論勝任能力管理與中國政府人力資源管理轉(zhuǎn)型*

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論勝任能力管理與中國政府人力資源管理轉(zhuǎn)型*

劉昕，李開龍

勝任能力模型；戰(zhàn)略性人力資源管理；戰(zhàn)略；使命；價值觀

近十幾年來，世界各發(fā)達國家政府都陸續(xù)開始將勝任能力模型的構(gòu)建和運用作為各級公務員管理的重要手段，并且將勝任能力管理作為政府向戰(zhàn)略性人力資源管理轉(zhuǎn)變的一個重要平臺和基礎(chǔ)。我國中央和地方政府盡管在這方面有過一些探索，但尚未系統(tǒng)性地將勝任能力管理納入政府人力資源管理體系，本文論證了通過強化勝任能力管理實現(xiàn)我國政府戰(zhàn)略性人力資源管理轉(zhuǎn)型的意義及其總體思路。

一、勝任能力管理及其在發(fā)達 國家政府部門的實踐應用

(一)勝任能力管理及其與戰(zhàn)略性人力資源管理的關(guān)系

勝任能力(competency)有時也被譯為勝任特征、勝任素質(zhì)或勝任力，這一概念的提出者大衛(wèi)·麥克里蘭(David C. McClelland)指出，勝任能力區(qū)別于傳統(tǒng)心理測驗的最大特點在于，它是基于特定的工作情境來開發(fā)出來的，因而能夠反映一個人在特定工作情境中可習得的和能變化的特征，并且與工作績效之間存在明確、可公開和易于理解的聯(lián)系。[1]勝任能力模型(competency model)是指在特定的職位、職位族、組織以及行業(yè)中承擔某種具體工作角色時必須具備的各種勝任能力的組合，它描述了在特定的工作背景下驅(qū)動員工產(chǎn)生優(yōu)秀績效的各種知識、技能以及可衡量行為模式的總和。一個組織既可以開發(fā)針對整個組織全體員工的勝任能力模型，也可以開發(fā)針對組織中的特定業(yè)務單位、職能領(lǐng)域、工作流程或者職位的勝任能力模型。[2]勝任能力模型通常必須至少包括兩項基本內(nèi)容：一是勝任能力的名稱及其定義，二是勝任能力的分級定義，即每一項勝任能力都會區(qū)分出三到五級左右的不同行為表現(xiàn)程度。

勝任能力和勝任能力模型的提出很重要的一點在于，其很好地為戰(zhàn)略性人力資源管理提供了支持。戰(zhàn)略性人力資源管理是一種區(qū)別于傳統(tǒng)人力資源管理的新思想，它在20世紀90年代首先在私營部門中得到廣泛的應用，后來逐漸被推廣到公共部門人力資源管理之中。傳統(tǒng)人力資源管理經(jīng)常受到兩個方面的批評：一是人力資源管理體系與組織的使命和戰(zhàn)略之間缺乏清晰的聯(lián)系，二是人力資源管理體系內(nèi)部的各個職能模塊之間缺乏明確的一致性和關(guān)聯(lián)性，各自為戰(zhàn)，甚至相互掣肘。而戰(zhàn)略性人力資源管理則提出，一方面，一個組織的人力資源管理戰(zhàn)略必須與基于外部環(huán)境和內(nèi)部條件選擇的組織戰(zhàn)略相互吻合；另一方面，組織內(nèi)部的各種人力資源管理政策和實踐之間也必須保持高度一致，即人力資源管理必須同時達到外部契合和內(nèi)部契合兩個方面的要求。[3]而勝任能力模型的構(gòu)建及其運用，恰好保證了組織在上述兩個方面達到戰(zhàn)略性人力資源管理的要求。

首先，勝任能力模型的構(gòu)建本身就是從組織的使命、價值觀以及戰(zhàn)略等組織最高層面的因素出發(fā)的，它比較詳細地描述了組織成員為實現(xiàn)組織使命和戰(zhàn)略而必須具備的知識、技能、能力以及更深層次的價值觀、工作動機、人格特點等特征。因此，通過在勝任能力模型的基礎(chǔ)上實施招募甄選、晉升任用以及評價和開發(fā)等活動，就會有助于一個組織的全體成員或特定群體的成員(比如各級領(lǐng)導者)具有履行組織使命以及達成組織戰(zhàn)略目標的更高水平。

其次，勝任能力模型可以整合一個組織的人力資源管理系統(tǒng)各要素，并且增強各職能之間的凝聚力。它能夠以一種統(tǒng)一和協(xié)同的方式幫助一個組織做好職位設(shè)計、人力資源規(guī)劃、招募甄選、績效管理、培訓開發(fā)、職業(yè)生涯規(guī)劃或繼任計劃等人力資源管理各個模塊中的工作。[4]勝任能力模型在一開始就是為了提高員工甄選的效度、確保任職者的工作績效而建立的，因此，它對于組織改善員工招募和甄選效果具有重要意義。后來，勝任能力模型被進一步運用于培訓開發(fā)、績效管理甚至薪酬管理等多個人力資源管理領(lǐng)域，甚至成為戰(zhàn)略性人力資源管理的一個重要基礎(chǔ)。[5][6]在培訓與開發(fā)方面，它使組織的人力資源開發(fā)與培訓活動更有利于提高員工在當前以及未來崗位上的工作績效，從而改善培訓和開發(fā)活動的效果。在績效管理方面，勝任能力模型有助于組織依據(jù)員工在工作過程中表現(xiàn)出來的有效或無效行為，對他們在履行工作職責以及達成工作績效方面的能力做出評價。在薪酬管理方面，勝任能力模型的建立以及基于能力評價和能力等級評定而建立的薪酬體系，也有利于改善以職位為中心的傳統(tǒng)薪酬體系可能會帶來的一些不利影響。

(二)發(fā)達國家政府部門的勝任能力管理實踐及其主要應用領(lǐng)域

由于勝任能力的概念最早是麥克利蘭教授在幫助美國國務院選拔新聞外交官的過程中提出來的，所以早在20世紀80年代，勝任能力的概念就首先在新公共管理運動中被美國和英國政府引入公共部門的組織和文化變革。到90年代后期，以勝任能力模型的構(gòu)建和應用為構(gòu)成要素的勝任能力管理已經(jīng)成為政府部門人力資源管理和變革的一個重要發(fā)展趨勢，大部分發(fā)達國家的政府都將其作為廣泛的組織變革的一個部分引入其中。下面，我們簡要總結(jié)若干發(fā)達國家的勝任能力管理實踐情況。

1.英國。

英國政府早在20世紀80年代就開始在公務員管理中引入勝任能力模型。1979年上臺的保守黨政府對政府部門和公務員隊伍進行了激進的改革，在新公共管理運動的理念指導下開始實施績效管理，將對公務員的管理從原來的以投入或過程為中心的管理，轉(zhuǎn)變?yōu)橐援a(chǎn)出為中心的管理。在這種情況下，勝任能力模型的構(gòu)建和使用就為英國政府強化績效管理、重建人力資源管理話語體系提供了重要的工具。英國早期曾對不同級別公務員提出了不同的勝任能力要求，但從2004年開始，英國正式啟用了一套政府專業(yè)技能框架(Professional Skills for Government，PSG)，試圖構(gòu)建一套適用于全體英國公務員的統(tǒng)一勝任能力模型，以促使公務員掌握相關(guān)的技能和經(jīng)驗，從而保證政府機構(gòu)能夠提供有效的公共服務。這套專業(yè)技能框架包括領(lǐng)導力、核心技能、專業(yè)或角色技能、廣泛的工作經(jīng)驗四大部分。除了第四部分僅適用于高級公務員之外，其他三部分對全體公務員都適用。

當前的最新英國公務員勝任能力模型是在2012年推出并在2015年修訂的《英國公務員勝任能力框架(2012—2017)》。該勝任能力模型是為支持英國政府的公務員改革計劃以及績效管理體系的實施而設(shè)計的，圍繞誠實、廉潔、公正、客觀四大英國公務員價值觀，設(shè)定了確定方向(戰(zhàn)略模塊)、與人共事(人員模塊)、達成結(jié)果(績效模塊)三大勝任能力模塊以及十種通用能力。每一種通用勝任能力劃分出六種代表不同水平的等級(與英國公務員的六大行政級別相對應)，并且詳細列出了代表每一個等級水平的具有代表性的有效行為和無效行為。英國全體公務員都需要具備所有這十大通用勝任能力，但級別越高的公務員在每一種勝任能力中需要達到的水平等級也越高。除了這些通用勝任能力之外，英國政府還針對27個政府內(nèi)部的細分專業(yè)領(lǐng)域，分別建立了針對這些專業(yè)領(lǐng)域公務員的27種專業(yè)勝任能力模型。

2.美國。

美國是勝任能力模型理論與實踐的發(fā)源地，因此在勝任能力模型研究和使用方面也走在前列。美國聯(lián)邦政府人事管理署從20世紀90年代初期就開始運用一種名為封閉式多用途職位系統(tǒng)分析庫(MOSAIC)來對聯(lián)邦政府各種職位進行深入的研究，這種研究提供的信息包括近200種聯(lián)邦政府職位所要求的勝任能力模型，共提煉出325項勝任能力。美國聯(lián)邦政府將這些勝任能力模型作為職位設(shè)計、招募、甄選、績效管理、培訓和職業(yè)開發(fā)的重要基礎(chǔ)，從而使所有公務員都很清楚地知道自己是基于哪些要素被選拔、培訓以及評價的。[7]

值得一提的是美國聯(lián)邦政府的高級公務員核心勝任能力模型即核心任職資格模型(The Executive Core Qualifications, ECQs)。該模型是美國聯(lián)邦政府對高級公務員進行管理的重要基礎(chǔ)，它是美國聯(lián)邦政府人事管理署在全面研究私營部門和公共部門的勝任能力模型實踐的基礎(chǔ)上于1994年正式推出的，后來做了一些修訂。現(xiàn)在的這套勝任能力模型一共包括領(lǐng)導變革、領(lǐng)導人員、結(jié)果驅(qū)動、經(jīng)營敏銳、構(gòu)建聯(lián)盟以及基本勝任能力六大模塊和28項勝任能力。其中，基礎(chǔ)勝任能力模塊中包括的6項勝任能力為聯(lián)邦政府公務員通用素質(zhì)模型，其他五大模塊中的22項勝任能力為高級公務員專用勝任能力。同樣，每一項勝任能力中分別劃分為六種不同的等級，并且均提供了行為化、可觀察的描述性定義。[8]

3.澳大利亞。

澳大利亞政府對勝任能力模型的重視始于在新公共管理運動中頒布的《1999年公務員法》(Public Service Act 1999)，同年頒布的《高級公務員領(lǐng)導能力框架》(Senior Executive Leadership Capability，SELC)被作為在澳大利亞公務員內(nèi)部進行高級公務員甄選和開發(fā)的一個重要標準。2004年時，澳大利亞公務員委員會(Australian Public Service Commission)決定拓展原有模型，將其升級為《一體化領(lǐng)導力系統(tǒng)》(Integrated Leadership System，ILS)，其目的是為整個澳大利亞公務員隊伍提供一個關(guān)于領(lǐng)導力開發(fā)的共同語言，確保澳大利亞公務員隊伍具有迎接未來挑戰(zhàn)的領(lǐng)導能力及其相關(guān)行為。新的《一體化領(lǐng)導力系統(tǒng)》最大的特點在于，首先，它覆蓋了澳大利亞公務員的各個層級，而不僅是原來的高級公務員。其次，它為普通公務員和中高級公務員分別確定了具有明顯內(nèi)部聯(lián)系或相似性但存在一定差異的兩套領(lǐng)導勝任能力模型。最后，它還針對每一類公務員需要具備的勝任能力維度及每一個勝任能力都做出了概念界定，并提供了相應的較為具體的行為描述。不僅如此，該系統(tǒng)還為各機構(gòu)以及個人進行勝任能力水平的自我評價提供了工具。

4.加拿大。

加拿大政府早在20世紀70年代就開始在政府中運用各種領(lǐng)導者勝任能力模型。后來在1998年開發(fā)的公共服務領(lǐng)導能力模型框架包括14項領(lǐng)導者勝任能力，它第一次將助理副部長級的政府官員也納入其中。但由于這一模型中的勝任能力太多，過于復雜且比較抽象，再加上公共服務領(lǐng)域有了一些新的發(fā)展，因此，它在2005年時被修訂為目前使用的關(guān)鍵領(lǐng)導能力模型，新的模型將原有的14項勝任能力壓縮成4項主要的勝任能力，同時每一項勝任能力都對應著一些具體的、可觀察的行為，覆蓋范圍則包括從一線主管到副部長的各級公務員，在2009年時還在探討拓展到普通公務員的問題。這樣，該模型就基本上適用于全體公務員了，它有利于所有公務員進行自我評價、學習以及職業(yè)規(guī)劃。此外，加拿大政府還在關(guān)鍵領(lǐng)導能力模型的基礎(chǔ)上，進一步開發(fā)了針對各個不同職能領(lǐng)域公務員(比如財務管理人員、人力資源管理人員等)的勝任能力模型。

總的來說，勝任能力模型在發(fā)達國家政府部門中的運用更多地體現(xiàn)在招募與甄選、培訓與開發(fā)、績效管理三大領(lǐng)域。盡管在人力資源規(guī)劃和繼任計劃中也可以應用勝任能力模型，但其重要性和得到應用的程度要低于前面三個領(lǐng)域；而勝任能力模型與薪酬管理的關(guān)系是最弱的，在政府部門得到的應用也是最少的。首先，在幾乎所有的國家中，勝任能力模型都被運用于公務員的招募和甄選、培訓和開發(fā)兩個方面。在招募和甄選方面，勝任能力模型在政府采用的各種不同甄選方法中被作為重要的甄選標準；在培訓和開發(fā)方面，各國政府都會首先確認在公務員當前的勝任水平與勝任能力模型要求的水平之間是否存在差距，一旦發(fā)現(xiàn)存在差距，就會制定相應的培訓和開發(fā)計劃來彌補這種差距，以確保公務員掌握了充分的提供公共服務的能力，這種基于勝任能力模型的培訓開發(fā)活動在各級政府領(lǐng)導者的領(lǐng)導力開發(fā)方面運用得尤為普遍。其次，在大部分國家中，勝任能力模型被運用于績效管理尤其是績效評價方面，因為勝任能力模型中提供的行為描述為績效評價提供了很好的基礎(chǔ)。英國、加拿大、澳大利亞、比利時、丹麥等國均在公務員或高級公務員的績效評價中運用了勝任能力模型。最后，在一部分國家，比如韓國、英國和美國等將勝任能力管理納入了公務員的職業(yè)開發(fā)計劃之中，通常情況下，政府會利用公務員的勝任能力評價結(jié)果來決定他們的職業(yè)晉升可能性以及需要在哪些方面繼續(xù)進行開發(fā)。此外，在少數(shù)國家，比如澳大利亞、韓國等在政府人力資源規(guī)劃以及繼任計劃中使用了勝任能力模型。

二、我國政府勝任能力模型構(gòu)建與應用的探索及其存在的主要問題

(一)我國政府部門勝任能力模型構(gòu)建與應用的理論與實踐探索

21世紀以來，隨著跨國企業(yè)將勝任能力模型引入中國，我國學術(shù)界和企業(yè)界也逐漸開始在人力資源管理領(lǐng)域建立和運用勝任能力模型。我國的一些學者，比如王重鳴[9]、時勘[10]等人較早開始嘗試針對不同類型的企業(yè)管理者和領(lǐng)導者開發(fā)勝任能力模型。近些年來，很多學者也針對我國政府各類不同領(lǐng)導崗位的勝任能力模型進行了研究。比如，王登峰等人(2006)開發(fā)了包括七大方面的我國基層黨政領(lǐng)導干部的勝任能力模型；[11]鄭學寶等人(2006)開發(fā)了包括四大維度和45項勝任能力的我國縣級黨政領(lǐng)導正職的勝任能力模型；[12]趙輝等人(2007)開發(fā)了包括13項勝任能力的我國地市級黨政領(lǐng)導正職的勝任能力模型；[13]李和中、裘錚(2007)對武漢市各級領(lǐng)導職務和非領(lǐng)導職務公務員的勝任能力模型進行了研究；[14]胡月星(2007)通過對浙江寧波市700位科處級黨政干部的訪淡，開發(fā)出了包括三大維度以及37個子項目的地方政府科處級領(lǐng)導干部勝任能力模型；[15]周敏(2012)開發(fā)了包括五大模塊的我國稅務系統(tǒng)行政執(zhí)法類公務員的勝任能力模型；[16]方振邦等人(2012)針對我國政府正處級領(lǐng)導職務公務員開發(fā)了包括七大維度和28項勝任能力的勝任能力模型。[17]

在實踐中，我國中央和地方各級黨政部門也紛紛開展了勝任能力模型構(gòu)建和運用的探索，盡管不同的單位在具體的概念名稱上存在一些差異。比如，原國家人事部在2003年頒布了《國家公務員通用能力標準框架(試行)》(國人部發(fā)[2003]48號)，其中規(guī)定我國國家公務員應具備政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務能力、調(diào)查研究能力、學習能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應對突發(fā)事件能力和調(diào)適能力等九大通用能力，不過，對這些能力僅僅做了簡單的定義，并無詳細的分級行為描述。

在中央政府下發(fā)了國家公務員通用能力標準框架之后，一些地方政府相繼開始開展各級公務員的勝任能力模型構(gòu)建和運用工作。例如，2006年，北京市東城區(qū)人事局依照《中華人民共和國公務員法》和《國家公務員通用能力標準框架(試行)》，并結(jié)合東城區(qū)的實際情況，制定了《東城區(qū)科級及以下公務員能力標準(試行)》，其中包括政治鑒別能力、公共服務能力、業(yè)務能力等九項能力；2006年3月印發(fā)的《東城區(qū)科級及以下公務員能力標準與能力培訓指導意見(試行)》的通知(東人字[2006]10號)，要求相關(guān)單位以此為依據(jù)開展科級及以下公務員能力建設(shè)和培訓工作。

2010年7月，湖北省委辦公廳、省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了湖北省公務員局制訂的關(guān)于實施《湖北省省直機關(guān)公務員通用能力席位標準(試行)》的通知(鄂辦文[2010]56號)，要求省直各單位高度重視能力席位標準的制定工作，以崗位為平臺進一步細化崗位能力標準，并且將能力席位標準與公務員平時考核、履職問責、教育培訓、表彰獎勵、選拔任用等管理工作緊密掛鉤。湖北省省直機關(guān)公務員通用能力席位標準(試行)分別針對廳級、處級、科級、科員/辦事員四級公務員分別確定了12項勝任能力。

總之，到目前為止，我國政府部門在勝任能力模型的構(gòu)建及其應用方面仍然處于初步探索階段。盡管中央政府的公務員主管部門原人事部早在2003年就頒布了《國家公務員通用能力標準框架(試行)》，但一方面這一能力框架僅僅是一個非常粗淺的框架，只是對每一種能力也做出了簡單的概念界定，但是卻沒有提供細化的行為化等級描述；而且在現(xiàn)實中也并未與公務員的考核和選拔任用等人力資源管理制度之間建立有效的聯(lián)系，因此基本上屬于一種建議性的框架，并未產(chǎn)生實際的效果。換言之，在我國政府機構(gòu)中實際上并沒有建立一套從中央政府到地方政府的完整勝任能力模型體系，因此也就談不上以這種統(tǒng)一的勝任能力模型體系為基礎(chǔ)實施的勝任能力管理。

(二)我國政府人力資源管理在勝任能力管理缺失下存在的明顯問題

正是由于我國尚未建立統(tǒng)一的公務員以及各級領(lǐng)導干部乃至各個職能領(lǐng)域公務員的勝任能力模型，結(jié)果造成在現(xiàn)實中，針對我國廣大公務員以及各級黨政領(lǐng)導干部的整個管理體系處于松散狀態(tài)，各個人力資源管理職能模塊之間缺乏必要的聯(lián)系。比如，在國家公務員招考時采用的能力評價標準、對公務員實施培訓時針對的能力、對公務員進行考核以及干部選拔任用時使用的能力評價標準等方面，基本上是各自為戰(zhàn)、互不通氣，這樣就導致我國對公務員包括黨政領(lǐng)導干部的管理仍然處于傳統(tǒng)的人事管理階段，與戰(zhàn)略性人力資源管理所要求的外部契合和內(nèi)部契合的要求相去甚遠。下面，我們具體從公務員招考和錄用、公務員培訓、公務員考核和黨政領(lǐng)導干部選拔任用三個方面來加以討論。

1.公務員招考和錄用方面。

我國當前的公務員招考主要包括筆試和面試兩個階段。筆試主要報考兩項內(nèi)容，即行政職業(yè)能力測驗和申論。其中行政職業(yè)能力測試考察的主要是一些類似于認知能力測試或智商測試的題目，內(nèi)容包括言語理解與表達能力、常識(側(cè)重法律知識運用)判斷能力、數(shù)量關(guān)系能力、判斷推理能力以及資料分析能力等等；而申論部分則主要讓考生對所提供的文字材料進行分析、概括、提煉和加工等等，重點考察考生的閱讀理解能力、綜合分析能力、提出問題和解決問題能力以及文字表達能力等等。公務員面試是由招考公務員的各黨政單位自行組織的，因此不同單位在面試內(nèi)容、面試方式以及對考生進行評價的具體標準等方面差異很大。很顯然，我們可以看出，一方面，我國當前在公務員的考試錄用方面缺乏統(tǒng)一且經(jīng)過信度和效度驗證的有效判斷標準，尤其是對公務員考試面試的內(nèi)容與公務員未來的工作績效之間的關(guān)系缺乏實證檢驗；另一方面，在筆試和面試過程中考察的僅僅是公務員從事公共部門的工作所需具備的一些基本能力或素質(zhì)，并沒有全面覆蓋公務員為勝任工作以及踐行公共服務價值觀所需具備的全部能力。

2.公務員培訓方面。

當前，無論是中共中央于2006年1月21日印發(fā)的《干部教育培訓工作條例(試行)》以及經(jīng)修訂后于2015年10月14日正式印發(fā)的《干部教育培訓工作條例》，還是國家公務員局于2008年6月27日頒布實施的《公務員培訓規(guī)定(試行)》，均未能對公務員和黨政領(lǐng)導干部培訓中應當提高的具體能力加以明確規(guī)定。《干部教育培訓工作條例》第四章簡要描述了需要對干部進行教育培訓的內(nèi)容，其中第十九條規(guī)定：“干部教育培訓堅持以理想信念、黨性修養(yǎng)、政治理論、政策法規(guī)、道德品行教育培訓為重點，并注重業(yè)務知識、科學人文素養(yǎng)等方面教育培訓，全面提高干部素質(zhì)和能力。”而后簡單解釋了干部教育培訓中的四項主要內(nèi)容，即政治理論教育、政策法規(guī)教育、業(yè)務知識培訓以及科學人文素養(yǎng)教育。《公務員培訓規(guī)定(試行)》同樣對培訓的內(nèi)容僅僅做了非常籠統(tǒng)的規(guī)定，即公務員培訓分為初任培訓、任職培訓、專門業(yè)務培訓和在職培訓。這兩份文件對公務員或干部培訓的具體內(nèi)容尤其是重點針對的各種能力等，都沒有做任何說明。

3.公務員考核和黨政領(lǐng)導選拔任用方面。

在公務員考核和黨政領(lǐng)導干部選拔任用方面，我國一直采用基于“德、能、勤、績、廉”的民主測評方式。這種測評模式看起來很規(guī)范，但在實踐中，在不同的單位以及在不同的運用目的之下，民主測評得到具體運用的情況卻是五花八門。比如，在對公務員進行考核時，很多單位僅僅是簡單地直接用這五個維度從總體上對公務員進行考核，而在有些單位中，則是在每一種維度之下細分了若干項能力，然后基于這些細分的能力來對公務員進行考核評價。在對黨政領(lǐng)導干部進行綜合考核評價民主測評時，中組部的文件在“德、能、勤、績、廉”框架下，列出了每一個維度中應當包括的若干項考核內(nèi)容，同時進一步針對每一項考核內(nèi)容解釋了評價要點；而在對黨政領(lǐng)導干部實施年度考核的民主測評方面，中組部的文件只是在“德、能、勤、績、廉”框架下，列出了每一個維度的若干項考核內(nèi)容，但是卻沒有針對每一項考核內(nèi)容列出考核要點。同時，盡管對黨政領(lǐng)導干部綜合考核評價和年度考核時盡管都采用了“德、能、勤、績、廉”的基本框架，但在每一個維度的具體考核內(nèi)容方面又存在差異。在對黨政領(lǐng)導干部進行年度考核時，班子正職和副職的“德、能、勤、績、廉”中所包括的具體考核內(nèi)容又不一樣。正因為“德、能、勤、績、廉”這一框架過于籠統(tǒng)，缺乏具體的行為描述作為評價的統(tǒng)一標準，同時，在各種不同情況下評價的內(nèi)容也不一致。因此在現(xiàn)實中，民主測評存在主觀性強、區(qū)分度不高、可信度不足等等各種問題，對于考核和選拔任用干部并沒有起到令人信服的決策支持作用。[18][19]

三、通過勝任能力管理促進我國政府向戰(zhàn)略性人力資源管理轉(zhuǎn)型

當前，我國政府部門的人力資源管理還處于較為傳統(tǒng)的人事管理階段，這種人力資源管理與戰(zhàn)略性人力資源管理的要求相比，存在兩個比較明顯的缺陷，一是人力資源管理體系與政府機構(gòu)的使命、戰(zhàn)略以及價值觀脫節(jié)，導致人力資源管理的導向不清，方向不明，這樣往往導致政府部門的人力資源管理無的放矢，事倍功半。二是各個人力資源管理職能模塊之間相互脫節(jié)，缺乏內(nèi)在關(guān)聯(lián)性和一致性，不僅很難形成合力，有時甚至相互牽制。

然而，我國政府人力資源管理存在的上述兩個方面的問題根源并不完全在人力資源管理職能本身。事實上，正是由于我國中央政府以及政府各部門或各機構(gòu)幾乎從來沒有清晰、明確地提煉過自己的使命、戰(zhàn)略和價值觀，所以才導致我國政府人力資源管理缺乏靈魂統(tǒng)帥，無法構(gòu)建戰(zhàn)略性人力資源管理體系。由于勝任能力模型本身是圍繞組織的使命、戰(zhàn)略和價值觀建立起來的，其目的就是確保政府的使命、戰(zhàn)略和價值觀能夠轉(zhuǎn)化為公務員、各級黨政領(lǐng)導干部的行為和能力培養(yǎng)；同時，勝任能力模型能夠為公務員和各級領(lǐng)導干部的招聘、選拔任用、培養(yǎng)開發(fā)以及績效考核等提供一個共同的能力平臺和語言體系。

因此，如果我國政府重視公務員和各級領(lǐng)導干部的勝任能力模型的建立及其運用，一方面可以促進我國政府對使命、戰(zhàn)略和價值觀的梳理，為政府人力資源管理確定明確的方向，提升政府人力資源管理的層次；另一方面，也有助于實現(xiàn)政府人力資源管理內(nèi)部各個職能模塊之間的整合和對話，從而推動我國政府向著戰(zhàn)略性人力資源管理的方向不斷前進。為此，我們重點需要做好以下三個方面的工作：

第一，明確政府的使命和戰(zhàn)略。一個組織的使命描述了該組織在社會進步和社會經(jīng)濟發(fā)展中扮演的角色和承擔的責任，說明了該組織的性質(zhì)和存在的理由或目的，指明了組織的事業(yè)價值取向和事業(yè)定位，同時還能夠使組織中的每一位成員感受到工作的意義和對社會的價值，從而激發(fā)他們高尚的內(nèi)在工作動機。因此，不僅企業(yè)界對組織的使命高度重視，各發(fā)達國家對于使命也非常重視，美國、新加坡、澳大利亞等國的不同政府機構(gòu)均有明確的組織使命。比如，美國教育部的使命是：“促進教育的卓越以及確保公平受教育權(quán)，從而提高學生的成績，并且為他們參與全球競爭做好準備”。新加坡衛(wèi)生部的使命是：“促進健康以及減少疾病，確保公民能夠享受良好且可負擔的醫(yī)療保健，持續(xù)追求醫(yī)療的卓越”。澳大利亞國際事務與貿(mào)易部的使命則是：“在國際上增進澳大利亞以及澳大利亞人的利益”。[20]

發(fā)達國家的政府機構(gòu)在戰(zhàn)略目標制訂、日常運行以及績效管理等方面都是以組織的使命作為最終指引的，如美國聯(lián)邦政府的各家機構(gòu)在制訂年度績效目標和工作計劃、在未來五年績效目標和工作計劃時，都會首先申明本機構(gòu)的使命，同時確保績效目標和工作計劃圍繞組織使命來展開。而我國政府機構(gòu)盡管都有相對明確的部門職責和職能范圍界定，但卻沒有明確的使命陳述，這導致各個政府機構(gòu)在實際工作中戰(zhàn)略也比較模糊，工作方向經(jīng)常搖擺，政策也很不穩(wěn)定，造成政府在激勵公務員以及與公眾溝通時遇到很多難題，同時很多政府機構(gòu)的政策執(zhí)行力度也較弱。從政府管理的邏輯上來說，使命決定戰(zhàn)略，戰(zhàn)略決定目標，目標決定了對機構(gòu)和公共部門工作人員需要達成的具體結(jié)果性目標的確定以及考核評價，同時，這些從使命延伸下來的目標也決定了，各級領(lǐng)導干部以及普通公務員為實現(xiàn)這些目標而應當具備的知識、技能、能力或素質(zhì)等。因此，我國政府要想實現(xiàn)戰(zhàn)略性人力資源管理，就必須首先明確各政府部門的使命和戰(zhàn)略，這也是政府構(gòu)建公務員和領(lǐng)導干部勝任能力模型的重要基礎(chǔ)。

第二，清晰制定政府的價值觀。與對使命陳述的忽略類似，我國政府機構(gòu)對公共部門價值觀也同樣沒有給予足夠的重視。發(fā)達國家的公共部門尤其是政府機構(gòu)特別重視對公共部門的價值觀引導以及提供公共服務者的公共服務動機等。而我國雖然提出了要建設(shè)服務型政府，提高公共服務水平，但在實踐中，對廣大公務員和各級黨政領(lǐng)導干部卻缺乏明確的公共服務價值觀指引，對他們的公共服務動機也沒有給予充分的關(guān)注。由于公共服務價值觀和公共服務動機直接影響著公務員的工作行為，而透過這些行為又能夠反過來驗證一個公共部門是否有明確和強烈的公共服務價值觀。因此，發(fā)達國家的公私部門尤其是政府機構(gòu)都會通過勝任能力模型將他們倡導的公共服務價值觀和公共服務動機明確體現(xiàn)出來，從而使得公務員清楚地知道在工作中應當表現(xiàn)出何種行為，不應該表現(xiàn)出哪些方面的行為。而在我國，由于缺乏對公共服務價值觀和公共服務動機的強調(diào)，更缺乏對這些相關(guān)內(nèi)容的行為化描述和明確要求，結(jié)果導致在很多公務員包括不少領(lǐng)導干部中存在著較為明顯的各種不符合或違背公共服務價值觀和公共服務要求的行為，其中的很多行為已經(jīng)嚴重影響到了整個社會對黨政機構(gòu)的形象認知和信任。因此，我國政府應當盡快明確提出我國政府部門的核心價值觀，并且將這種核心價值觀細化為可以觀察的普通公務員和各級領(lǐng)導干部的實際行動，從而真正實現(xiàn)價值觀的落地，而不是使其成為一種空洞的口號。

第三，以勝任能力管理為基礎(chǔ)優(yōu)化或重構(gòu)我國政府的戰(zhàn)略性人力資源管理體系。正如發(fā)達國家的政府在從人力資源管理向戰(zhàn)略性人力資源管理轉(zhuǎn)型的過程中，幾乎無一例外地將勝任能力模型的建立以及基于勝任能力模型的人力資源管理作為實現(xiàn)戰(zhàn)略性人力資源管理的重要手段一樣，我國政府未來的人力資源管理體系建設(shè)總體而言也需要走過這樣一個階段。通過將政府部門的使命、戰(zhàn)略、價值觀與公務員的實際工作結(jié)合起來構(gòu)建勝任能力模型，不僅能夠確保政府的使命、戰(zhàn)略和價值觀轉(zhuǎn)化為公務員的實際行動，更好地保證政府使命的達成以及各項戰(zhàn)略目的的實現(xiàn)，而且有助于為政府人力資源管理各個職能模塊之間的溝通和對話提供一個共同的語言平臺。

從世界各國的勝任能力模型構(gòu)建和應用實踐來看，政府勝任能力模型不會是一個單一的模型，通常需要構(gòu)建以下三類勝任能力模型：一是適用于全體公務員的基礎(chǔ)勝任能力模型。它反映了政府對公務員的通用勝任能力的要求，主要體現(xiàn)政府的總體使命、價值觀和勝任政府工作的核心能力。二是適用于各級領(lǐng)導干部的勝任能力模型。它反映了對政府而言至關(guān)重要的領(lǐng)導干部需要具備的更高水平的特殊能力要求，這種勝任能力模型可以是結(jié)合公務員的基礎(chǔ)勝任能力模型提出更高水平的要求，也可以單獨建立新的一套勝任能力模型。三是與公務員具體從事的職業(yè)或職位類型相關(guān)的專業(yè)化的勝任能力模型。它重點體現(xiàn)公務員在從事具體的工作類型時有助于達成高績效的專業(yè)化能力要求。

當然，構(gòu)建勝任能力模型本身不是目的，最終的目的還是要將勝任能力模型一致性地運用于政府人力資源管理的相關(guān)職能領(lǐng)域，為公務員和黨政領(lǐng)導干部的選拔錄用、績效考核、職業(yè)發(fā)展等提供一個統(tǒng)一的能力框架，從而通過對人力資源管理各個職能模塊的有效整合，提升政府人力資源管理的效率和整體效果，并且為實現(xiàn)真正的戰(zhàn)略性人力資源管理打下堅實的基礎(chǔ)。

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[責任編輯孔偉]

CompetencyManagementandtheTransformationofHRMinChinaGovernment——ThePracticeinSomeDevelopedCountriesandtheTransformingWayinChina

Liu Xin, Li Kailong

(School of Public Administration, Renmin University of China, Beijing 100872)

competency model; strategic human resources management; strategy; mission; values

The development and use of competency model for civil service management became a widespread practice in many developed countries in recent decades. The competency management became an important platform and basis for governments to transform the traditional HRM to strategic HRM. The competency management did not being used systematically in China civil service management although there were some exploration in central and local governments. This paper discussed the importance of competency management for strategic HRM transformation in China government and the practical way to finish the process.

* 本文系國家社科基金項目(2011)“黨政領(lǐng)導干部民主測評的優(yōu)化與完善研究”(項目號：11BGL018)的階段性成果。

劉昕，中國人民大學公共管理學院教授、中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員；李開龍，中國人民大學公共管理學院博士研究生(北京100872)。