檢察視野下對保護留守兒童合法權益的思考和建議

何曉波

摘要：留守兒童合法權益保護的缺失，是我國農村大量剩余勞動力向城市轉移過程中引發的一種嚴重社會現象，已亟待引起廣泛關注。本文以保護留守兒童合法權益的理論依據為前提，從當前留守兒童合法權益保護的現狀入手，在分析問題成因的基礎上，從檢察視野角度提出了加強留守兒童合法權益保護的對策和建議。

關鍵詞：留守兒童 權益保護 未成年人檢察

近年來，隨著城市化進程的不斷加快，越來越多的農村青壯年外出務工，留守兒童合法權益受到侵害的現象時有發生。檢察機關作為法律監督機關，對維護留守兒童合法權益負有義不容辭的責任。

一、保護留守兒童合法權益的理論依據

聯合國《兒童權利宣言》提出了各國兒童均應享有各項基本權利，規定了兒童在任何情況下都應首先受到保護和救濟，并應通過法律和其它方法獲得各種機會與便利，得到身體、心智、道德、精神等方面的發展。我國于1990年加入該條約。當前，我國以《憲法》為主，以《未成年人保護法》《民法通則》《婚姻法》《繼承法》《義務教育法》等法律所形成的兒童權利保護體系，是對《兒童權利宣言》精神的具體體現。如《憲法》第46條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展。”《未成年人保護法》第3條規定：“未成年人享有生存權、發展權、受保護權、參與權等權利，國家根據未成年人身心發展特點給予特殊、優先保護，保障未成年人的合法權益不受侵犯。未成年人享有受教育權，國家、社會、學校和家庭尊重和保障未成年人的受教育權。未成年人不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法平等地享有權利。”留守兒童作為兒童中的特殊群體，當然也應平等地享有這些權利。

二、當前留守兒童保護的突出問題

據2013年全國婦聯發布的《全國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》，當前全國農村留守兒童數量約為6102.55萬，其中14歲以下留守兒童已超過4000萬，占農村兒童總數的37%。2014年中國青少年研究中心發布的《全國農村留守兒童狀況調查》顯示，當前全國農村留守兒童51，7%的父母都長期外出務工，46.5%的留守兒童留守時間超過2年，32%的留守兒童留守時間超過5年。當前，留守兒童保護主要面臨以下幾個問題：

（一）受監護權保障不力

《民法通則》第16條規定：“未成年人的父母是未成年人的監護人，未成年人的父母已經死亡或者沒有監護能力的，由有監護能力的祖父母、外祖父母、兄、姐等擔任監護人。”《未成年人保護法》第16條規定：“父母因外出務工或者其他原因不能履行對未成年人監護職責的，應當委托有監護能力的其他成年人代為監護。”目前，許多留守兒童只能選擇獨自或與年邁的親屬、其他近親屬一起生活，造成了留守兒童監護缺失的現象普遍存在。單親監護、隔代監護、同代監護，甚至是不確定監護、無監護現象暴露出了很多的問題，如監護職責不清晰、不明確；監護時間不確定、不固定；監護人監護能力不足、監護水平有限等等。

（二）受教育權重視不夠

無民事行為能力或是限制民事行為能力的留守兒童正處于成長發育的關鍵時期，特別需要父母在思想認識及價值觀念上的教育和引導。然而，絕大部分留守兒童在生活上、學習上無法及時得到父母的呵護、幫助和督促，很難獨立養成良好的學習習慣。同時，很多留守兒童往往過早的背負了照看家人和承擔農活的重任，更容易在遇到困難時放棄學業。據教育部門統計，農村留守兒童初中升高中的比例已從1985年的22.3%下降到當前的18.6%，留守兒童接受教育實際上并未真正落到實處。

（三）人身安全令人擔憂

媒體頻頻報導的留守兒童受性侵事件、窨井事件，以及因為長期感到孤獨無助，留守兒童最終選擇自殘、自殺事件等，折射出了留守兒童人身安全方面的問題。與其他孩子相比，留守兒童更易產生消極情緒，易受社會不良因素的影響。家庭、學校、社會之間聯系不多、溝通不暢，對留守兒童的保護和有效監督不及時、不完善、不到位，對其人身安全缺乏綜合指導和必要保障，絕大多數留守兒童缺乏安全防護意識和自我保護能力，容易淪為違法犯罪案件中被侵害的對象。據公安部門統計，當前，在全國被拐賣的兒童中，留守兒童的數量已高居第二位。

（四）違法犯罪日益增多

留守兒童的父母在外出務工后，對孩子缺乏必要的親情呵護與情感交流，對其成長需求、心理感受無法細致體察，更無法進行及時必要的應對教育，許多孩子不同程度的存在性格缺陷和心理障礙。有的留守兒童逃學曠課，沾染社會惡習，參與不良團伙，受到教唆、引誘后，最終走上違法犯罪的道路。據統計，有些地區留守兒童違法犯罪的比例已占到未成年人犯罪比例的50%。

三、留守兒童合法權益保護缺失的原因分析

（一）立法保護體系尚不健全，法律法規缺乏可操作性

當前，我國針對留守兒童合法權益保護的相關法律法規還比較滯后，缺乏針對性、有效性和可操作性，留守兒童生活、教育中出現的一些新問題，依據目前的法律法規還難以解決。例如，現有的監護制度籠統規定了父母對未成年子女的監護責任，然而現實生活中其父母卻不得不將監護子女的權利和義務讓與他人行使或是干脆拋棄。盡管2006年修訂后的《未成年人保護法》規定了對農村留守兒童的委托監護制度，從立法上首次對留守兒童的監護制度做出了明文規定，但由于沒有配套的相關規定及現實基礎，且將維護留守兒童的合法權益的任務分配給了留守兒童的父母，在實踐中無法達到預期的目的和效果。

（二）社會保護責任主體單一，缺乏全面性和及時性

留守兒童合法權益社會保護的責任主體包括各個社會團體、組織和公民個人。不能將這一社會化問題的解決“歸責”于社會個體或某一群體，否則難以取得實效。當前來看，農村社區是留守兒童主要的活動場所，但社區難以發揮保護作用。而作為對留守兒童履行社會保護職能的主要參與者來說，政府卻只能針對那些有重大影響的權利進行社會保護，造成了留守兒童社會保護責任主體單一，非政府組織和個人發揮作用小，社會保護缺乏全面性和及時性的不良局面。

（三）家庭教育重視程度不夠，父母責任過于簡單化

我國目前實行的城鄉二元戶籍制度，使得留守兒童跟隨父母進城讀書受教育比較困難。大多留守兒童的父母對子女的家庭保護簡單化，放任、忽視甚至是無視孩子的心理滿足程度，使孩子在自律能力較差、辨別能力較弱的關鍵成長期得不到父母的關愛和呵護，加劇了孩子們自卑、孤僻、抑郁、脆弱甚至逐漸形成憎恨、仇視社會的畸形心理。

四、檢察視野下加強留守兒童合法權益保護的幾點建議

近年來，檢察機關立足檢察職能，延伸檢察觸角，通過教育、感化、關愛、維權等措施開展了一系列的工作，取得了一定的法律效果和社會效果，但仍存在一些問題。建議從以下幾個方面解決留守兒童權益保護問題：

（一）立法保護

在相關法律法規的制定和修訂中，建議：第一，應特別關注留守兒童受教育權、人身權、發展權等各項權益的設置，為完善留守兒童合法權益保護機制提供法律依據。第二，建立國家監護制度和監護體系，成立專門的監護機構，建立起職業化、專業化的未成年人合法權益保護隊伍，對未成年人尤其是對無人監護的留守兒童行使監護人職能。第三，在基層法院增設監護監督裁決機關，設立專職的監護監督裁決法官，具體承辦有關留守兒童的監護監督裁決事務。第四，增加親子團聚權的設置，增加對留守兒童，特別是留守兒童中的智障女童、未成年女童等特殊群體保護的相關規定，落實留守兒童的監護主體，明確具體的監護職責。

（二）司法保護

完善未成年人犯罪刑事司法程序。第一，進一步完善未成年人犯罪刑罰體系與法律援助制度，在適用寬嚴相濟刑事司法政策的基礎上，確定一個較為緩和的輕刑罰體系，對較輕的犯罪行為，設置教育改造、勞動賠償、社會服務、社會監管等非羈押性的處罰措施。第二，公檢法和司法部門應延伸司法保護職能，在依法嚴厲打擊各類侵害留守兒童合法權益犯罪行為的同時，針對涉案的留守兒童應酌情考慮其生活環境、成長經歷，對其實施司法救助。第三，公檢法和司法部門應將做好維護未成年人，包括留守兒童合法權益宣傳工作作為職業責任和社會義務，增強他們的維權意識和法制觀念。

（三）社會保護

從根本上解決留守兒童問題，還需要國家和社會的廣泛關注。第一，從中央到地方設置留守兒童權益保護專項資金及配套管理機制，定期為符合條件的困難留守兒童進行生活、學習上的救助。第二，加強農村經濟建設，改變農村經濟落后、農民工與留守子女被迫分離的局面，使留守兒童的父母有能力承擔起對子女的監護和教育責任。第三，建立留守兒童權益保護和犯罪預防幫教社會化體系，加強綜治、民政、共青團、婦聯、學校、社區等單位間的聯系配合，探索適應留守兒童需要的農村辦學模式。第四，廣泛吸收具備一定專業知識的社會力量加入留守兒童權益保護志愿者隊伍，促進以家庭保護為中心，有政府支持、社會協同、公眾參與的留守兒童權益保護機制的有效建立和良好運行。

（四）家庭保護

第一，為留守兒童提供在戶籍外地區接受教育的機會，為其父母盡到家庭保護責任提供良好的制度條件。第二，注重提高留守兒童父母的家庭責任意識，強化家庭教育功能。第三，注重加強父母與留守子女的情感溝通，父母在外出前慎重選好孩子的監護人，還要及時與子女、學校、監護人進行有效的溝通。

（五）檢察保護

第一，檢察機關主動參與社會管理創新，注重加強犯罪預防工作。檢察機關應利用現代信息網絡媒體平臺，通過開展形式多樣的普法活動，向留守兒童宣傳法律知識、提供法律咨詢服務，并結合辦案開展有針對性的專題調研和對策研究，分析留守兒童實施侵害行為或是受到侵害的原因、特點和規律，準確把握維權工作的動向。第二，嚴格履行訴訟監督職能，嚴厲打擊有關刑事犯罪。對于侵害留守兒童合法權益的刑事案件，尤其是未成年人犯罪的刑事案件，堅持具體案件具體分析，嚴把審查批捕關，堅持少捕、慎捕，切實降低捕后輕刑判決率。注重嚴把審查起訴關，對符合條件的案件依法作出附條件不起訴決定。對符合輕微刑事案件的情形，應加強社會調查，對案件不捕不訴進行綜合風險評估，通過和解著力減少社會不和諧、不安定因素，充分體現司法理性和人文關懷。第三，不斷探索拓寬工作思路，建立健全科學工作機制。通過建立留守兒童數據庫，以檢察建議的方式及時向學校等相關部門發送意見建議，督促其開展留守兒童心理健康、心理疏導、心理咨詢等活動；建立社會調查工作制度，在留守未成年人犯罪案件審查逮捕時，對涉案未成年犯罪嫌疑人進行社會調查，了解其犯罪原因、平時表現、家庭環境、性格特點等因素，對其主觀惡性、悔罪表現、監護條件等方面進行全面細致的摸底；建立合適監護人到場制度，訊問留守未成年犯罪嫌疑人、詢問留守未成年被害人都要求合適監護人到場，以全面維護其合法權益。