地方人大主導(dǎo)立法問題及對(duì)策研究

吳雪嬌

江西理工大學(xué)文法學(xué)院，江西 贛州 341000

地方人大主導(dǎo)立法問題及對(duì)策研究

吳雪嬌*

江西理工大學(xué)文法學(xué)院，江西 贛州 341000

自我國(guó)立法法于2015年修改以來(lái)，地方人大及其常委會(huì)積極適應(yīng)新常態(tài)，為充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用進(jìn)行了一些積極的實(shí)踐和探索，但仍存在著立法規(guī)劃統(tǒng)籌不夠，立法起草介入不足，立法質(zhì)量不高評(píng)估機(jī)制欠缺等一些問題。對(duì)此應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，深化法規(guī)立項(xiàng)機(jī)制；規(guī)范提前介入起草的程序和方式；加強(qiáng)審議，建立有效評(píng)估過濾機(jī)制。

地方人大；立法；問題；對(duì)策

一、地方人大主導(dǎo)立法的問題

(一)立法規(guī)劃統(tǒng)籌不夠

從地方法規(guī)劃層面看，地方立法項(xiàng)目絕大部分來(lái)源于政府及其職能部門，立法工作對(duì)政府依賴程度高，規(guī)劃欠缺統(tǒng)籌。作為立法主體的人大和人大代表提出議案進(jìn)入立法程序的非常少，有也是極個(gè)別。立法建議收集渠道不暢，立法過程基本局限在人大與政府之間，人民群眾參與立法的途徑還不夠多樣，渠道還不夠便民、靈活，參與形式尚未規(guī)范化、制度化、法律化，盡管也采取公開征集等方式，但實(shí)際效果并不理想。

(二)立法起草介入不足

長(zhǎng)期以來(lái)，法規(guī)起草一般都遵循“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)起草”的模式，涉及政府職能的法規(guī)主要由行政部門起草，政府部門起草法規(guī)雖然能調(diào)動(dòng)其參與立法的積極性，有利于發(fā)揮其熟悉行政管理和專業(yè)的長(zhǎng)處，但其局限性也很明顯。比如部分利益法制化，征求意見的范圍過于狹窄，相關(guān)部門之間職責(zé)權(quán)限劃分不清楚等一些問題。

(三)立法質(zhì)量不高，評(píng)估機(jī)制欠缺

由于政府起草部門自身的局限性，對(duì)法規(guī)草案涉及的權(quán)利與義務(wù)的調(diào)研和論證往往不夠深入，一些法規(guī)草案的基礎(chǔ)比較差，“利己主義”傾向過重。一些重大制度設(shè)計(jì)不合理，體例結(jié)構(gòu)不規(guī)范，以致法規(guī)草案存在“先天不足”的硬傷，人大常委會(huì)在修改和審議時(shí)也只能“修修補(bǔ)補(bǔ)”，難以做出顛覆性的修改。從法規(guī)修改、廢止方面看。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，有的法規(guī)已不能適應(yīng)新的形勢(shì)和要求；有的上位法作了重大修改或者廢止，地方法規(guī)沒有及時(shí)做出相應(yīng)調(diào)整，導(dǎo)致法規(guī)與上位法嚴(yán)重抵觸，這類陳舊的法規(guī)應(yīng)該通過建立立法評(píng)估機(jī)制推動(dòng)“改、廢”，維護(hù)法律權(quán)威。

二、完善地方人大主導(dǎo)立法的路徑

(一)統(tǒng)籌規(guī)劃，深化法規(guī)立項(xiàng)機(jī)制

法規(guī)立項(xiàng)是立法決策的前提，決定立法的價(jià)值取向和立法功能的發(fā)揮。加強(qiáng)法規(guī)項(xiàng)目的統(tǒng)籌安排，變被動(dòng)“等米下鍋”為主動(dòng)“選米下鍋”，是發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。從當(dāng)前立法的實(shí)際來(lái)看，一是要建立人大代表議案轉(zhuǎn)化推動(dòng)機(jī)制。充分尊重人大代表的主體地位，在召開人大會(huì)議期間充分聽取人大代表的意見、建議，在日常工作中建立人大代表履職服務(wù)平臺(tái)，建立常態(tài)化的意見、建議收集機(jī)制；二是要建立橫向和縱向相結(jié)合的意見收集機(jī)制，橫向上要有重點(diǎn)的召開經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)管理、農(nóng)業(yè)、法制等各個(gè)領(lǐng)域的部門座談會(huì)、專家座談會(huì)，化解分歧、達(dá)成共識(shí)、形成合力，縱向上要主動(dòng)聽取下級(jí)基層黨委、人大、政府的意見建議，充分調(diào)動(dòng)地方積極性；三是要建立公眾參與的開放式立項(xiàng)機(jī)制，一方面聽取專家學(xué)者的意見，委托社會(huì)團(tuán)體、研究機(jī)構(gòu)參與，對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行篩選、把關(guān)，另一方面不斷拓展人民群眾有序參與立法的途徑，公開征集立法項(xiàng)目的意見、建議，及時(shí)回應(yīng)和反映公眾的期待。

(二)規(guī)范提前介入起草的程序和方式

法規(guī)起草是地方立法的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，發(fā)揮地方人大對(duì)立法工作的主導(dǎo)作用，必須高度重視法規(guī)的起草工作，建立公開、透明、開放、多元的法規(guī)草案起草機(jī)制。地方人大應(yīng)著力在四個(gè)方面發(fā)揮作用：在工作推動(dòng)方面，提前了解起草過程中遇到的問題和難點(diǎn)，推動(dòng)立法工作順利開展；在合法性方面嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)不合法的內(nèi)容及時(shí)提出糾正性意見；在合理性方面參與研究討論，但不宜發(fā)表決斷性意見；在表述準(zhǔn)確性方面提出指導(dǎo)性意見。①

不論是地方人大自主起草，還是政府起草或是委托專家起草，都應(yīng)該緊密結(jié)合地方人大作為立法工作者對(duì)熟悉立法業(yè)務(wù)的優(yōu)勢(shì)，政府部門作為實(shí)際工作者了解實(shí)際情況的優(yōu)勢(shì)和專家學(xué)者所具有的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，形成人大組織，部門配合，專家參與的法規(guī)起草機(jī)制，吸收各方面智慧，共同做好法規(guī)起草工作。

(三)加強(qiáng)審議，建立有效評(píng)估過濾機(jī)制

審議環(huán)節(jié)是人大發(fā)揮主導(dǎo)作用的集中體現(xiàn)。在審議階段，一要進(jìn)一步完善法規(guī)解讀制度。二是建立和完善常態(tài)化的立法聽證工作機(jī)制。三是要建立法規(guī)審議前的評(píng)估機(jī)制。四是要建立立法后的評(píng)估機(jī)制。結(jié)合立法工作實(shí)際，每年應(yīng)當(dāng)選擇社會(huì)關(guān)注度高、各界認(rèn)識(shí)存在分歧的地方性法規(guī)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)其是否符合立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、頒布實(shí)施后產(chǎn)生的社會(huì)總體效果是否符合立法預(yù)期目的進(jìn)行全面、系統(tǒng)、客觀的評(píng)價(jià)。通過立法后評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)具體法規(guī)中存在的問題，及時(shí)進(jìn)行修改完善，同時(shí)又有利于研究總結(jié)立法工作中存在的一些共性問題，以便更好的指導(dǎo)今后的立法工作實(shí)踐。

總之，筆者認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)地方人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，并非要求地方人大在立法工作中全盤包攬，而是要重點(diǎn)掌控全局、積極協(xié)調(diào)、加強(qiáng)組織，使整個(gè)立法活動(dòng)準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，更好發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

[注 釋]

①上海人大工作研究會(huì)第一研究小組課題組.關(guān)于地方人大及其常委會(huì)在立法工作中主導(dǎo)作用的研究報(bào)告[J].上海人大，2016(6)：41.

吳雪嬌，江西理工大學(xué)文法學(xué)院，2015級(jí)民商法專業(yè)法學(xué)碩士，研究方向：民商法。

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