北京市“3+2”中高職銜接模式的經費需求研究

劉云波

北京市“3+2”中高職銜接模式的經費需求研究

劉云波

北京市于2012年開展了“3+2”中高職銜接試點，但試點項目的經費保障不足，與職業教育發展實踐脫節。調研顯示，試點改革項目的成本反映在財務核算上主要體現為人力成本的增加；項目規模較小導致其平均培養成本遠高于普通學生的平均培養成本，其中工科專業成本最高；試點項目面臨生源危機與改革政策頻繁更迭的外部沖擊等。建議從長遠考慮應構建中高職一體化的撥款機制，采取設立中高職銜接一般性專項經費、單獨設立人員性津貼制度、引入經費投入績效評價機制等措施。

中高職銜接；經費需求；撥教機制；專項經費；津貼制度；評價機制；北京市

為積極推進現代職業教育體系的建設，北京市于2012年開展了“3+2”中高職銜接試點改革。隨后，參加試點的院校數目、專業數逐年增加，到2016年，改革試驗項目涉及34所中職校和18所高職校[1]，共計70個改革試點項目。北京市“3+2”中高職銜接試點項目已成為北京市職業教育辦學體制改革的重要舉措之一。北京“3+2”中高職銜接試點項目需要中、高職學校投入一定的人力、物力和財力，北京市政府及教育管理部門應當給予相應的經費投入，來引導和支持試點項目的持續有效實施。但是，目前北京市教委僅針對極少數試點項目給予了少量的專項經費支持，而“3+2”中高職銜接辦學模式在實踐中所發生的實際教育成本的變化情況，以及在現行的北京職業教育經費撥款機制下面臨的經費難題，始終未得到學界和政府部門足夠的重視。

一、國內外的相關研究

國外的一些發達國家，如美國、澳大利亞、英國、瑞士等國都具有完善的國家職業資格標準和適用于全國各類學校的統一的（職業資格）證書制度。一般而言，這類職業資格框架明確規定了不同層級資格的標準和獲取不同級別證書應該學習和訓練的基本內容。在不同的辦學體制下，各國分別采用學分、學習單元、培訓包等形式依照不同級別的資格標準安排學習內容，進而在上下級資格證書之間實現課程內容的銜接，最終實現中、高等職業教育之間的銜接，乃至貫通普通教育和職業教育。[2]

與此相對應的是，各國根據實際情況采取了不同的經費撥款機制。如美國加州[3]在測算基本的職業教育成本時，就按照教學、教學服務、學生服務、維護與運行、非學分教學指導和機構支持六類項目的實際支出來計算教育成本，最后加總得到應該撥款的經費基數總和。而澳大利亞政府[4]對TAFE學院的撥款大頭（70%-80%）是依據學院提供一小時培訓所需的平均成本來計算，還有10-20%的撥款是根據提供者的辦學績效（學成率、教學質量等）來撥付。總之，各國在測算所需撥付的職業教育經費時，或者是直接與學生人數/教師人數掛鉤，或者著重考慮教學過程中的成本投入，或者在以上的撥款公式中混雜一定比例的產出因素。

目前，國內文獻對“中高職銜接”的研究大多數停留在對國外先進的中高職銜接的學習借鑒階段，或者對國內個別省份已經開展的中高職銜接項目進行簡要介紹。[5][6]在這些文獻中，學者們更多關注中高職教育的課程和教學的銜接模式、存在的問題及應對策略。只有臧志軍和石偉平[7]在對比中美兩國中高職銜接機制方面對經費的投入機制進行了比較分析。可以說，國內學者們對各地紛紛涌現出的中高職銜接項目的成本變化和新的經費訴求的關注是遠遠不足的，還未有嚴謹的實證研究來分析中高職銜接模式對職業教育經費投入機制所產生的沖擊和影響。

二、研究主要內容

在此情形下，本研究主要探討北京市現行的“3+2”中高職銜接模式所帶來的職業教育成本的變化，也即中高職銜接模式的教育經費需求分析。具體研究問題如下。

（一）“3+2”中高職銜接項目的成本變化

在課程和教材體系、教育教學過程、教師培養和實訓條件等哪些方面發生了新的成本，或者成本總量的變化？

（二）“3+2”中高職銜接項目的撥款機制或投入方式

試點項目的成本變化是否在現行的職業教育撥款機制中有所體現？對“3+2”中高職銜接模式，應當采取何種經費投入方式予以支持？

（三）評估外部的環境和政策對“3+2”中高職銜接的經費需求的沖擊

中職生源危機以及職業教育政策的變化分別對“3+2”中高職銜接的經費需求產生了何種影響？

本研究旨在為北京市中高職銜接試點改革的下一步推進工作提供參考依據，并對完善北京職業教育經費保障機制具有重要的現實意義，有助于北京市現代職業教育體系的順利構建，并為各中高職學校協同培養人才、不斷提高技能型人才的培養質量提供建議，最終服務北京的產業轉型升級和經濟增長。

三、研究與主要結論

本研究通過實地調研，利用一手的訪談資料和問卷數據對北京市“3+2”中高職銜接項目的成本變化進行評估分析。田野調查可分為兩個階段：第一個階段從2014年11月-2015年11月，對北京財貿職業學院等6所學校進行了訪談調研，主要從總體上了解北京市職業教育的財政體制與投入機制，以及“3+2”中高職銜接項目的成本與發展概況。同時，與北京市教育主管部門溝通聯系，獲得各中職學校的相關經費數據。第二個調研階段從2016年5月到7月，課題組對北京電子科技職業學院等8所高職學校（首批試點學校）的10個試點專業學生（約500名）進行了問卷調研，收集試點學生的背景信息、學校課程設置和教師教學行為等信息。

通過兩年多的實地調研和研究，得出以下初步結論。

（一）成本變化概況

北京市“3+2”中高職銜接項目是一項新興起的改革試驗項目，目前剛有第二批試點學生進入高職學校。調研發現，該項目的成本主要集中于組織協調、課程建設、教學投入、實訓共享及學生管理五個方面。具體而言，（1）項目初期在合作的中職學校和高職學校之間會產生大量的無法準確衡量的溝通協調成本；（2）課程建設成本包括各試點專業需重新建設一套專門針對“3+2”銜接的人才培養方案的全部課標，以及因縮短學制導致試點學生在校學習期間周課時量增加；（3）教學投入主要表現為，一方面，教師要根據新的培養方案課標和試點學生基礎知識較差的特點，降低課程難度，酌情增加補習課程；另一方面，針對中職生源不適應強理論性課程，更喜歡動手實踐操作環節，課堂表現不積極等特點，需及時進行教學方法的調整；（4）合作的中、高職學校根據自身在實訓條件上的比較優勢，采取靈活的合作策略，實現實訓設備的共享效益，可以減少實訓設備的投入成本；（5）由于試點學生的生源特殊性和班額較小、單獨編班，帶來了額外的管理成本。總之，試點項目的成本變化反映在財務核算上主要體現為人力成本的增加，并因各試點項目在實踐過程中的銜接緊密程度不同而呈現較大差異。

同時，利用項目前后的北京中職學校的經費報表數據，借鑒雙重差分的準實驗思想，對2012年試點項目的生均培養成本進行了較為粗略的估計，發現試點項目的平均成本遠高于普通學生的平均成本，大約是后者的3.3倍；而試點專業中，工科、且試點學生規模占全校學生總數比重相對較低的專業生均培養成本最高。試點項目的生均成本在不同專業間存在明顯差異。

此外，結合首批高職學生的調研問卷發現，無論是從生源地、中考成績還是家庭收入水平來看，試點學生與普通學生明顯可以分為兩個群體，尤其是在后二者的指標上處于劣勢地位；從學生對學校課程設置和教學行為的評價來看，試點學生對實訓課程評分更高，但試點項目中兼職教師參與率更低，且教師仍多以傳統講授為主，教學方法有待改進。這些都與前文的實地訪談結果得到相互印證。

（二）對當前撥款機制的反思

在對北京市職業教育財政投入概況、中等職業教育和高等職業教育的撥款機制進行梳理的基礎上，發現目前北京職業教育的撥款制度尚無對“3+2”中高職銜接試點項目的經費保障。而在此之前的北京市職業教育分級制改革、五年一貫制學校及之后的“貫通培養試驗”計劃，在市政府層面或者得到了專項經費資助，或者列入額外的生均綜合定額標準增量范疇。相比之下，財政資金對“3+2”中高職銜接項目的經費支持是匱乏的。

在所調研走訪的院校中，除個別典型試點專業（或院校）因參與相關科研課題或者申請中央財政的專業建設工程得到幾萬到幾十萬不等的專項資助外，各院校并未把“3+2”試點改革列入校內常規經費的支持計劃中。這可能是由于試點項目總體規模較小，改革初期在學校層面的所占比重較低，難以形成規模效應，導致政府及學校對該項目的重視程度不高。

從實踐來看，個別學校獲得的零散資助都是以專項資金的方式進行支持。一方面，專項資金的使用范圍較窄，并且現行撥款制度下多傾向設立購買設備、差旅報銷等支出科目，缺乏對人員勞務費用的資助，而“3+2”中高職銜接項目恰恰對人力投入程度要求較高，目前已有的幾個試點專項資金對于調動教師的積極性，作用并不大。另一方面，專項資金遵從項目的周期性，一般都有時間限制，在1-3年左右。因此，用專項資金的方式支持試點項目，后期的政策風險較高，不確定性較大，導致學校領導和教師對于該項目獲得長期財政經費支持的信心不足。

總之，在現實實踐中，試點項目所發生的實際成本變化并未在各校的日常性教育經費支出中得到體現，與職業教育發展實踐相脫節。這不僅違背了職業教育經費撥款應與實際費用所發生的機理相一致的原則，而且也與當前北京職業教育努力構建現代職業教育體系，建設技術技能人才成長的“立交橋”的發展目標相悖。現行經費投入政策的不配套，使得“3+2”中高職銜接改革試點的行為沒有得到充分的保障。

（三）外部環境的影響與沖擊

北京市職業教育的生源危機對于“3+2”中高職試點項目的影響有利有弊。一方面，中職生源危機也直接影響到部分試點專業的招生，個別試點項目出現因招生不足被迫中止的現象；另一方面，在生源危機的挑戰下，“3+2”中高職銜接項目為初中畢業生提供了一條獲得專科學歷的通道，提高了中職學生的學歷層次，增加了中職學校招生的吸引力，同時，有利于高職學校生源的穩定性，試點項目得到中高職學校的支持和肯定。從最近的調研情況來看，短期內對生源穩定性的支持優勢可能超過個別試點專業因招生不足而被迫中止的弊端。

近年來，北京市職業教育辦學體制改革措施頻繁更迭，使得職業院校對改革試驗項目的未來預期不穩定，對政策的持續性信心不足。受最新的改革試驗項目的影響，“3+2”中高職銜接項目的受重視程度在市政府和院校層面大大降低，其未來的發展空間受限，有很大的可能會在現有規模的基礎上停滯不前，甚至有可能會出現個別試點專業因生源不足而逐漸萎縮的局面。

四、對策建議

依照前文的研究，對北京市“3+2”中高職銜接試點項目的經費供給改革提出以下建議。

（一）構建中高職一體化的撥款機制

在統一的經費分配框架中分配銜接項目經費，助力職業教育立交橋的全線貫通。從長遠考慮，未來可以借鑒英國青年培訓計劃的經驗，撥款單位細化到課時或學分層次，并結合課程級別、專業類別等多種因素進行公式撥款，覆蓋各種辦學體制改革項目。

（二）短期內設立中高職銜接一般性專項經費

目前的中高職銜接項目并沒有專門的項目經費支持，所有的對接聯系花費都需要學校自行承擔，許多支出很難在預算中體現，導致學校、教師層面積極溝通的激勵不足。設立一般性專項，可以擴大學校（院系）的自主權，靈活處理試點項目的經費開支，同時，項目資金專款專用，可以保障試點改革項目的順利發展。

（三）單獨設立人員性津貼制度

不妨加大對教師的資助力度，提高教師開發專門的試點項目培養方案和重構試點項目的課程課標的積極性，并激勵教師根據試點學生特征調整教學方式、“因材施教”。同時，人員性津貼應覆蓋到班主任或輔導員等負責學生管理的教輔人員。

（四）建立經費投入績效評價機制

真正把績效因素引入生均撥款公式中，包括一般性專項的撥款。除了采用課題招標、聘請專家學者等方式進行第三方評價，還可以考慮采用學校自評等方式由內到外對學生層面、教師層面、學校層面試點項目的實際效果進行評估，并每年向社會發布質量評測報告。在具體評價考核機制方面，可以考慮采用增值評價方法來考核學生的學業表現與教師的教學投入，進行過程性評價，實現“寬進嚴出”。

（五）在市教委層面建立中高職銜接項目協調小組

項目小組負責協調處理各校在實踐過程中暴露出的體制機制問題，采取措施鼓勵中高職學校之間的充分交流與合作。在今后的試點項目設計時，結合各校的實際情況匹配對口的中高職學校，例如，考慮交通距離等因素制定對口學校名單。定期開展課程內容銜接設計方面的經驗交流會，學習成功經驗，避免失敗案例。將對口中高職學校之間的合作交流擴大到所有參與試點的學校，如實訓資源在區域內的共享，實現資源的合理使用與優化配置。

五、研究局限及未來計劃

本研究的局限主要在于院系層面的二級財務數據難以從學校總賬目中拆分，所產生的財務數據匱乏，無法從微觀的專業層面精準的衡量出試點項目的成本變化。另外，受限于研究時限，目前首批試點學生剛進入高職學校一年多，尚未有第一屆畢業生，因此，無法顧及高職學校在未來頂崗實習等環節可能暴露出的一些成本變化問題。希望未來可以對實施多年的試點項目進行整體評估，長期追蹤實踐效果，尤其是對前面幾批學生的在勞動力市場上的表現進行跟蹤，為北京市“3+2”中高職銜接項目的進一步發展提供證據支持。

[1]北京:“3+2”中高職銜接新增41專業[EB/OL].[2017-4-4].https://gaokao.chsi.cn/gkxx/gzzk/zsdt/201603/20160308/ 1524753710.html.

[2]Pojewski,Jay W.A Conceptual Framework for Technical and Vocational Education and Training."In International Handbook of Education for the Changing World of Work: Bridging Academic and Vocational Learning[J].2009：19-40.

[3]Murphy,P.J.Financing California’s Community Colleges [M].Public Policy Institute of California,2004：31-52.

[4]Adams,R.Allocation of VET funding by state training authorities.Funding and financing vocational education and training Research readings NCVER.2005.http://www.ncver. edu.au/publications/1594.html.2016-12-22.

[5]楊毅紅.江蘇省中高職銜接試點項目的現狀分析與對策探究[J].江蘇教育研究，2013(11):75-78.

[6]馮瑞,孫建.中高職課程體系銜接的歷史訴求、現實困境與重構對策[J].江蘇高教，2016(5):148-151.

[7]臧志軍,石偉平.中美兩國中高職銜接機制比較研究[J].教育發展研究，2013（1）：67-72.

[責任編輯 張棟梁]

北京市社科基金青年項目“北京市“3+2”中高職銜接模式的經費需求研究”（項目編號：14JYC022）

劉云波,女，北京師范大學教育學部職業與成人教育研究所講師，博士，主要研究方向為職業教育經濟學、勞動力市場。

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1674-7747（2017）10-0035-04