將“一臂之距”公共文化管理模式理解為，政府對文化實體實行有限指導和管理，較為具體的管理事務由包括非政府組織等形態在內的中介性文化機構來承擔，使政府更好地發揮監督作用。

“一臂之距”管理主體的三個層級

“一臂之距”公共文化管理模式下的管理主體通常分為三個層級：政府、非政府性公共文化機構和數量較大的民間文化組織。政府這一層級主要包括聯邦文化部和地方政府文化部門，它們作為國家制度設置，代表官方政治，主要負責宏觀政策制定、立法規劃、統籌經費和監督全局性文化發展走向等工作。非政府性公共文化機構是帶有自治性質、相對獨立的文化服務機構，它們通常是非政府組織，獲得政府認可后在政府和民間文化主體之間扮演中介角色，按功能可以分成執行和咨詢兩個主要類型。英國現有45個中介性公共文化機構，包括執行性公共文化機構、廣播局、公營性公司等，它們是政府協調管理全國公共文化事業的重要依托。作為橋梁和紐帶，這些組織向基層文化主體傳遞政府制定的文化政策，實現戰略目標，發放財政撥款，發揮咨詢、策劃和管理職能。其經費來源渠道較為多樣，主要有政府撥款、向下收費和商業活動獲利等。這些非政府組織不僅負責資金撥款，也開展具體的投資項目。

英格蘭藝術委員會是其中較為突出的代表，它成立于1994年，長期致力于推動文學藝術發展創新，是英國文化、媒體和體育部傳遞政策目標的重要抓手，通過投資等方式對推動藝術發展和豐富群眾生活發揮著重要作用。民間文化組織散布在基層，數量較大、種類較多，它們在經營上享有自主性和獨立性，接受來自非政府性公共文化機構的管理和監督。

“一臂之距”公共文化管理模式的實質在于分權管理

“一臂之距”公共文化管理模式，具體可分為垂直分權和水平分權兩種方式。垂直分權意指國家政府與地方政府之間文化管理權力的縱向劃分。國家政府保持對公共文化事務的統領地位，在此基礎上將部分文化管理權力下放給各個地方政府和文化部門，國家和地方享有不同程度的管理和撥款權力，各自負責具體劃定的分內事宜。水平分權意指三級管理架構中政府和非政府性公共文化機構以及民間文化組織之間的責權關系。政府、非政府性公共文化機構和民間文化組織作為三層管理主體，經由文化政策的層層傳遞和資金經費的逐級分配聯系起來，但是彼此之間不存在直接隸屬和支配關系，保持一定的獨立性。

政府不直接管轄和干預處于第三層級的民間文化組織，而是對其發揮宏觀政策指引、方向把控和間接管理作用。因此，政府享有的權力主要是制定全局性文化政策、開展整體監督和一部分的文化項目撥款。政府圍繞政策目標采取資金調配等方式協調各非政府性公共文化機構，并將對民間文化組織的具體監督管理、資金分配、咨詢服務等具體事務權力讓渡給后者。非政府性公共文化機構與政府之間保持“委托——被委托”關系，前者得到政府的法定授權、人員任命和資金撥款，作為第三方保持與政府、民間文化組織之間的獨立性。非政府性公共文化機構設置專家團隊，享有對上的咨詢和建議權，具體行使對下的管理、監督和評估權力，落實文化撥款，形成公共文化管理服務的大網絡體系。民間文化組織接受公共文化機構的管理，保持獨立經營。這種分權管理原則很好地貼合了市場經濟環境下公共文化發展變化的規律，在實踐中取得了良好效果。

“一臂之距”公共文化管理模式呈現三個基本特點

政府對公共文化發揮監督指導和間接管理作用?！耙槐壑唷惫参幕芾砟Ｊ较拢畬ξ幕l展秉持的是“既不能不管、又不能多管”的原則。政府從“政策制定者和執行者”的雙重身份中退出，對基層文化組織只發揮間接管理和整體監督作用。通過適度縮小政府職能，讓社會力量更多地參與到公共文化建設中來。英國的文化、新聞和體育部只是負責公共文化發展政策制定和部分財政撥款工作，其直接管理對象是英格蘭藝術委員會、博物館和美術館委員會等非政府性公共文化機構，不直接參與基層文化社團和協會的管理監督工作。藝術委員會等中介組織負責具體的政策執行，依托配備的專家團隊開展項目評估和撥款工作。再以荷蘭為例，荷蘭政府在藝術發展工作中處于政策制定和把握全局的角色，不直接參與對基層民間組織的管理和運營，把藝術發展的主體地位讓位給非政府組織和民間文化機構。

以人為本，重視公民文化權利的實現。公民文化權利的實現是國家發展公共文化事業的應有之義。“一臂之距”公共文化管理模式把公民的文化權利擺在重要位置，積極創造條件，增強服務意識，探索服務方式，調動民眾主動參與的熱情。以荷蘭為例，政府在整體目標設定上著力避免站在政府角度干涉文化和藝術發展，在政策制定和實施方面注重保持自身的中立性；在公共文化的提供上不斷擴大基本服務的覆蓋面，與此同時還充分關注到社會弱勢群體的現實需要，為他們提供個性化服務方案。此外，該模式改變了以往公共文化自上而下的有償服務形式，通過非政府性公共文化管理機構和基層文化組織自下而上反饋的建議，把握民眾對公共文化的切實需求，不斷優化文化供給結構，讓公共文化建設成果貼合民眾所想所需，避免公共資源的浪費。

非政府性公共文化機構扮演重要的中介角色。無論哪種社會形態和政治體制，對政府和市場之間關系的處理都是經濟社會繁榮發展的重要環節。在當今全球化大背景下，政府和市場所能發揮的作用都是有限的，放大二者中哪一方的權力都會對發展產生反向制約作用。面對政府和市場共同存在的管理空白區域，非政府組織形態的公共文化機構，作為第三方具有重要優勢。它介于政府和具有市場行為的各個民間文化組織之間，一方面對政府負責，進行目標傳遞和政策執行，提供建議和咨詢，承擔經費協調分配、嚴格服務規范、資質審查等具體事務性管理監督工作。另一方面對民間文化組織負責，客觀公正地對政府立法和政策制定提出意見建議，制定切實可行的文化發展規劃，完善公共文化內容的具體質量標準；為民間文化組織提供較為公平的發展平臺，給予它們同等的經費分配使用機會，避免來自政治和行政領域的干涉，使其享有自由獨立創作的空間。此外，非政府組織的介入，有助于豐富公共文化項目活動形式，更好地滿足民眾對文化藝術不同層次的需要。

（作者分別為哈爾濱學院管理哲學專業博士；黑龍江大學教授）

【注：本文系黑龍江省文化廳藝術規劃課題資助項目“黑龍江省文化產業改革與創新研究”（項目編號：2016D035）的研究成果】

【參考文獻】

①孔進：《公共文化服務供給的國際經驗及借鑒》 ，《國外社會科學》，2015年第2期。

②陸曉曦：《英國文化管理機制：“一臂之距”》 ，《山東圖書館學刊》，2012年第6期。

責編/譚峰 美編/王夢雅