基層政府社區警務的調解職能研究

劉世敏

1.大竹縣人民政府法制辦公室，四川 大竹 635100；2.大竹縣行政執法培訓中心，四川 大竹 635100

基層政府社區警務的調解職能研究

劉世敏1，2*

1.大竹縣人民政府法制辦公室，四川 大竹 635100；2.大竹縣行政執法培訓中心，四川 大竹 635100

社區警務工作包含調解功能，上級公安機關的領導為其提供了組織保障，我國重視基層調解的歷史傳統為其提供了深厚積淀。基層社區矛盾糾紛具有多發性、地域性、易導致極端事件等特點，明確這些規律，便于社區警務工作人員對癥下藥，提高糾紛調解效能。社區警務工作存在調解執行度、資源有限、模式與理念等局部問題，有待進一步完善。為此，必須加大社區警務對口支援力度，加強相關基礎建設，以便更好發揮社區警務工作的調解功能。

基層政府；社區警務；和諧社會；矛盾糾紛；大調解

自從黨的十六屆六中全會召開以來，構建“和諧社會”、“和諧社區”成為許多地方工作的重點推進方向。和諧社會的基本特征之一就是民主法治，而十八屆四中全會更是高舉依法治國的偉大旗幟，更加細致入微地將“民主法治”理念貫徹到關系我國國民社會經濟與文化發展的各個方面。基層作為社會發展的基石，是檢驗法治文明實現程度的重要風向標，因此黨和國家歷來重視基層社區法治工作，近年來發生在基層的個別極端事件更是凸顯了基層社會治安綜合治理的重要性。為將矛盾化解在萌芽狀態，防止事態擴大而地區穩定，黨中央適時提出了“大調解”理念，特別賦予了基層公安機關在防范與化解人民群眾內部矛盾方面的重要使命，而社區警務工作自身所具備的獨特優勢，又便于“大調解”理念在基層社區的有貫徹。可以說，社區警務工作的基本價值取向與中央“大調解”理念具備一致性，我們必須在實踐中豐富和發展社區警務工作的方式方法，提高服務品質，爭取讓人民群眾在每件社區警務工作中都能感受到民主法治與公平正義。

一、基層社區警務工作的人民矛盾調解功能初探

(一)社區警務工作的雙層含義

“社區警務”一詞源自西方警察學體系，一般認為其具備雙層含義。首先，社區警務是一種理念，屬于思想意識范疇，內涵較寬；其次，它還是一種戰略決策，指的是抽象警務工作理念的實踐化操作途徑。無論從理念層面，還是從實踐層面而言，社區警務工作的重點內容都應包括基層矛盾調解，力爭以一種相對柔性而靈活務實的手段將民間矛盾消滅在較小而可控范圍內。

(二)社區警務工作包含糾紛解決事宜

在我國，公安機關同時具備行政與司法雙重功能。司法功能主要通過與法院、檢察院等等司法機關分工合作預防與打擊刑事犯罪來實現，而其行政功能的內容比較靈活、豐富與多元，越來越多地通過柔性手段實現，例如設立社區警務工作室，以點帶面，有效輻射一定地域范圍內的人民群眾，方便解決他們的戶口辦理、遺失物掛失與領取等常見問題，更為重要的是，社區警務工作屬于上級公安機關的一線排頭兵，承擔著為上級機關分擔工作壓力的重要職責，而且社區警務工作還是整體公安工作的一扇窗，群眾可以通過對社區警務工作的評判來實現對一個地區公安工作的大概認識，所以各地都比較重視社區警務建設。鑒于硬性解決問題的高成本性與后遺癥效應，很多基層警務工作室都把低成本、高效率視為解決問題的重要價值取向，而調解就是及時而有效地化解民間糾紛、保障社區秩序的主要手段。黨中央以及省市負責人多次強調并重視社區警務，習總書記在浙江工作期間就表示：“只有切實加強基層組織建設，才能切實把不穩定因素化解在基層”，社區警務工作室就是基層組織的典型代表之一。

英國警務專家約翰·阿德森認為：社區警務的重要價值在于“能充分調動社區公眾的治安責任感和積極參與感”。筆者認為基層民眾參與社會治安綜合治理的重要方式不僅有舉報犯罪線索，還包括自身及其矛盾對立主體主動參與由社區警務工作者居中斡旋的三方解紛格局。所以從廣義角度來看，調解民間糾紛是社區警務工作“參與性”的重要體現。

(三)我國社區糾紛解決工作的歷史傳承

我國歷來重視社會治安綜合治理，并將調解工作視為解決社會問題的最佳途徑之一。縱觀我國歷朝歷代，民間糾紛的調解途徑主要有以下幾點：第一，家族內部調解，往往通過同一尊姓內部較有威望的族長、家長來實現。第二，街坊鄰里好友協助調解，多適用發生在鄰里之間的糾紛，這在今天看來更多屬于“相鄰關系”的范疇。第三，基層政府及相關社區組織調解。例如有史書載：“起釁甚微，故著飭差協同鄉保查明理處復奪，毋輕涉訟。”表明古代民間糾紛的重要解決途徑之一就是依靠政府小吏、以鄉老為代表的基層社區力量來解決。良好的歷史基礎與經驗、文化積淀，為當代我國的社區工作提供了重要參考。

二、基層社區矛盾糾紛的特點

社區通常包括城市社區與農村社區兩種形態，而無論在城市還是鄉村，人民群眾之間的矛盾糾紛都主要集中在家庭矛盾、鄰里關系、公共秩序等方面。

(一)社區民間糾紛具有多發性

社區是人類聚居與生存的主要單位，絕大多數人都主要在特定社區內度過。社區生活本質就是特定人群以一定公共資源為基礎的集體生活，所以因資源分配問題，以及人際交往細節問題而產生矛盾糾紛的概率較大。通常而言，農村社區矛盾糾紛主要圍繞相鄰關系以及傳統文化習俗而展開，比如因通風采光排水等問題以及婚喪習俗等問題引發的矛盾糾紛，就屬于社區警務工作經常要解決的難題。

(二)社區矛盾糾紛是一些極端事件的導火索

社區矛盾糾紛往往都起因于小事，但如果矛盾爭執各方互不相讓，而且負面情緒相交，則往往容易導致矛盾沖突升級為重特大惡性事件。最近幾年，發生農村的因夫妻不和而釀成的滅門慘劇引發了社會各界的高度關注。例如安徽省鳳臺縣的一起滅門慘案駭人聽聞，一名51歲的父親殘忍殺害小兒子一家四口。倘若社區工作者能盡早發現類似矛盾爭執的苗頭并早做工作，估計類似慘劇便不會輕易上演。

(三)社區矛盾糾紛具有地域性

民間糾紛最常見的導火索為經濟利益沖突，而不同地區的經濟、文化特征都有一定差異，這就決定了社區矛盾糾紛也具有一定的地域性，比如城鄉結合部，可能因拆遷、房租等問題引發的社區糾紛較多，礦區圍繞礦產資源的社區矛盾較多，海濱地帶可能發生農戶之間因漁業資源或淺灘分配問題而產生的矛盾糾紛等。

(四)社區矛盾糾紛具備群策群力的解決能力

中華文化是中庸文化、和諧文化，社區矛盾糾紛主體往往并不希望事態擴大，而傾向于低調解決。以交通事故為例，有媒體調研統計，交通事故發生后，矛盾糾紛雙方首先傾向給“熟人”打電話，這些“熟人”既可能是地方官員，還可能是親朋好友、街坊鄰里，甚至專家，其次才找交警隊。特別是在基層生態環境下，發生矛盾后，找熟人談心、評理與撮合解決，是絕大多數社區居民的首選。與基層群眾聯系密切的社區警務工作人員自然也往往在矛盾糾紛主體所言的“熟人”之列，相應地解紛工作就具備社會心理文化基礎。

三、基層社區警務工作在民間調解方面的優勢

首先，社區警務工作室從屬于上級公安機關，前者是后者的有機組成部分，后者為前者提供強大的組織保障。社區警務制度的目的是彌補基層警力的不足，其組成人員一般并無獨立的執法權，而只有輔助配合上級公安部門的義務，上級公安機關為社區警務提供了組織保障，涉及人員、技術、資質等方面。在社區警務工作人員調解過程中，如果遇到權限、資質、經驗、法律與政策等困惑時，還可通過向上級公安部門匯報的方式獲得后者的組織支持。

其次，社區警務工作室具備信息集散與基層政府、社會團體、上級部門等單位的溝通協調功能，屬于聯通各方的辦事神經中樞。社區警務不單純以解決治安問題為己任，而是服務一方的全能辦事機構，村民或城鎮居民除了可以在社區警務工作室完成戶籍申辦等本屬于公安機關權責范圍內的事，還可以獲取養老等方面的必要快捷辦事信息，及時社區警務工作室自身解決不了的問題，也可聯絡鄉鎮政府相關辦事機構，從而發揮了神經中樞的作用，踐行了“人民公安為人民”的使命，營造了警民一家親的良好氛圍。調解工作的成效如何，群眾是否樂意找社區警務工作室調解，在很大程度上取決于基層干群關系、警民關系的融洽程度，基層社區警務工作者一般直接來源于地方群眾，具有良好的口碑與聲望，與各級黨政機關都能保持暢通聯絡，這就便于基層群眾及時表達自己的關切，就各方矛盾爭議充分暢談自身看法，從而便于工作人員明確各方矛盾爭議焦點以對癥下藥，盡可能徹底解決各方糾紛。

再次，社區警務工作具備良好的歷史積淀與實踐基礎，與后期提出的大調解思想具備一脈相承性。黨和政府歷來重視基層群眾的呼聲，早在革命根據地時期就重視軍民、干群關系，誕生于根據地的馬錫武司法方式，就是司法干部密切聯系群眾的典型代表。長期的歷史積淀使當代社區警務工作具備深厚的歷史積淀，群眾基礎扎實。

最后，社區警務工作的內容決定了工作人員對基層矛盾糾紛的規律、特點有比較充分的認識，便于尋找矛盾糾紛的結癥所在，而廣泛的人際關系網可以幫助工作人員充分動員矛盾糾紛各方親友鄰里等參與解紛過程，提高解決問題的效能，也便于各方監督與鞏固調解效果。

四、基層社區警務工作在調解方面的問題與完善建議

第一，法律效力與執行力度尚存商榷之處。在我國的調解工作格局中，存在法定調解與人民調解兩類形式，法定調解多集中于法院辦案過程中，人民調解則形式比較靈活，居委會、村委會、婦聯、街坊鄰里、工會等都可能成為人民調解的主體。從定位角度講，社區警務工作室并不具備類似于法院所掌握的法定調解功能，而一般屬于民間調解的范疇。民間調解具有自愿性，調解結果不具備強制執行力，調解雙方對結果不滿的，可以選擇起訴。由于定位于人民調解，所以社區警務工作人員扮演的角色更多有“和事老”的味道，假如當事人反悔，則調解工作可能前功盡棄。為了有效緩解社區警務工作調解功能強制力較差的問題，有些地方開始試驗將社區警務調解結果與法院對接，凡是不執行社區警務工作室調解結果的，均可以具狀向法院申請強制執行，這就有效保障了社區警務調解結果的可執行性，也保障了社區警務工作的權威。

第二，調解所需的資源投入局限。同其他公共資源一樣，社區警務工作室及其人員與設施配備都存在不同程度的稀缺性，個別地區因經濟社會發展水平局限而無法設立足夠的社區警務工作室，或雖然存在相關基礎設施，但人員配備情況不容樂觀，這就在一定程度上造成了社區警務工作缺口，從而不方便基層群眾矛盾糾紛的調解事宜。這就啟發我們要將公共資源向社區警務工作傾斜，加大老少邊窮地區對口支援，將貧困地區的社區警務工作室變成普法、掃盲與溝通社會各界的紐帶，最大限度發揮政府對人民群眾的一站式靈活服務能力，應積極培養熟悉地方情況的本土社區警務工作人員，改善他們的待遇，提供社區警務工作者的工作積極性。

第三，調解理念與模式單調。一些社區警務工作人員處于績效考慮，將協助上級公安機關破案列為工作的首要位置，重刑事犯罪而情民事工作的慣性思維客觀存在，這就影響了工作人員調解的積極性、主動性。因此個別社區警務工作人員應調整工作理念，變被動調解為主動調解，除了積極查找破案線索輔助上級立功以外，還應主動深入群眾，經常走家串戶，洞察群眾疾苦，盡量在排查中找出矛盾的苗頭，將矛盾化解在萌芽狀態，從而以最低的成本為社會治安綜合治理工作奠定基層維穩基礎。

五、結語

社區警務工作中的調解功能與最近幾年提出的“大調解”理念具備一致性，前者是后者的具體表現形態，后者是前者的政策與理念指導。通過調解功能的有效實現，社區警務工作室在防范與化解基層社區矛盾糾紛，保障一方安寧，協助上級公安機關抓好社會治安綜合治理等方面具有重要地位。應繼承和發展源自我國古代的“以和為貴”、“重視調解”優良傳統，加強基層特別是中西部老少邊窮地區的社區警務制度建設，發揮社區警務工作的調解優勢，實現法定調解與人民調解的全方位、多層次互動，從而為法治中國奠定良好的社區安定基礎。

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劉世敏(1988-)，女，漢族，四川達州人，碩士研究生，大竹縣人民政府法制辦公室，辦事員，主要從事行政法，民商法等方面研究。

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