政府專項清理整合改革研究

劉學軍++方紅華++張英強

摘要：本文對富陽區政府專項管理進行調研的基礎上，主要針對資金壓力過大、清理整合艱難、退出機制缺乏、預算編制不科學、執行剛性不強、資金績效不高等問題。在明確了相關管理要求之后，從實施項目分級管理、實行項目庫滾動管理，強化執行剛性、加強績效評價結果運用、完善全口徑預算管理、加快推進“數字財政”建設、理順財政與部門管理職責等角度提出具體的意見建議。

關鍵詞：政府專項 整合 改革

我們根據《中華人民共和國預算法》、《浙江省人民政府關于加快建立現代財政制度的意見》（浙政發〔2015〕41號）、《杭州市富陽區財政局關于編制2017年區級預算的通知》（富財預〔2016〕590號）等規定和專項資金清單管理的要求，對富陽區政府專項的預算、執行、管理過程等進行了調研，分析了存在的問題，明確了管理的要求，提出了具體的措施。

一、政府專項的現狀

除政策1類、事務1類項目足額保障以外，其它政府專項原則上在2015年調整預算的基礎上削減30%，壓減資金統籌用于G20峰會、五水共治、養老保險制度改革、工改等重點項目支出。新增項目必須有明確的上級文件、會議紀要、辦文單、簡復單等政策依據。根據以上預算安排原則，2016年政府大專項12個，安排預算44.16億元，其中：本級38.50億元、省市專款5.66億元。

二、存在的主要問題

（一）資金壓力過大

由各部門管理的政府專項資金需求越來越大，2013年本級預算安排26.80億元，2014年安排29.00億元，2015年安排34.50億元，2016年安排38.50億元，四年同比增長61.7%，遠超過地方財政收入24.2%的增長幅度。在當前經濟形勢處于“新常態”、稅收收入增幅不明顯，土地財政吃緊的情況下，不斷增長的資金需求已經給財政收支平衡造成了很大的困難。

（二）清理整合艱難

在專項資金條塊分配的體制下，部門有各自的項目和資金管理辦法，有各自規定的用途和投向，各部門希望通過爭取盡可能多的政府資金，扶持本部門項目。資金的統籌與整合在一定程度上會削弱原有的利益分配格局，影響到相關部門的既得利益，加之缺乏有效的制度保障，因而每次政府專項的清理整合效果都不理想。

（三）退出機制缺乏

自2008年推行政府專項管理以來，我區的經濟建設和社會事業已取得很大發展，但政府專項資金一直沒有大的調整，絕大部分項目政策的出臺均未明確文件的有效期，導致專項資金邊整合、邊設立，項目越整越多，資金越來越大，退出越來越難。

（四）預算編制不科學

預算編制缺乏科學合理的項目論證體制，普遍存在先確定支出總額再安排具體項目的行為。專項預算名義上實行了 “零基預算”，但事實大多是按基數加增長的方式編制。預算編制沒有考慮項目的實施進度，部門從利益最大化的角度出發，爭取在一年中安排跨年項目資金，造成預算執行進度慢，執行率低。部分政府專項中會議、培訓、招待、差旅等彈性費用仍然存在。資金額度確定很難，客觀上講目前出臺的產業類政策，涉及的扶持標準都是定性不定量，不夠科學。

（五）執行剛性不強

年初編制預算時，有些部門沒有完全按照法律、政策規定，合理規劃本部門的工作重點，往往申報一些不必要的項目。在預算執行中又出現“政出多門”的現象，拿出上級部門的政策依據、考核任務等要求對預算進行追加。年初預留項目的二次分配缺乏科學規范的項目論證機制，存在拿著資金找項目的現象，造成急需的項目缺資金，年初安排的資金找項目的怪狀。專項資金內部子項目之間的調整隨意，缺乏動態調整機制，存在尋租空間。

（六）資金績效不高

各部門對專項資金總額較為關注，對資金績效重視不夠，普遍存在重政策重資金、輕管理現象。部分專項資金的主管部門較多，財政扶持資金形不成合力。2012年和2014年，我區對產業扶持和涉農資金進行了整合，分別出臺了工業興區24條和工業強區25條、城鄉統籌政策22條，但由于涉及部門利益較多，政策導向作用仍然不夠明顯，支持重點不夠突出，“天女散花”現象未能有效改善。

三、解決問題的具體措施

（一）實施項目分級管理

將政府專項改為政府項目。按三級管理：一級為一個部門一個項目；二級為分類項目（按目前140個子項目清理整合后確定，對支持方向、支持對象和用途相同或相近的政策進行歸并重新認定。）三級為具體細化項目。所有項目按文件依據、項目內容、扶持方向等要素分為民生事業類和產業發展類，民生事業類再分政策類、事務類、項目類。

（二）實行項目庫滾動管理

基本支出以外的支出需求都要按規定編制項目預算，嚴格推行零基預算，細化項目資金，并結合財力狀況安排預算。各部門要按照“先評審后入庫”的原則，對部門及所屬單位申報的項目進行完整性、必要性、可行性和合理性方面的評審，評審通過再納入項目庫管理。

項目按周期分為“經常性項目”、“跨年度項目”、“階段性項目”和“一次性項目”。對“經常性項目”、未完成“跨年度項目”、未到期“階段性項目”納入下一年度預算；對已完成“跨年度項目”、已到期的“階段性項目”和“一次性項目”歸檔處理，不再納入下一年度預算；

項目按屬性分為新增項目和延續項目。新增項目，由單位申報并初步認定項目屬性后，納入下一年度項目備選庫。

項目按重要程度分重要項目和一般項目，區財政根據財力可能結合工作實際，優先保障重要項目。

（三）強化執行剛性

政府項目預算一經批復，不得隨意調整。

1、建立項目動態調整機制

項目間調劑必須經財政部門審批， 新出臺的政策需要設立政府項目的，必須經財政部門審核后報區政府批準，不得在其他政府規章、政策性文件及工作會議紀要中對設立政府項目事項做出規定。

2、加強預算執行率考核

實時跟蹤了解項目執行情況，對執行進度慢的原則上按一定比例收回，統籌用于急需項目支出。財政和相關部門應嚴控項目按進度撥款的要求，杜絕為加快預算進度而預撥資金行為。年內無法執行完畢，預算單位不主動申報調減的，下一年預算按一定比例調減。

3、嚴格預算追加管理

年中原則上不出臺新增支出的政府項目，不追加預算，確有需要的，經部門分管副區長審批后，在部門內部的政府項目中調劑解決，不能調劑的，下一年度再安排預算。

（四）加強績效評價結果運用

深入推進政府專項績效評價工作，加強績效評價和審計結果運用，建立績效評價結果應用機制。對績效好、監管措施到位的項目，在安排下一年度預算時，給予適當傾斜。對績效不高的項目在下一年度預算時，按一定比例進行扣減。對項目管理混亂、頻出資金問題的項目堅決予以取消。

1、控制預算項目調劑

部門（單位）擅自在項目間調劑資金用途超過項目總金額30%的，在相應績效考評級次基礎上下降一個考評級次。

2、結果與預算安排掛鉤

對各類檢查發現較大財政財務問題或績效評價結果為合格檔次的項目，下一年度預算安排原則上按5%扣減，重復發現的原則上按20%扣減，三次以上的原則上取消該項目。對各類檢查發現重大財政財務問題或績效評價結果為不合格檔次的項目，原則上取消該項目的財政支出安排，并按照有關規定追究相關單位和個人的責任。

3、注重后續整改落實

對各類檢查及評價結果不進行整改或整改不到位的，根據整改情況調整項目或相應調減項目預算，直至取消該項財政支出，并根據區委區政府的綜合考核評價辦法，在單位綜合考評中進行扣分。

4、嚴格績效自評工作

對不按規定進行績效自評，不配合主管部門和財政部門開展各類檢查和評價工作的，區財政局暫停撥付該部門（單位）的項目資金。

（五）完善全口徑預算管理

政府的全部收入和支出都納入預算，各部門負責申報政府項目，提出資金需求，區財政根據財力可能統盤考慮資金來源，籌措項目資金。

政府項目資金來源應包括本級財政資金和上級補助。上級補助通過“暫存款”形式下達的，在編制預算時也統籌拼盤安排，單獨設立預算指標體系。

清理財政專戶資金，按照存量資金清理要求收回已到期或失效的專戶結余資金，收回歷年以權責發生制形勢納入專戶管理的政府項目資金，用于區委區政府確定的重大項目和重點支出。

屬非稅收入范疇的各項收入，必須納入 “收支兩條線”管理，按工作需要安排支出預算，嚴禁在專戶中安排項目資金，坐收坐支。

（六）加快推進“數字財政”建設

進一步完善財政預算管理信息系統建設，建立財政財務數據共享機制，提升財政管理和服務水平。

1、預算編制系統改造升級

2017年起，對預算管理一體化平臺進行升級，推進滾動項目庫管理、實施全口徑預算管理和中期財政規劃，將項目支出調整預算納入系統管理，完善預算編制“二上二下”管理。將項目庫、預算編制、指標系統等模塊進行有效融合，實現業務辦理全過程可追溯。

2、加強財政大數據應用

通過財政管理一體化平臺建設，逐步實現政府項目預算、項目執行、政府采購、資產管理、績效評價等數據充分共享，深化數據挖掘利用，更好地發揮各項數據在政府項目預算編制和管理中的作用，支撐各類收支預測和財政決策。

（七）理順財政與部門管理職責

按照“誰用錢，誰負責”的原則，進一步理順財政與部門的工作管理職責。便于資金的統籌、監管，一個部門涉及的基本支出、部門項目和政府項目等全部支出統一由財政一個科室管理進行全方位管理。屬部門內部事項支出應列入部門項目，不能列入部門的政府項目中。將部門涉及的政府投資項目也列入政府項目管理。