利用倒逼機制改善青海生態環境

馮永香

摘要：近年來，青海省委、省政府明確提出要加大力度研究和破解“如何利用倒逼機制改善生態環境”的問題，通過建立完善的環境法規、標準及政策等，從而使經濟與社會發展方式向環境友好型與資源節約型的方向轉變，這無疑是青海改善生態環境的重要戰略選擇。

關鍵詞：青海；生態環境；改善；倒逼機制

青海是我國資源環境壓力最大的省份之一，能源消耗密度高、工業和生活廢棄物排放量日漸增大，再加上青海特殊的自然條件，決定了青海生態環境存在著脆弱性、易損性和難復性。隨著工業化、城市化進程的加快，青海面臨著生態環境亟待保護的問題。近年來，青海省委、省政府明確提出要加大力度研究和破解“如何利用倒逼機制改善生態環境”的問題，通過建立完善的環境法規、標準及政策等，從而使經濟與社會發展方式向環境友好型與資源節約型的方向轉變，促進經濟、社會與自然環境的和諧發展，這無疑是青海改善生態環境的重要戰略選擇。

一、青海生態環境形勢現狀分析

生態環境現狀不容樂觀。從生態保護方面看，亂采濫挖破壞礦山生態環境現象仍有存在，由于青海獨特的地理位置、氣候條件和自然環境，生態環境被損壞后的修復程度較低，加之自然災害發生頻率不斷增加，生態環境抗自然能力逐漸減弱，物種生存條件惡化，生物多樣性處于衰退狀態；由于受到水土流失、土地沙化、草場退化等多重因素影響，全省野生動物，物種分布區域縮小，物種生存條件惡化，受威脅的生物物種約占總類的15%-20%，高于世界平均水平；水土流失嚴重。目前，全省水土流失面積仍以每年0.21 萬平方千米的速度擴大，水土流失面積和侵蝕面積遠高于全國平均水平；土地沙化日趨嚴峻。全省沙漠化面積12.5萬平方千米，潛在沙漠化面積0.98萬平方千米，主要分布在柴達木盆地、共和盆地、青海湖地區和黃河源頭區；退化草原面積不斷擴大。全省中度以上退化草地面積733萬平方千米，占全省草地面積的20.3%，嚴重退化草地面積440萬平方千米，占全省草地面積的12.2%，沙化草地面積193萬平方千米，占全省草地面積的5.3%。退化草地中以干旱、半干旱氣候類型的草場最為嚴重。從污染治理方面看，部分地區水環境質量還沒有得到根本性好轉，城河治理的進度較慢；用水源地上游村莊和周邊的環境整治工作力度不足，一定程度上影響了水庫水質；區域性、行業性污染問題仍比較突出；農業規模化經營水平還比較低下，濫用農藥、化肥現象仍然存在，農業面源污染問題較為突出。

大氣污染日趨嚴重。近年來，青海重點城鎮環境空氣質量總體保持穩定，局部地區和重點流域環境質量持續改善，但隨著經濟發展和城鎮化建設的加快，青海大氣污染日趨嚴峻，特別是以西寧為重點的東部城市群，存在大氣污染狀況。其中，空氣顆粒物污染問題不斷增加。而造成大氣污染的主要原因有機動車排放的尾氣污染、揚塵污染、煤煙污染以及工業污染等。[1]據環保部門提供的資料來看，2013年上半年，西寧市大氣質量中度、重度污染天數較前一年明顯增多，首要污染物為PM10和PM2.5的超標天數占檢測天數的90.6%。

協同組織力量較為薄弱。生態環境治理保護牽涉建設、水利、農業、城管等20多個部門及各鎮（街道），單靠政府部門去考核、檢查、督查，力量比較單薄，工作往往只是匯總各項目進展情況，檢查、監督力度不足，效果不是很好。同時，環保部門自身力量也不足，基層環保網絡建設還有待進一步加強，就目前日趨繁重的環保執法任務而言，基層環境管理還不適應新形勢的發展，管理不到位問題偶有存在。

生態優先的理念普及力度不夠。在青海經濟發展過程中，還存在邊污染邊治理或先污染后治理的現象，長期積累的生態環境問題尚未得到根本解決，對新污染產生的控制工作還需進一步加強。社會公眾對于提高生態承載能力、生態保護、減少污染的前提下發展經濟的認識還有待于提高，對生態環境共建的意識還不強，從自身做起、共同參與保護生態環境的共識還有待于進一步提高。

青海生態環境保護和建設在維護國家生態安全中具有重要的作用。近年來，省委、省政府高度重視生態環境保護，堅定地把生態保護作為重大的歷史責任和實現自身可持續發展的大事來抓，大力推進重大生態保護建設工程，加強大氣和環境治理，積極探索生態文明制度體系建設，總體來看，青海生態環境總體得到了明顯改善，但由于青海特殊的地理條件，也存在一些需要長期加以修復的生態環境。

二、利用倒逼機制改善青海生態環境的基本思路

以環境目標倒逼經濟結構調整和發展方式。青海是資源型省份，鹽湖、石油、天然氣、有色金屬等資源儲量相當可觀，特別是在素有“聚寶盆”之稱的柴達木盆地。[2]隨著工業發展，形成了一定的路徑依賴。如甘河灘工業園區，園區內工業聚集，企業污染問題比較突出，對于霧霾的形成，來自工業的占比較大，煤炭燃燒，工業生產過程中有很多化合物的排放，都為霾的形成輸送了顆粒物。因此，要轉型，首先要靠政策引導。優先突出環境問題，以環境質量目標倒逼經濟結構調整和發展方式轉變，建立起相應的環境保護戰略體系、環境質量評價體系、環境保護法規政策和科技標準體系等。其次，要轉型，就是把生態環境的約束條件引入到經濟結構的調整和轉型中。同時，不斷強化環境質量標準的導向作用，以環境質量標準倒推規劃目標，按照規劃所確定的目標確定重點任務，通過確定的任務需求配置所管理的資源，形成以環境目標倒逼經濟結構調整和發展方式的機制，積極推進傳統產業升級和新興產業倍增計劃，形成有利于節約能源、資源，保護生態環境的現代產業體系。

以污染物總量約束倒逼環保產業結構調整。青海省多年來的粗獷、高消耗、資源依賴型的經濟發展方式已經造成環境資源承載能力下降，再加上企業環境守法成本高于違法成本等制度缺陷，使得環境污染勢頭沒有得到有效改變，大氣環境形勢依然嚴峻，污染物排放總量大，傳統煤煙污染尚未得到有效控制，生態環境保護已成為青海面臨的挑戰之一，要遏制環境惡化的趨勢，需要調整產業結構，變“黑色發展”為“綠色發展”。[3]因此，首先，要摸清地方實際，對區域內環境容量加以測算，根據環境容量來制定污染物總量控制的階段性目標與總體目標。地方政府在推進生態環境保護，管理體制機制改革過程中以解決區域性環境問題為重要抓手，明確主要污染物總量控制目標要求、重點任務和保障措施，在規劃目標與規劃方案的制定過程中，加強統籌協調、上下銜接、部門聯動，做到宏觀與微觀相結合、區域與流域相結合、行業與項目相結合；其次，通過對現有污染物的梳理，將新污染物納入總量控制范疇，實現對污染物的全面控制，并將總量控制指標逐級分解到地方各級人民政府并落實到排污單位。再次，發展高新產業、環保節能產業等，淘汰重污染產業與排污大戶。近年來，青海省政府加大行業整治，著力強化節能降耗措施，對造紙、電鍍、水泥、印染等行業利用“市場倒逼機制”抑制部分行業的產能過剩和重復建設。如海西州采取“工程減排、結構減排、管理減排”三大措施，實施青海堿業脫硫、青海慶華煤化脫硫、海西化建脫硝、弘揚水泥脫硝、格爾木煉油廠酸性水汽體硫磺回收裝置等8項減排工程。對重點區域大氣、水資源和土壤污染情況進行了綜合整治，使生態環境得到有效改善。

以環境政策的改革創新倒逼經濟社會政策的“綠色化”創新。在創建生態文明先行區進程中，不斷改革創新環境政策，正確處理好保護生態與加快發展、改善民生、維護穩定三個關系，抓好三江源生態保護綜合試驗區、三江源二期工程和生態文明制度建設。積極推行綠色金融政策、綠色貿易政策以及排污權有償使用和交易機制、生態補償機制，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。構建環境收費、綠色稅收、排污權交易、生態補償、綠色貿易等環境經濟政策，通過控制污染環境產品的生產使用，更好地促進產業結構調整，通過改革創新環境政策來促進倒逼經濟社會政策的“綠色化”創新，使之在生產、流通、消費等領域建立起與環境政策相協調的綠色財政、價格、稅收、信貸、補貼、采購與消費等政策，實現經濟社會的可持續發展，進一步為綠色稅收、綠色貿易等環境經濟政策的實施提供具體的可操作對象。

以生態紅線倒逼區域布局優化。2013年，青海省政府下發了《青海三江源生態保護和建設二期工程規劃》，明確劃定了生態保護紅線，劃定了重點開發、限制開發、禁止開發三類區域。其中，限制開發、禁止開發區面積占全省面積近90%。應以此規劃出發，強化生態紅線的剛性約束，從法規制度、協調機制、目標考核等層面，形成環境保護的倒逼機制。不斷完善和實施主體功能區規劃，嚴守青海生態紅線，優化國土空間開發布局，把主體功能區規劃納入相關的資源與生態環境保護的法律中，以促進區域協調可持續發展。圍繞生態文明先行區建設做好生態環境保護工作，加強生態文明宣傳教育，強化生態示范及綠色創建，完善“天地一體化”生態監測評估預警體系，按照主體功能區劃做好生態紅線劃定工作。圍繞城鎮化做好生態環境保護工作，及早實現各縣建有污水處理廠的目標，加快城鄉垃圾無害化處理設施建設。[4]

通過嚴格的準入條件倒逼新增項目節能減排增效。節能減排是推進區域經濟健康發展的一個重要抓手。近年來，青海的污染物排放總量遠遠大于減排量，污染物總量的削減任務異常艱巨。因此，要保證不突破下達的控制總量指標，就必須堅持項目準入、總量準入、空間準入 “三位一體”和專家評價、公眾評價“兩評結合”的環境準入原則，加快淘汰落后產能，提升重點行業、企業減排能力，對于新增項目制訂嚴格的環境測評標準，提高環保準入門檻，嚴把建設項目環境準入關和工業園區規劃環評關，努力完成總量控制及減排目標任務。對不符合環保準入要求的建設項目，一律不予審批；對污染治理設施不能與主體同時投運的新建項目，一律不得投入試生產；新增污染負荷通過“以新帶老”或區域削減等措施提前予以解決，做到“增產不增污”或“增產減污”，確保減排措施的落實；倒逼新增項目加大對科技創新、技術改造與污染治理的投入，實現節能減排增效。

三、以倒逼機制改善青海生態環境的有效舉措

1.建立完善、高效的環境保護管理體系。青海可以從以下兩方面進行改革，一方面，建立獨立監管和統一保護修復的體制機制，將分散在各行政部門的環境污染防治行政監管職能統一整合到環保部門，對其統一管理，并建立統一服務于政府和社會公眾的環境監測和信息網絡平臺。另一方面，從社會治理的角度而言，打破以往單向管理模式，由社會公眾參與，共同實現環境治理，是匯聚社會資源、社會力量、與社會影響力的重要來源，也是實現生態環境有效保護的最佳路徑。因此，要進一步促進社會組織和社會個人不同程度地參與到政府的行政決策以及監督政府的行政行為中，不斷增強環保非政府組織參與環境管理的能力，形成政府部門與社會公眾相互監督、相互配合的“協同治理”新格局，使政府環境保護的行政執法和獨立監管職能真正發揮作用。

2.建立完備的環境保護制度體系。鑒于青海省目前生態環境保護法律體系及制度安排還存在一定的薄弱環節，需要根據生態文明建設的要求進行完善與變革。因此，要圍繞生態補償、環境承載力與生態紅線、主體功能區規劃、排污許可和排污總量控制等方面進行立法；進一步加大對違法行為的懲罰力度，提高排污收費標準和偷排罰款金額；進一步明確責任追究制度，構建嚴密的責任追究體系，對重大環境事故責任和危險廢物污染責任實行終身追究制度；進一步從實體與程序上建立環境損害賠償機制。在法規上，明確環境損害的概念、范圍、標準和具體賠償金額等；在程序上，進一步構建和完善環境公益訴訟制度，并將公益訴訟進行具體化；建立環境糾紛的仲裁和調解機制，明確群體性環境糾紛解決的認定程序等。

3.建立環保優先的綜合決策機制及宏觀經濟政策。一是建立各方參與的宏觀政策制定機制。政府在制定宏觀經濟政策時，要考慮到環保、生態、資源部門與其他有關部門的共同參與，確保在制定經濟發展總體規劃和政策制定中充分考慮環境生態因素。二是在政府綜合決策中引入環境影響評價。進一步完善環境影響評價制度，從評價的內容、對象、范圍和程序等進行規范，從而增強環境影響評估的權威性和嚴肅性。在政府宏觀重大決策中引入環境影響評價制度，并使其制度化。三是建立生態環境優先的決策機制。在地方政府要求經濟社會發展中應充分考慮到生態環境保護與資源節約的重要性，當地方經濟發展與生態環境建設出現矛盾時，要將環境保護放在優先的地位，使地方經濟發展要服從于生態環境的建設。同時，要在經濟社會發展的長遠規劃和決策制定過程中，考慮并充分體現資源節約與環境保護的需要，及時修改與環境保護不相適應的經濟政策，制定與環境保護相適應的經濟與產業促進政策。

4.不斷完善國土空間及用途管制。政府在國土開發或新城鎮化建設過程中，應保持一種自然資源的底線思維，通過劃定生存線、生態線和資源保障線，以保護對于維護自然生態系統服務持續穩定發揮、保障國家和區域生態安全具有關鍵作用的國土空間。如何按劃定的生態保護紅線進行主體功能區的用途管制，是青海當前面臨的一項重要任務。一要通過法律形式確立主體功能區的法律地位，整合已有的各類規劃和區劃，不斷完善現行的相關規劃、區劃制度體系，建立適應市場經濟發展和生態保護要求的空間規劃體系。二要加強對生態保護、自然資源和污染防治的監測、統計制度和相關規范的梳理工作，建立健全相對統一、協調的監測、統計制度和規范。三要根據所確立的生態紅線保護區，對其采取嚴格的用途管理措施，在配套實施生態補償制度的同時，對劃定的生態紅線區域降低GDP的考核要求或不進行相關考核要求。四要建立嚴格的生態紅線區域管理制度，明確管理責任方與管理責任，建立行政不作為責任追究制。[5]

注釋：

[1]蔡雅雯. 青海省出臺措施治理大氣污染大力改善空氣環境[N].西海都市報，2013-09-09。

[2]馬風元.大美青海蓄勢已發[N].青海日報.2012-05-07。

[3]劉繼峰.環境約束加大 倒逼環保產業結構調整[N].中國高新技術產業導報.2014-09-30。

[4]楊汝坤.環境保護如何在生態文明先行區建設中發揮主陣地作用[N].中國環境報，2013-06-11。

[5]李寧寧.利用倒逼機制改善江蘇生態環境[J].唯實.2014，10。

（作者單位：青海省委黨校報刊編輯部）