淺談西北地區生態環境保護的法治建設

李 青

青海民族大學，青海 西寧 810001

淺談西北地區生態環境保護的法治建設

李 青*

青海民族大學，青海 西寧 810001

生態文明是人類文明發展的必然結果，也是人類發展觀念的一大進步。我國西北地區生態環境日益惡化，對這一地區的經濟發展造成了嚴重的阻礙。自我國政府提出西部大開發戰略這一重大國策以來，生態環境建設作為西部大開發的四項任務之一，受到了社會各界的普遍關注。西北地區生態環境保護在西部地區發揮著越來越重要的作用。在進行生態環境保護的各種手段中，環境法治是最為有效的手段，環境保護的性質和特點決定了必須實行環境法治，環境法治的建設有利于改善西北地區生態環境現狀，環境法治是西北生態環境保護必須要走的路。研究如何加強西北地區生態環境法治建設，具有重要的理論意義和現實意義。特別是在西北少數民族地區生態環境的緩沖地帶，經過國家多年地堅持，生態環境在某些方面有所改善，但其真正目標遠遠落后于國家的生態文明建設。

西北地區；生態文明；法治建設

生態環境的屏障區在我國西北地區，它也是位于我國生態環境的脆弱地區。面對日趨嚴重的生態環境污染、緊張的資源、形勢惡劣的生態系統退化，人類文明進程就強烈要求生態文明法治建設。加強生態文明建設也是實現我國西北地區的全面、協調、可持續發展，這對國家建成小康社會具有重大影響。通過對西北地區生態環境的現狀，以及阻礙我國生態文明建設目標實現原因的分析，提出法治保障并采取措施，這對努力實現該地區建成小康社會具有重大意義。

一、西北地區生態文明建設的現實困境

西北地區在歐亞大陸腹地，遠離海洋，因為受其他各地不同類型的氣流的影響，形成了特殊的自然生態環境。西北地區各綠洲自然生態環境系統被草原、荒漠、沙漠、戈壁和鹽堿荒地所包圍。由于其特殊地理環境，具有我國北方地區干旱半干旱綜合特征，因此，維護我國北方地區的自然環境的重點在于西北地區區域性自然生態環境的歷史意義。但在目前，西北及其周圍地區各類自然生態系統，尤其是水資源和水環境系統，出現了越來越嚴重的危機。

西北地區生態文明建設現狀，盡管取得了很大成就，但也或多或少存在一些問題有待解決。比如，環境發展與環境保護的關系在有些地區存在對立的一面、土地利用粗放、水土流失和草場退化嚴重、土地沙漠化加劇、生物多樣性減少等。經過仔細的研究分析，就不難發現，有許多因素是影響著民族地區生態文明建設發展的。主要表現為；

(一)國家生態安全觀念尚未深入人心

國家生態安全是國家安全的重要組成部分，也是經濟發展戰略中的核心問題，更是各項事業發展的基礎。由于西北地區傳統的生活模式依舊大量存在，使這些地區的國家生態安全處于危機狀態。一些落后的地區，尤其是西北地區仍舊走著“先污染，后治理”的老路①，國家生態安全觀，這種現代意義上的觀念沒有在人民群眾的思想中確立起來。以2013年12月18日青海省西寧市城中區南川東路青海汽車制造廠家屬院新建工地內因天然氣管道泄漏引發火災為例(圖1、2)，因該家屬院棚戶區改造項目施工時，不慎將天然氣管道支線挖斷所致。這次事故完全表明，生態安全觀還沒有在群眾心里建立起來。

(二)原始生態環境不斷遭到破壞，導致生態系統功能不同程度下降

由于歷史原因，西北地區經濟結構的分配不合理，粗放的經濟增長方式沒有從根本上徹底改變，生態環境形勢很不樂觀。一是水生態形勢較嚴峻。在我國西北地區，生態用水被大量占用，很多河流開發利用率超過了規定的國際警戒線②，這就導致了水源涵養和調節能力的急劇下降；二是局部地區土地退化、水土流失嚴重，截至2009年底，全國具有沙化趨勢的地區主要分布在內蒙古、新疆、青海、甘肅4省③；三是生物多樣性的減少甚至喪失。據國際自然和自然保護同盟報道，我國目前瀕臨危或接近瀕危的高等植物達4000-5000種，占高等植物總數的15%-20%④。然而，西北地區有分布的植物種類72種，占全國保護植物的18.5%；其中，裸子植物8種，被子植物64種；定為瀕危的種類9種，稀有的種類22種，漸危的種類41種；屬于國家1級保護的1種，2級保護的29種，3級保護的42種⑤。

誠然，西北地區生態環境問題是長期形成的。在這其中，既有自然因素，也有人類肆意開發利用活動而引發的問題。因此我們不能盲目而籠統地把生態問題都歸罪到人類頭上；但必須要承認的是，人類行為的消極作用是其中的重要因素。

(三)污染加劇，致使環境質量改善緩慢

我國長期以來形成的國內分工格局中，由于思想觀念、投資環境、生產技術及設備等諸多因素的影響，西北地區工業的體制和模式是以供應能源和原材料為主，大多只提供初級加工產品，因此，多以勞動密集型、污染密集型產業居多，導致水、大氣污染等十分嚴重。一是水環境部分區域質量污染加劇。到2011年，西北地區“較差至極差”水質的檢測點在全國200個城市的地下水水質檢測中比例高達55%⑥；二是西部的大氣污染嚴重于東部。長江沿線及以南——青藏高原以東地區，還有長江三角洲、珠江三角洲、湖北西部、四川東南部、廣西北部地區是全國酸雨分布的主要集中區域⑦。

二、西北地區生態文明建設存在多種困境的原因

西部地區生態文明建設存在多種困境，其中，既有自然因素，也有人為因素和社會因素。但從總體來說，是多種原因綜合影響的結果。

(一)對生態文明建設重要性的認識不足

人們對環境問題僅僅看重因污染造成的對人的直接危害，而忽視了生態環境問題。有些企業或個人，為了自己的利益或企業的利益，不惜以犧牲生態環境為代價，污染環境，破壞生態，引起生態系統結構變化，導致了系統功能下降。由于社會公眾對生態環境變化過程的緩慢性、功能變化的積累性及環境因素的相關性缺乏思考和認識，表現出社會公眾環境意識氛圍不夠濃，行業自律和企業的環境管理能力不夠高，資源管理部門追求業績及缺乏有效監督等問題⑧，這些都導致了生態環境的退化。

(二)粗放式資源開發模式未能徹底改變

西北地區的自然資源豐富，但市場經濟不發達。資源優勢就成為其最明顯的優勢。如今，在建設生態文明的過程中，實現資源優勢向市場優勢轉化的過程中，粗放式開發模式并未徹底改變，而且這種發展模式的局限性日益明顯；少數民族收益權保護與資源開發之間發展不協調。西北地區民族間的差距，導致各民族的發育程度不同。在資源開發中，被遺棄感就來源于發育程度低的民族，又或因其不能從居住的地方的被開發的資源中獲利而產生被剝奪感，從而產生民族間的不平等。

(三)生態環境法治建設較為薄弱

一是人本主義倫理觀基本上屬于西北地區生態環境的立法思想，生態環境立法以人的利益為中心，因此在立法時就較為重視經濟發展而忽略生態環境保護的思想。二是缺乏完整的環境法律體系以及針對西北地區的生態立法，未能把經過實踐檢驗是正確的、行之有效的區域優惠政策，提煉和提升到法規的層次。三是西北地區的立法存在著照抄照搬的情況，缺乏西北地區的特色。⑨在立法中比較重視機構設置、經費保障、環境權利配置等內容，而忽視公民的環境利益。立法過程中缺少公眾的主動參與，公眾對自身利益的需求不能很好體現。有學者在分析西北地區法律地緣特征時指出：西北生產方式相對落后，民眾生存條件艱苦，現代法治存在的物質條件貧乏，不具備建設成熟市民社會的基礎；西北地區尤其是農村社會主體的法律觀念、法律認同和法律行為受國家法令、家族宗法和民族習俗等多重影響，現代法律文化稀薄；國家法的立法精神和理念并未充分滲透到西北地區。

三、法治建設與生態環境保護的關系

伴隨著依法治國、建設社會主義法治國家進程的日益深入，通過借鑒世界上許多國家的法治經驗，對西北地區生態環境保護問題，已經不能只停留在政策控制層面，更不能僅依靠行政手段來發揮作用，而需要自覺并充分地運用法治的力量、法治的辦法來為西北地區生態環境保護問題做出指導。因此，就引來西北地區生態環境保護的法治建設問題。

我國學界開始關注西北地區生態環境保護問題是始于上個世紀九十年代中后期，最早主要是從經濟學、生態學、社會學等角度來考量，并陸續形成一批學術成果。法律是對現實生活的概括，具有一定滯后性，所以法學者對分析西北地區生態環境保護問題的關注要晚些。

文明的內涵非常豐富和廣泛，法治文明的建設是其重要組成部分。所以，生態法治的建設不僅成為生態文明的重要地位，也是生態環境保護內容的重中之重。在我看來，以往環境保護問題沒有得到很好治理，是因為法治建設不夠完善，法治問題沒有到位。探討生態環境保護就不應脫離生態法治的建設，沒有法治建設，生態環境也是不完整的，進而談生態文明也是空洞無味的，也無法實現生態文明這一宏達目標。

四、西北地區生態文明建設法治保障的基本路徑和對策

西北地區生態環境保護欲建設要取得實質性的進展，必須從各個方面強化環境法治的作用，構建立法、執法、司法、守法四位一體的生態環境保護的法律制度體系，從而為西北地區生態環境保護提供法律保障。只有這樣，西北地區生態環境保護才能與經濟社會發展相協調。

(一)轉變思想觀念，培養群眾的生態文明法治思想

建設生態文明的思想基礎是生態文明法治理念，這種理念也是現代文明進步的特征表現。因此，加強生態文明建設的教育宣傳力度是必須要做的，把環保這項內容納入生態環境教育中。利用各種渠道向全社會積極宣傳生態文明主題，形成人與自然和諧相處的生產和生活方式，將建設生態家園成為每個人都參與的行動。

(二)加強生態立法，使生態文明建設逐漸法治化

1.確立全面的科學生態倫理立法指導思想

生態立法的根本出發點和最終目的就是科學的生態倫理觀。尊重并且愛護地球上的一切物種，堅持自然生態的和諧與穩定，協調好人類生存利益與生態利益之間的微妙關系。

2.做好生態立法的重點規劃

對于西北地區生態文明建設的立法，關鍵有以下幾點：一是自然生態保護區管理立法的完善，對自然生態保護區管理能力的提高。同時對重點生態保護功能區管理的加強，對涵養水源、防風固沙能力的增強，這就對生物地多樣性進行了有效地保護。二是對生態脆弱區保護的加強。針對不同地區的獨特自然生態條件，制定獨特的區域性立法。三是生態環境安全預警機制的建立健全和風險評價。通過建立生態環境風險評價體系，推動生態環境風險評價的全面發展。

(三)構建全方位的生態環境監督體系

一是變被動監督為主動監督。各級權利機關可以主動到基層組織視察，進行專題調研，了解真實的生態環境問題，為今后進行有效監督提供事實根據。二是變一般監督為重點監督。各級權力機關的監督應有取舍，對本地區或一定領域中的熱點問題，通過現場檢查等方式強化監督。三是變形式監督為實質監督。各級權利機關要把監督機制深入一線，增強督查力度。

五、結語

建設生態文明就必須走法制化道路，建設生態文明關系到人民的將來，關乎西北地區未來的長遠發展，生態法治就作為建設生態文明的根本保證深入人心。以西北民族地區為例，深入推進西北地區中等城市生態文明建設，應積極探尋生態法治保障路徑；以健全完善地方生態政策規定體系探尋政策規定保障路徑；以完善地方生態司法機制探尋生態司法保障路徑；以完善地方生態執法機制探尋生態執法保障路徑；以推進社會公眾的參與和監督探尋公眾參與保障路徑。保障生態文明，建設生態法治，實現人與自然和諧相處，促進經濟社會的全面、協調和可持續發展是我國未來一直發展下去的理念和目標。

總之，不論是基于普通的法理分析，還是從發達國家依靠法治建設保護生態環境的成功經驗出發，我們都應該充分肯定生態法治建設在我國生態文明建設中的重要地位和作用。另外，我國的法治建設嚴重落后于生態文明的客觀需要，更落后于世界生態法治水平，因此，我國應當高度重視生態法治的創新，也需更努力地完成生態法治建設這一艱巨的歷史任務。

[注 釋]

①解放.淺論西部大開發生態環境保護立法.人大研究，2001(11)：27.

②國家林業局.中國荒漠化和沙化狀況公報(2005-2009)，2011.1.

③同注①.

④吳小巧，黃寶龍，丁雨龍.中國珍稀瀕危植物保護研究現狀與進展[J].南京林業大學學報(自然科學版)，2004(02).

⑤國家林業局、農業部.國家重點保護野生植物名錄(第一批).1999.

⑥國土資源部和水利部，《地下水品標準》.

⑦文正邦，付子堂主編.區域法治建構論.法律出版社，2006：381.

⑧滕曉慧，姜言文.西部大開發中生態環境和自然資源可持續發展的法律思考.廣播電視大學學報(哲學社會科學版)，2002(3)：76.

⑨江合寧，胡蘭玲.關于西部開發中環境與資源保護的法律思考.科學經濟社會，2003(1)：78.

[1]吳小巧，黃寶龍，丁雨龍.中國珍稀瀕危植物保護研究現狀與進展[J].南京林業大學學報(自然科學版)，2004(02).

[2]魯智禮.西部生態環境建設及其思考.地域研究與開發，2006(12)：51.

[3]江合寧，胡蘭玲.關于西部開發中環境與資源保護的法律思考.科學經濟社會，2003(1)：78.

李青，青海民族大學，碩士研究生在讀。

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