澳大利亞職業教育質量保障體系嬗變的歷史經驗與啟示

張 桐

在組織化、系統化培訓之前，職業教育與培訓作為一種傳統的學習方式已在澳大利亞歷史舞臺上存在很長時間。1901年之前殖民地時期，學徒制體系活躍，澳大利亞在職業培訓方面已經建成了一個較好的社會框架和法律框架；殖民統治結束后，澳大利亞成為一個由六個州和兩個領地組成的獨立的聯邦國家，為適應經濟社會發展要求，政府積極持續地致力于職業教育體系的構建和優化。澳大利亞職業教育體系日趨發達，促進了澳大利亞在經濟與科技等諸多方面取得了巨大的成就。伴隨澳大利亞職業教育體系發展，其質量保障體系持續完善，自十九世紀七八十年代開始至今，澳大利亞職業教育質量保障體系經歷了初步探索、迅速發展和穩步完善三個重要階段，由于社會經濟發展水平不同，各階段呈現出不同的特征。

一、澳大利亞職業教育質量保障體系初步探索階段（1974—1991）

1973年10月，埃及和敘利亞突襲以色列，“贖罪日戰爭”打響，阿拉伯石油禁運，油價大幅上漲，世界石油危機爆發。這一次世界石油危機的爆發，使得眾多工業國家遭遇經濟危機，澳大利亞的經濟也遭遇了巨大的沖擊，不僅傳統的農業、采礦業和制造業遭遇滑坡，教育行業也面臨危機。1979年，再一次爆發的石油危機使得工業國家的經濟遭受重創，引發了西方國家經濟的全面衰退，澳大利亞也不可避免的遭遇經濟創傷。從1976年至1983年，青年從業者的失業率已經從10%上升到23%，但職業教育的地位卻得到很大的提升，職業教育對社會穩定的積極作用得到澳大利亞社會各界的高度認可，參加學徒培訓的人數從12.3萬人上升到最高值14.7萬人。20世紀80年代中期，學徒制參與人數大幅度降低，青年失業率達15%，從20世紀80年代后期到90年代初期，無論是失業率還是學徒制的受訓人數都在持續降低。由于勞動力市場的惡化、經濟發展緩慢，致使澳大利亞的部分經濟被迫轉型。為順應社會發展要求與經濟發展狀況，澳大利亞高度重視職業教育的發展，政府出臺或委托發布了一系列關于職業教育發展的重要報告。

（一）坎甘報告

1974年4月，澳大利亞教育部長委任由坎甘（Kangan）領導的技術和職業教育委員會調研澳大利亞技術和繼續教育的發展狀況，對技術和職業教育的撥款方式提出咨詢意見，同年，委員會向聯邦政府提交了《澳大利亞的技術和繼續教育：關于技術和繼續教育需求的報告》，也即后來著名的“坎甘報告”。盡管報告中有些建議不甚合理，但是它卻成為之后各項報告的藍圖。“坎甘報告”的主要內容包括：澳大利亞政府需要在全國建立一個統一的技術和繼續教育體系，以行業為主導，以技術與繼續教育學院（TAFEs）為主體，實施的多層次多形式的職業教育，相當于中國的技術學校、中高職專業院校[1]；澳大利亞政府需要更多地參與職業教育領域的建設，通過與地方政府進行有效的交流溝通并提供有效的撥款去支持職業教育領域的發展；對傳統的工業培訓模式進行轉型，加強關注利益相關者需求；提倡發展終身學習策略；各地方政府應該相互承認彼此的職業資格等級證書，促進各地培訓課程的統一。在經濟不景氣的時代背景下，“坎甘報告”得到了政府的高度重視，報告中許多建議都被采用實施，盡管沒有實現建議的最佳效果，但是政府對勞動力市場教育培訓項目的經費支出也從1973年左右的1 200萬澳元增加到1985年左右的8.5億澳元。聯邦政府加大職業教育與培訓投資，對于緩解職業教育資金短缺的壓力具有巨大的積極作用。從70年代“坎甘報告”開始，澳大利亞開始著手建立新時期的國家職業教育質量保障系統，連續出臺了多份職業教育與培訓發展報告。

（二）卡比報告

在“坎甘報告”發布10年之后的1985年，澳大利亞聯邦政府對職業教育的質量再次進行了調查，時值澳大利亞10年內歷史失業率最高的時期，發布了“卡比（Kirby）報告”（《委員會對勞動力市場的調查報告》）。“卡比報告”指出：失業是一種對國家毀滅性的苦難；職業教育領域所面臨的一項基本困難是，任何教育和培訓活動，都不可能為雇主培養出訓練有素，經驗豐富的員工，然而，無論是在生產制造方面還是競爭發展方面，雇主是沒有辦法僅僅憑借自己的力量來對學員實施有效且與時俱進的培訓的。“卡比報告”同樣建議建立全國統一的職業教育體系，并且提倡在職業教育領域提供政府撥款的培訓項目。“卡比報告”對于澳大利亞職業教育領域改革最主要的貢獻在于提出職業教育會對國家財富收入分配、個人人生發展和社會地位的確立產生重要影響。1986年，卡比提出了國家受訓制概念，在短期時間內，以靈活機動的形式開展契約培訓，這種培訓相較于傳統學徒制而言，具有更加廣闊的培訓內容。

（三）澳大利亞重建報告與懷特報告

從20世紀80年代后期到90年代初期，勞動力市場惡化，經濟發展緩慢，同時，由于TAFEs與行業之間缺少密切的溝通合作，導致青年難以進行學生角色和職工角色的轉變。因此，聯邦政府著手對職業教育領域進行結構化改革。1987年，聯邦政府根據一系列的調查研究發布了澳大利亞重建報告。澳大利亞重建報告的基礎是人力資本理論，提出要更加關注學生在接受職業教育后將職業能力有效的轉化為企業技能的過程與方法。這一報告促成了澳大利亞教育體系兩個關鍵主題的形成，即職業資格認定和職業技能發展。在這段時期內，聯邦政府和州政府接受了懷特（White）所提出的建議：（1）通過將工資與生產率掛鉤，來重建工業關系；（2）發展更完善的職業技能結構。盡管由于缺少對公眾部門的規定，澳大利亞重建報告受到了雇主和社區福利激進分子的批評，但是，澳大利亞重建報告的社會性和它對傳統經濟政策思想的挑戰仍然得到了普遍承認。

（四）迪文森報告

20世紀90年代之前，澳大利亞政府及各地方政府都致力于滿足職業教育領域發展的資金供給，但90年代開始，大多數發達國家掀起了職業教育市場化的改革風潮。澳大利亞政府認為，職業教育政策的制定未能與社會經濟發展、行業企業發展相結合，為了幫助職業教育領域開創培訓市場，1990年，政府發布了“迪文森（Deveson）報告”。報告建議，建立職業教育市場，并建立具有競爭性質的公共職業教育資金，以此來促進公立機構和私立注冊培訓機構的競爭力。此項建議在1997年被采用，也即“用戶選擇”政府撥款資金機制。

（五）芬恩報告

1991年，“芬恩（Finn）報告”出臺，重申并加深了“卡比報告”的一些建議，澳大利亞政府要在2001年達成一項目標，即至少有50%的22歲左右的年輕人要獲得至少一項職業證書，或者擁有畢業證書或學位證書。“芬恩報告”還建議要建立一種基于職業能力的國家培訓體系并促進多元化靈活的學習風格的發展。

20世紀70年代初期至90年代初期，澳大利亞政府或政府委托發布的研究報告引導了澳大利亞職業教育發展方向，為澳大利亞職業教育質量保障提供了合理支持。在澳大利亞職業教育質量保障體系發展的初步探索階段，澳大利亞政府采納了研究報告中的諸多建議和意見，實施了一系列重要的行動舉措：（1）澳大利亞政府敢于并勇于在職業教育領域發展過程中做出符合國情發展的變化嘗試，職業教育政策隨著時代發展要求不斷變化；（2）澳大利亞政府逐漸以政府撥款的形式參與到職業教育培訓領域，澳大利亞逐漸從一個各州獨立的職業教育體系，通過TAFEs學院的建立、資金的發放等方法一步一步地發展成全國統一的職業教育與培訓體系，如迪文森報告建議從建立公共職業教育資金發展成“用戶選擇”的政府撥款資金機制；（3）澳大利亞政府在促進職業教育發展過程中逐漸增加對利益相關各方的利益訴求的關注，順應時代發展，開展職業教育市場化發展的同時頒布相應的撥款資金政策，以此促進職業教育的良性發展。這一階段，澳大利亞職業教育及其質量保障體系表現出兩個重要特征：（1）從一種獨立的以州為基礎的系統轉向聯邦政府參與且國家統一的系統；（2）從公立的管理模式轉向公立企業和私人企業為獲得政府撥款而相互競爭的市場模式。

二、澳大利亞職業教育質量保障體系迅速發展階段（1992—2000）

20世紀90年代初期，新自由主義逐漸復蘇。新自由主義反對國家對國內經濟進行干預，主張在新的歷史時期維護體制內的個人自由，調解社會矛盾，維護自由競爭的資本主義制度，是一種經濟自由主義的復蘇形式。澳大利亞時任首相基廷受新自由主義思想影響，反復強調靈活市場的重要性，認為澳大利亞工業正面臨著國際競爭，要向世界各國展示出自己最好的職業教育水平，但在持續變化的工業體系環境中，教育無法第一時間自動地滿足工業所需要的技術。因此，19世紀90年代，澳大利亞將面臨的新挑戰是如何建立一個使工業和教育能夠進行不間斷對話、使得雙方共同獲利的長效機制。為此，澳大利亞政府采取了了成立國家培訓局、建立資格證書框架、建立國家培訓框架、啟用“用戶選擇”計劃等影響深遠的重大舉措。

（一）成立澳大利亞國家培訓局

隨著社會變革和人口流動的加快進行，社會對技術型人才的需求不斷擴大，但是由于職業教育與培訓還沒有在全國建立統一的培養標準和評價體系，各地區培養的勞動力質量水平參差不齊。為了解決這個問題，1992年，澳大利亞政府向各州正式提議，聯邦政府將承擔為職業教育與培訓提供基礎資金的責任，但由于聯邦政府與各州的合作關系，大多數的州都反對這份提議，因此，聯邦政府建立了獨立的澳大利亞國家培訓局，作為一個既不屬于聯邦政府，又不屬于各州的職權部門，國家培訓局使得各州政府能夠在不需要向聯邦政府轉讓權利的前提下，按照統一的框架進行工作。在聯邦政府和各州共同提供資金的情況下，國家培訓局對職業教育與培訓系統的發展進行監督。在這一時期，一方面，由于政府鼓勵人們接受職業教育；另一方面，由于社會上職業教育與培訓并重的要求，因而很多不具備學歷的社會人士需要取得學歷認證，所以技術與繼續教育學院得到快速發展。學生可從高中二、三年級進入技術與繼續教育學院，同時，進行義務教育文憑學習和職業教育就業資格學習，這逐漸成為澳大利亞職業教育的主體力量，進而形成了完整的職業教育體系。這項政策類似于德國雙元制普職融通的機制。

國家培訓局設立不久就開始實施一些項目，甚至首創了一些方法，包括出臺國家基本的各項報告標準、開發培訓包以及在澳大利亞資格證書框架內進一步完善資格證書的標準化程度等。在之后的10年內，國家培訓局制訂了三個非常重要的國家戰略：（1）“邁向技能型的澳大利亞”，提出以競爭資金的方式開放培訓市場，以此促進職業教育培訓的擴展完善；（2）“通向未來的橋梁”，提出要加強澳大利亞勞動力市場的流動性，加強勞動力的技能和文化素養，促進教育公平，增強就業能力；（3）“塑造我們的未來”，提出要加強利益相關者的參與、溝通、協商，要滿足學習者多種形式的學習需求。從1992年建立至今，國家培訓局進行了三次調整完善，聯邦政府對職業教育的學多協商與指導職責被陸續授權給了國家培訓局。澳大利亞國家培訓局對職業教育與培訓政策的調整與實施做出了極大的貢獻，于2005年解散。[2]

（二）建立資格證書框架

1995年，澳大利亞政府建立了資格證書框架。澳大利亞資格證書框架，將不同教育領域所獲得的14種資格證書類型共分為由一級到十級逐漸上升的10個等級，證書分別由不同的教育機構頒發，不同資格間相互銜接，創造了一個全國性完整統一的資格框架，構建了普通教育、職業教育與培訓體系和高等教育三位一體的資格證書框架，從程度上來說，包括了從初級證書到高級博士證書。資格證書框架的構建，首先明確了各類教育證書的規范性，同時，也為各類教育證書的質量保障提供了基本路徑；其次，也為三大教育體系間的合作與交流，搭建了平臺，為澳大利亞各種教育體系間的流通性奠定了基礎。

（三）建立國家培訓框架

1996年，澳大利亞國家培訓框架建立。在培訓框架中提出了使用培訓包的概念，即以產業要求的能力為基礎，通過將能力標準、評估方法和資格證書相結合的方式來為培訓機構提供培訓指南。培訓機構以培訓包為基礎，對培訓包進行二次開發，然后進行授課。為保證培訓包的質量，政府每三年對培訓包進行一次評估，經過多次的發展完善，培訓包極大地促進了澳大利亞職業教育領域的發展。培訓包的成功使用是加強行業參與學員培訓，政府與企業相互溝通交流的有效成果，它保障了在職業教育市場化的趨勢上，基于經濟發展需求，培訓機構可以及時的獲取并持續更新市場所需的技能標準。

（四）啟用“用戶選擇”計劃

1997年，開始啟用“用戶選擇”計劃。計劃規定，聯邦和各地區政府的資金綁定具體學員，根據學員對公立機構或私立機構的具體選擇，而將資金分配給公立機構或私立機構，從而建立具有競爭性的職業教育市場。作為一個以學員需求為主的資源配置機制，用戶選擇計劃傾向于個體消費者選擇而不是各州計劃和官僚控制，因此，它是新自由主義公共選擇理論的具體表現。但是這樣一種資金分配工作，依然需要地方教育部門來完成，因而在實施上存在一定的困難。

三、澳大利亞職業教育質量保障體系穩步完善階段（2001年至今）

2000年，澳大利亞參議院經過調查發布了一份名為《追求卓越：澳大利亞職業教育和培訓質量調查》的澳大利亞政府報告，它指出大部分學徒和實習生的培訓項目質量不佳。澳大利亞政府再次重拳出擊，推進職業教育改革。

（一）開發澳大利亞質量培訓框架

2001年，澳大利亞政府出臺了澳大利亞質量培訓框架，該框架是由國家培訓局的國家培訓質量委員會和州、地方政府及行業合作開發而來的。[3]澳大利亞質量培訓框架是一套針對注冊培訓機構和地方注冊或課程認證機構進行質量認證的全國性統一標準，其宗旨是保證職業教育與培訓質量在國家層面的統一。[4]為了順利完成對注冊培訓機構的監管任務，質量培訓框架的項目都要受到國家培訓局的監管。《澳大利亞質量培訓框架標準2001》包含了12項質量保障的章節，規定了組織機構和責任聲明等，要求在質量培訓框架標準下進行一年一度的國內審計、以及明確設計商業計劃。這些標準被認為可以確保最低質量，但是隨著它的運行，一些批判也隨之而來，最主要的批判是，由于質量培訓框架的實行，職業教育與培訓在政府高強度監督和管理下培訓模式統一，逐漸遠離了具有相對獨立性的工業培訓目的，因此，在2005年、2007年和2010年，澳大利亞國家質量委員對質量培訓框架進行了多次修訂。[5]

（二）成立澳大利亞技能質量署

隨著質量保障的不斷成熟，澳大利亞于2011年7月成立了一個全國性的質量監管機構，澳大利亞技能質量署，職能主要是監管培訓機構注冊，課程認證和質量管控，并頒布了《國家職業教育與培訓監管法2011》，大部分的職業教育質量與培訓的質量監管職能被收歸聯邦政府，進行統一管理。技能質量署要求全聯邦的注冊培訓機構作為一個整體執行統一標準，讓質量有保障，使得學員和行業滿意。技能質量署規定注冊培訓機構必須提供包括教學內容、師資標準和資格認可考評機制在內的內部質量保障的詳細方案，必須遵循平等參與的原則，使得客戶所獲得成果最大化，具有明確的辦學目標和宗旨并提交資金籌措方案和發展規劃，財務管理制度必須公開透明，具備資格證書和課程結業證明的相關管理方案等。技能質量署可以對注冊培訓機構隨時開展審計，以確保注冊培訓機構能夠為澳大利亞的職業教育與培訓提供高品質的課程。2011年7月，根據《國家職業教育與培訓監管法2011》規定，新的職業教育質量框架取代原有質量培訓框架，技能質量署利用職業教育質量框架來評判注冊培訓機構是否滿足一系列的標準和條件。[6]

在新的發展階段，澳大利亞成立技能質量署和施行職業教育質量框架，確保澳大利亞的職業教育保障體系在質量標準和質量監管方面達到完善，各個行業對畢業生的能力與技能認可程度提升，全國范圍內職業教育得以統籌發展。

四、澳大利亞職業教育質量保障體系發展經驗與啟示

澳大利亞職業教育系統發達，對澳大利亞產業經濟和社會發展產生了積極影響，在全球范圍內具有巨大的影響力，這與澳大利亞職業教育系統30多年來持續不斷的更新完善密切相關。澳大利亞職業教育質量保障體系發展的經驗，對我國構建現代職業教育質量保障體系具有重要的啟發意義。

（一）政府嚴格的質量監管與市場機制并行

澳大利亞職業教育管理經歷了由地方政府獨立管理到聯邦政府統一管理的轉變，由原先松散、不統一、互不認可、缺乏體系的狀態轉變為監管嚴格、規范統一、相互認可的狀態。聯邦政府對職業教育的高度重視和不斷改革，促使職業教育保障體系越來越完善，兩個方面的做法尤其值得借鑒：（1）聯邦政府與時俱進、循序漸進地推進職業教育改革。每次對職業教育質量保障體系進行改革之前，聯邦政府都會開展全面的調查，撰寫報告，適應時代發展和社會需求，滿足人們對接受職業教育、技能培養的多元需求。（2）聯邦政府與地方政府相互合作、相互協商。聯邦政府通關撥款和監督管理兩方面促進職業教育發展，地方政府則在其他方面具有很大程度上的自主權，雙方會在改革之前簽訂相關協議，明確各自權利。“用戶選擇”計劃是根據消費者自身的需求而選擇職業學校的具體措施，同時，這項計劃也是市場機制的重要體現。消費者自身會依據社會需求，選擇適合自身發展的職業培訓，從而促使職業教育內容經歷了市場的篩選，這是新自由主義思想的一項具體表現。

（二）國家職業教育與培訓質量標準靈活實用

澳大利亞的質量標準是靈活的，因為過于僵化的標準會抑制創造力，積極性，不利于澳大利亞職業教育的發展。國家培訓局開發的培訓包作為全國統一的課程標準只包含綱要性的標準，具體的培訓內容、培訓方式、教學計劃等都是各個培訓機構自主負責。培訓機構會根據具體的教育目標，教學環境以及學生特點來進行教材的二次開發。另外，還有一些培訓機構或者企業也可以進行培訓包開發，以滿足特定行業或部門的不同的培訓需求，在很大程度上體現了質量標準的靈活性、實用性。

（三）及時高效地出臺法律法規保障改革推進

聯邦政府在進行改革的同時，基本上都會出臺相關的法律法規，比如，澳大利亞技能質量署建立后同時出臺了《國家職業教育與培訓監管法2011》，國家通過使用法律的方式，進一步確保改革有效的進行，更加規范改革的流程，使得政府，企業和學生能夠更加積極的遵守相關要求，確保質量保障體系的穩定與發展。

目前，我國職業教育改革發展腳步仍然較為緩慢，除卻社會價值觀點、企業參與等社會因素，我國政府如能在現有職業教育政策法規基礎上，對職業教育適度推行市場機制，結合時代發展要求，廣泛借鑒以澳大利亞為代表的職業教育比較發達國家的職業教育保障體系經驗，那么我國的職業教育質量保障體系的完善將會更進一步發展。

[1]宋賢鈞,王建良.澳大利亞職業教育與培訓質量保障體系的印象及啟示[J].蘭州石化職業技術學院學報，2013（1）：62-65.

[2]Frank W,and D,Kenneth.Skilling Australia for the future?A Study of Quality Assurance in Australia’s Vocational Education and training[J].Callaghan:Journal of Vocational Education and Training，2010.

[3]丁曉娜.澳大利亞職業教育的特色[J].大學(研究與評價),2009（9）：87-91.

[4]郭晶晶,黃瑞.澳大利亞職業教育質量保障機制探究[J].人才資源開發，2013（10）：76-77.

[5]Australian National Training Authority.Australia Quality Training Framework:Essential Standards for registration[S].Canberra:Australian National Training Authority，2001.

[6]呂紅.澳大利亞職業教育質量保障的新舉措——從質量培訓框架到質量框架的過渡[J].職業技術教育，2013（22）：90-93.