發(fā)達(dá)國(guó)家及國(guó)際組織信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管主要模式研究及啟示

王成瑤

摘要：2008年，金融危機(jī)爆發(fā)后，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問(wèn)題引起了各國(guó)前所未有的重視，美國(guó)及歐盟正式將宏觀審慎監(jiān)管引入到信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管中。我國(guó)信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)尚處于發(fā)展初期，本文從監(jiān)管模式、監(jiān)管內(nèi)容對(duì)國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織、歐盟等國(guó)際組織及美、德、日等信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)及模式進(jìn)行了分析，并立足實(shí)際，對(duì)建設(shè)完善符合我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展需求的信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)的監(jiān)管提出探索性的建議。

關(guān)鍵詞：信用；評(píng)級(jí)；機(jī)構(gòu)監(jiān)管；模式；制度

中圖分類號(hào)：F833 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）028-0000-02

伴隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化浪潮的推動(dòng)，金融市場(chǎng)的發(fā)展正在朝全球化方向邁進(jìn)，金融產(chǎn)品尤為金融衍生品的層出不窮，對(duì)信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管、及時(shí)有效披露信用風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定提出了更高要求。我國(guó)信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)尚處于發(fā)展初期，全面分析國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織、歐盟等國(guó)際組織及美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的具體方式方法，將會(huì)對(duì)我國(guó)立足實(shí)際建設(shè)完善信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系有一定的借鑒作用。

一、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式

國(guó)際組織及各國(guó)監(jiān)管部門(mén)采用了不同的監(jiān)管模式，但大都以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)與政府監(jiān)管相結(jié)合的方式。其中，國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織監(jiān)管規(guī)則采取以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式；美國(guó)監(jiān)管模式則以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，不斷強(qiáng)化政府監(jiān)管；歐盟則采用政府注冊(cè)的監(jiān)管模式；日本則一直強(qiáng)調(diào)由政府進(jìn)行監(jiān)督管理。各國(guó)監(jiān)管模式的差異，也決定了不同國(guó)家組織在監(jiān)管主體設(shè)立、相關(guān)法律法規(guī)制定、監(jiān)管內(nèi)容等方面的不同。

（一）設(shè)立專門(mén)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)

針對(duì)信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)的監(jiān)管，美國(guó)直接將監(jiān)管職權(quán)賦予了證券交易委員會(huì)，證券交易委員會(huì)依照市場(chǎng)發(fā)展制定修改監(jiān)管規(guī)則，并依規(guī)對(duì)受監(jiān)管的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為進(jìn)行處罰。歐洲證券與市場(chǎng)管理局是歐盟專門(mén)設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定監(jiān)管規(guī)則、發(fā)布監(jiān)管要求，并對(duì)各成員國(guó)內(nèi)對(duì)應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息提供提出了明確具體的要求。為保證監(jiān)督管理的有效性，證券與市場(chǎng)管理局被賦予了針對(duì)不端行為可以依法開(kāi)展調(diào)查、警告、罰款、暫停營(yíng)業(yè)等權(quán)力。德國(guó)在信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管方面，采取設(shè)立聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)與信息自由專員的方式專門(mén)履行監(jiān)管職責(zé)。在日本，金融服務(wù)局作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，享有對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)開(kāi)展檢查、進(jìn)行處罰的權(quán)力。

（二）全面嚴(yán)格的監(jiān)督管理法律法規(guī)

美國(guó)的監(jiān)管法律體系最為健全，除了《信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)改革法案》，嚴(yán)密的《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》、《1935年銀行法》、《1940年投資公司法》、《1933年證券法》及證券委員會(huì)制定的系列監(jiān)管規(guī)則，2010年美國(guó)還出臺(tái)了上世紀(jì)30年代以來(lái)改革力度最大的《《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》》，以促進(jìn)美國(guó)的金融穩(wěn)定。歐盟針對(duì)信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)專門(mén)制定了《信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管法規(guī)》，并在此基礎(chǔ)上制定了多個(gè)派生法規(guī)，各成員國(guó)也根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況出臺(tái)了各自的監(jiān)管法規(guī)和相關(guān)指引。日本的信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管主要依據(jù)政府頒布的《金融工具和交易法案》、《政府信息公開(kāi)法》進(jìn)行監(jiān)管。

二、監(jiān)管的主要內(nèi)容

（一）行業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管

各國(guó)在信用市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，多采取以注冊(cè)制為主進(jìn)行管理，準(zhǔn)入門(mén)檻普遍較低。如：美國(guó)證券交易委員會(huì)規(guī)定，只要申請(qǐng)機(jī)構(gòu)符合公開(kāi)發(fā)布評(píng)級(jí)結(jié)果、依法注冊(cè)為投資顧問(wèn)，獲得頒發(fā)資質(zhì)，即可成為“全國(guó)認(rèn)可的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)”。歐盟采取注冊(cè)為主、認(rèn)可與認(rèn)證制相輔的準(zhǔn)入管理模式。德國(guó)也以注冊(cè)制為主。日本的指定評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)由日本金融局專業(yè)委員會(huì)篩選，審批通過(guò)以后，公布其名稱及主要辦公場(chǎng)所地址。

（二）從業(yè)資格監(jiān)管

歐盟、美、日等國(guó)家、國(guó)際組織對(duì)評(píng)級(jí)從業(yè)資格普遍要求嚴(yán)格，通過(guò)對(duì)知識(shí)結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)驗(yàn)、職業(yè)道德等方面作出具體明確的規(guī)定，嚴(yán)控從業(yè)人員管理。國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織明確規(guī)定了信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的相關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)、需要遵守的職業(yè)操守、和法律法規(guī)。歐盟除規(guī)定從業(yè)人員的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、職業(yè)道德等方面外，還設(shè)立了崗位輪流機(jī)制，確保信用評(píng)級(jí)從業(yè)人員的客觀性與執(zhí)業(yè)水平。美國(guó)《金融改革法》新增第17-9條規(guī)定，信用評(píng)級(jí)分析師在訓(xùn)練、經(jīng)驗(yàn)及能力上應(yīng)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，并要求美國(guó)證券交易委員會(huì)制定了詳盡全面的法規(guī)。日本金融服務(wù)局要求評(píng)級(jí)從業(yè)人員必須具有國(guó)家規(guī)定的專業(yè)資質(zhì)證明，并鼓勵(lì)銀行、證券從業(yè)人員積極參與評(píng)級(jí)。

（三）評(píng)級(jí)信息披露與使用監(jiān)管

國(guó)際組織及各國(guó)一般將評(píng)級(jí)信息披露的客觀、準(zhǔn)確、及時(shí)作為第一要求，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)信用主體隱私權(quán)的保護(hù)。其中，國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織行為準(zhǔn)則基本原則就明確規(guī)定了對(duì)評(píng)級(jí)結(jié)果披露的透明度、時(shí)效性及保密的要求。《歐盟信用評(píng)級(jí)監(jiān)管法規(guī)》規(guī)定了信用評(píng)級(jí)一般披露與定期披露的無(wú)選擇性、及時(shí)性等要求。美國(guó)證券交易委員會(huì)規(guī)定，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在獲得“全國(guó)認(rèn)可的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)”認(rèn)證后，評(píng)級(jí)過(guò)程中必須將初始評(píng)級(jí)和跟蹤評(píng)級(jí)信息及時(shí)公布，對(duì)不當(dāng)傳播評(píng)級(jí)信息、通過(guò)販賣(mài)評(píng)級(jí)信息獲利等行為明確禁止。日本監(jiān)管部門(mén)要求評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)及時(shí)披露相關(guān)信息，確保評(píng)級(jí)信息透明度，對(duì)公眾和個(gè)人信息則區(qū)別處理，評(píng)級(jí)結(jié)果被強(qiáng)制應(yīng)用于金融機(jī)構(gòu)的資本適合率監(jiān)管、設(shè)定投資限定標(biāo)準(zhǔn)及債券發(fā)行人信息披露等領(lǐng)域。

（四）利益沖突監(jiān)管

國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織將獨(dú)立性和利益沖突管理作為其準(zhǔn)則的一大支柱，強(qiáng)調(diào)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置、評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)活動(dòng)和評(píng)級(jí)員工的活動(dòng)等方面規(guī)避可能產(chǎn)生的利益沖突。歐盟要求建立評(píng)級(jí)員回避、主動(dòng)披露與受評(píng)者關(guān)系、不得發(fā)布評(píng)級(jí)重構(gòu)意見(jiàn)等制度，從信用評(píng)級(jí)發(fā)行和評(píng)級(jí)過(guò)程規(guī)制利益沖突。美國(guó)將評(píng)級(jí)與營(yíng)銷相分離，減少發(fā)行人付費(fèi)導(dǎo)致的利益沖突，禁止評(píng)級(jí)人員接受宴請(qǐng)、禮物等違規(guī)行為，并不得兼任某一發(fā)行機(jī)構(gòu)的董事或管理人員。日本《金融商品與交易法案》規(guī)定，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的金融機(jī)構(gòu)股東持有其股份不得超過(guò)5%，評(píng)級(jí)分析師在評(píng)級(jí)中也必須保持其獨(dú)立性、客觀性。

（五）內(nèi)控機(jī)制監(jiān)管

為盡最大可能保證信用評(píng)級(jí)方法的科學(xué)合理，保證信用評(píng)級(jí)行為的規(guī)范嚴(yán)密，歐盟在其信用評(píng)級(jí)監(jiān)管法規(guī)中對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)定，管理委員會(huì)、監(jiān)理會(huì)的設(shè)立和職能以及審查職能履行均進(jìn)行了明確規(guī)定，以保證評(píng)級(jí)過(guò)程不受外界干擾，客觀獨(dú)立開(kāi)展。美國(guó)相關(guān)法律則要求每個(gè)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)完善的內(nèi)控機(jī)制，充分發(fā)揮董事會(huì)、合規(guī)監(jiān)察員在其中的作用。日本則要求評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)建立內(nèi)部運(yùn)營(yíng)控制體系以確保評(píng)級(jí)質(zhì)量。

（六）評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的法律責(zé)任

在美國(guó)，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)一旦觸碰法律法規(guī)底線，除承擔(dān)必須承擔(dān)的法律責(zé)任外，證券交易委員會(huì)會(huì)依照監(jiān)管法規(guī)對(duì)其處以譴責(zé)中止、撤銷注冊(cè)等行政責(zé)任。德國(guó)法律主要針對(duì)征信等數(shù)據(jù)處理聲明中無(wú)書(shū)面同意進(jìn)行處罰，違反一般性要求的罰款為50000歐元，違反實(shí)質(zhì)性要求的罰款為30000歐元，行政罰款還可超過(guò)違法所得。日本也構(gòu)建了行政懲罰、民事責(zé)任及刑事責(zé)任相結(jié)合的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)法律責(zé)任體系。

（七）國(guó)際交流與合作

美國(guó)證監(jiān)會(huì)分別與歐盟證券與市場(chǎng)管理局、開(kāi)曼群島貨幣監(jiān)管局簽訂諒解備忘錄，對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)制定了合作規(guī)定。歐盟證券與市場(chǎng)管理局也宣布確認(rèn)美國(guó)、加拿大、中國(guó)香港及新加坡的信用評(píng)級(jí)監(jiān)管制度與歐盟監(jiān)管制度同等嚴(yán)格和具有可背書(shū)性。歐盟與日本的監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)建立信用評(píng)級(jí)行業(yè)監(jiān)管合作機(jī)制加強(qiáng)交流合作。

三、對(duì)完善我國(guó)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系的啟示

我國(guó)信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)的培育發(fā)展，主要得益于政府的推動(dòng)扶持，在發(fā)展上是典型的“政府主導(dǎo)模式”，在監(jiān)管方面，金融危機(jī)前一直存在著監(jiān)管缺位現(xiàn)象，2013年《征信管理?xiàng)l例》開(kāi)始實(shí)施，以法規(guī)形式明確中國(guó)人民銀行為征信業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由于處于監(jiān)管市場(chǎng)的發(fā)展初期，存在著法律法規(guī)不完善、缺少市場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃等問(wèn)題，建議可適當(dāng)借鑒國(guó)際上的信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，在以下幾方面多做完善。

（一）建立健全評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法，完善評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制

制定完備的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法，借鑒美國(guó)、歐盟的多層次立法體制，設(shè)立基本法律、相關(guān)法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和操作規(guī)范性文件相互協(xié)調(diào)的法律制度；厘清監(jiān)管職能，改變多頭監(jiān)管模式，明確統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，防止監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管盲區(qū)；明確規(guī)定相關(guān)監(jiān)管事項(xiàng)，妥善解決評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)、運(yùn)作規(guī)范、評(píng)級(jí)服務(wù)、退出管理等問(wèn)題；確立以注冊(cè)制為主、認(rèn)證制為輔的準(zhǔn)入制度，保持適度的行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻；明確評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)獲得認(rèn)可的條件；完善準(zhǔn)入信息公開(kāi)制度，定期公示相關(guān)信息，確保認(rèn)可過(guò)程的透明度和公信力，便于社會(huì)公眾監(jiān)督。

（二）完善信用評(píng)級(jí)信息披露制度，建立利益沖突規(guī)避機(jī)制

應(yīng)當(dāng)按照及時(shí)披露和公正透明原則，盡快明確信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)信息披露的原則、時(shí)間、內(nèi)容、方式、以及調(diào)整信用等級(jí)信息披露的適時(shí)性等，從而提高信用評(píng)級(jí)信息的透明度和可信度。建立管理制度來(lái)約束和規(guī)避利益沖突，包括評(píng)級(jí)回避制度、評(píng)級(jí)人員的薪酬制度、評(píng)級(jí)執(zhí)業(yè)守則的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制等，要求評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)健全內(nèi)控機(jī)制，確保評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)與其他輔助業(yè)務(wù)相分離，避免因商業(yè)關(guān)系或特殊關(guān)系產(chǎn)生利益沖突。

（三）健全評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)法律責(zé)任制度，完善評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)

借鑒英美法系中評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的演進(jìn)特點(diǎn)和發(fā)展方向，從立法規(guī)范、理論研究、司法判例角度健全我國(guó)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)法律責(zé)任制度。美國(guó)和歐盟針對(duì)危機(jī)中暴露的問(wèn)題制定了相應(yīng)的監(jiān)管措施，一是要求評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)不得同時(shí)提供風(fēng)險(xiǎn)管理或咨詢業(yè)務(wù)，建立防火墻；二是強(qiáng)化獨(dú)立董事的職責(zé)，設(shè)立合規(guī)人員，建立一整套內(nèi)控措施；三是實(shí)施分析師輪換制度和回頭看機(jī)制，提高執(zhí)業(yè)素質(zhì)，避免利益輸送。加強(qiáng)與國(guó)際信用評(píng)級(jí)同行的交流應(yīng)該加大扶植本土評(píng)級(jí)企業(yè)參與國(guó)際評(píng)級(jí)話語(yǔ)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，早日獲得監(jiān)管框架與歐盟“對(duì)等”的地位。

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