三江源國家公園生態環境保護公眾參與模式淺議

趙倩

摘要：三江源國家公園獨特的地理位置、人文環境，決定了其生態環境保護公眾參與的特殊性。公眾參與在這里不僅有利于環境保護，而且有利于加強政府與民眾間的交流，促進社會穩定。由于民族文化和宗教原因，當地農牧民在參與生態環境保護方面具有天然優勢，三江源國家公園生態環境保護應該建立“本地人保護為主”的模式，并注重發揮本土民間環保組織在環保中的巨大作用。

關鍵詞：三江源國家公園；生態環境；公眾參與

三江源國家公園地處青藏高原腹地，位于長江、黃河和瀾滄江的源頭地區，總面積36.3萬平方公里，平均海拔4000多米，被譽為“中華水塔”。據科學家初步計算，長江總水量的25%、黃河總水量的49%和瀾滄江總水量的15%都來自這一地區。此次被列為國際重要濕地的鄂陵湖、扎陵湖濕地均位于三江源國家公園的核心區，是黃河源區的第一、第二大淡水湖，面積分別為65907公頃和64920公頃。兩塊濕地都是高原多種珍稀魚類和水禽的理想棲息場所，湖區沼澤和環湖半島以及水域是鷗類、雁鴨類和黑頸鶴等水涉禽的重要棲息地，對高海拔地區生物多樣性，維護高原濕地生態系統具有重要意義。

通過與三江源國際公園保管理局、地方人民政府及其相關職能部門舉行座談會和通過對村委會負責人、當地農牧民、轉湖群眾、養蜂人、各類商販、游客等的深入訪談，就三江源國家公園濕地生態環境保護公眾參與的情況、特點及面臨的困境等問題進行了相關調研。

一、三江源國家公園生態環境治理中公眾參與情況

（一）當地民眾參與生態環境保護的意愿較為強烈

普遍覺醒的環保意識是公眾參與環保得以存在和發展的社會心理基礎，更是衡量一個國家或地區生態環境治理水平的最重要標志之一。只有公民具備了生態意識和觀念，把制度安排貫徹到行動中，才能最大限度地解決風險。不僅是因為公民能夠在日常生活中對自身行為的合理性進行反思，或通過長期學習與實踐活動提高自我規范的能力，而且保護生態環境是公民的基本責任，也是必須長期堅持的過程，只有這樣才能使治理活動可持續運轉。

（二）政府重視發揮當地民眾在環保中的作用

越來越多的政府及其工作人員意識到當地群眾在環保上有天然優勢，也越來越重視發揮當地群眾在環保中的作用。例如，三江源國家公園建立和發展了一支由43名當地牧民組成的協管員隊伍。這些協管員年齡在25-55歲之間，他們當中有牧民、有牧場的牧工等。經過培訓，勞作之余，參與天鵝、藏羚羊等多種野生動物的保護工作。

（三）企業治理在生態環境保護中作用顯著

企業治理即工商企業為控制污染、減少排放、節約資源所承擔的社會責任。其優勢主要是，企業通過技術發明、革新改造，不斷減少和降低對資源的消耗依賴，動員廣大企業積極參與生態環境保護治理，通過企業的資金、人才和市場優勢擴大生態治理的影響力，企業能夠發揮市場在配置資源中的基礎作用，通過市場機制降低生態治理成本。

企業應該把生態觀念融入組織的文化和發展當中，通過生態環境保護促進企業形象提升，并且立足于生態效益優先，兼顧社會效益與經濟效益有助于經濟社會的可持續發展，優化產業結構與產業布局，淘汰能耗污染嚴重的技術設備，加強排放監督治理。

（四）環保志愿者和環保公益組織日益活躍

1.環保志愿者。當地環保志愿者是三江源國家公園生態環境治理不可忽視的重要文化因素和力量。大部分農牧民都在積極響應政府號召或者自發地從事環保志愿工作，既使沒有任何報酬，也能全身心投入其中，甚至付出生命的代價。這些志愿者參與三江源國家公園生態環境保護的理由很簡單——“因為這里是我的家”。同時也帶動越來越多的來自全國各地的志愿者赴三江源國家公園撿拾垃圾和進行垃圾問題的調研，使得垃圾問題得以被更多人重視。同時也加大投入生態環境技術監測，比如：制作鳥類監測表格，記錄濕地鳥類數量、活動情況以及棲息地變化，并將這些數據提供給管理局，以此來保護該地區的生物多樣性和生態環境。

2.環境保護公益組織。作為政府、企業之外的新角色，環保公益組織廣泛參與三江源國家公園環保領域的社會活動。三江源生態保護基金會與當地村民組成自愿者協會：向村民和游客開展環保宣傳；清理村莊、學校的周邊環境；清理水源、森林、公路沿邊的垃圾；防止亂砍亂伐等。

二、三江源生態環境治理中公眾參與機制存在的問題

（一）公民參與體制存在障礙

首先，是觀念上的障礙。當我們向行政機關了解環保公益組織在當地開展活動的情況時，有部門負責人這樣表示：環保公益組織只會惹麻煩，不僅解決不了什么問題，還往往喜歡小題大做。這一評價在一定程度上反映出部分人對公益組織參與環保在觀念上存在障礙，并且也不認可公益組織的工作。

其次，就是經費上的障礙。有些群眾都是自發進行垃圾清理，他們沒有報酬，相關費用也都是由他們自行承擔，這將環保成本和負擔轉嫁給當地群眾這種做法顯然是不合適的。

最后，是法律障礙。由于缺乏相應法律觀念，當地群眾在參與環保的過程中難免出現“違法”行為。例如，自主強行沒收、扣押或者銷毀偷捕者、盜獵者的交通工具、漁具等；隨意進行罰款；拘禁或毆打偷捕者、盜獵者等。當執法機關指出這些行為違法或者對違法行為進行制止和處罰時，群眾會認為執法機關沒有為他們主持公道，偏袒偷捕者和盜獵者，執法不公正，而對執法機關產生種種誤解。

（二）以政府為主導的公眾參與模式

生態環境治理中公眾參與仍然屬于傳統意義上的“政府主導”自上而下的模式，政府與民眾之間沒有形成有效的環保互動機制。政府在整個過程中占主導地位，起著決定性作用，民眾只是被動配合，民眾的積極性、創造性不僅得不到充分發揮，而且從他們的感受來講，這種活動也僅僅是對政府管理的服從，體現不出來無償且自愿。

（三）公眾參與信息不對稱

在生態環境治理領域，特別是在政府組織和社會公眾之間存在著“信息不對稱”現象，政府憑借自己的信息優勢獲得管理主動權和對公眾的支配權，這將會導致政府和民眾在管理活動中的地位不對等。公眾參與機制實際上要求改變以往政府為主導的環保模式，發揮公眾的積極性和主動性，強化政府和公眾之間的互動與合作。但是，如果政府和公眾之間“信息不對稱”問題得不到解決，公眾參與也只能流于形式。

三、完善三江源國家公園生態環境保護公眾參與的對策

（一）樹立“公眾參與機制”下的新型生態環境治理理念

新《中華人民共和國環境保護法》第五十三條規定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利。”據此，參與環境保護已然成為公眾的一項法定權利和政府的法定義務。因此，在三江源國家公園生態環境保護中樹立公眾參與的新型理念意義重大，因為它能夠為三江源國家公園生態環境保護中涉及到的各方利益相關者提供對話平臺。

（二）建立“當地人保護為主”的生態環境保護模式

加強本地民眾在生態環境保護中的參與，我們認為主要應該從兩方面入手：1.通過相關機制，吸收更多的當地民眾成為環保志愿者，發放志愿者標志，提供必要設備，做好相關崗前培訓，給予適當報酬。這樣既可以有效緩解政府執法人員不足的問題，而且還可以幫助民眾增加一定的經濟收入，讓他們分享生態旅游帶來的利益。2.大力發展本土民間環保組織。鼓勵以村或合作社為單位組織成立類似于瑪多縣那樣的本土民間環保組織。民間環保組織，其最大特點就在于它的民間性和獨立性，作為政府與市場之外的第三方，是政府部門與民眾加強聯系、增強溝通的一個重要橋梁和渠道。而本地民間環保組織和非本地民間環保組織相比較，有很多優勢，包括更加適應高原氣候、能夠長期持續跟進環保工作等。

（三）出臺“有特色、符合當地實際”公眾參與相關規定

根據《憲法》和《民族區域自治法》規定，自治機關可以根據法律規定就本自治地區的自然資源和生態環境制訂自治條例或單行條例。自治機關的立法權內容不僅僅體現在制訂自治條例執行國家法律方面，還可以變通國家法中不符合少數民族地區特點和實際情況的規定。作出符合三江源國家公園生態環境治理實際情況的公眾參與機制具體規定，同時也更應關注環保信息的公開和透明，促進公眾參與“依法、有序、規范”。

四、結 論

在生態環境問題日益嚴重的今天，只有在政府和社會雙方的共同努力下，在各種環境主體之間形成一種合作伙伴關系，相互支持、信任和協作，才能真正解決環境問題，才能盡最大可能地規避環境危機。公眾參與作為環境保護和治理的有效方法逐漸得到了國際社會的公認，并作為一項環境法的基本原則進行了環境管理的實踐。政府應當重視在環境治理中引導公眾參與，這是環保事業發展的必然要求，是提高政府決策質量和降低政府管理環境成本的需要，也是大力發揚社會主義民主，落實民主政治、追求公共利益及實現公民資格的必要手段。公眾參與環境治理，其效果勢必產生增強公眾環境意識、發揮公眾監督作用、維護社會穩定、克服政府和市場失靈、提高行政效率及實現公民環境權的效果。

然而生態環境治理中公眾參與依然存在問題，這就需要政府在環境治理中的主導作用，正確引導公民的積極參與，在運行機制方面，論證會制度以及征求意見和民意調查制度等而保障機制則是重點建設的，這是推進和完善我國公眾參與環境治理的關鍵，包括完善我國環境法律立法，積極實現環境信息公開化，確立公眾環境公益訴訟，繼續完善政治機制和優化社會機制，以及大力發展環保組織和提高收入、教育水平和強化政府環境管理機制等，以此來逐步建立政府、社會與公眾互動的環境治理新模式。

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（作者單位：青海民族大學）