變革時代全球職業教育質量保障的共同經驗與反思

趙蒙成

隨著工業4.0時代的到來，隨著高科技的迅猛進展和推廣應用，全球范圍內產業發展和人才發展的戰略正處于快速轉型期；另外，很多國家教育培訓市場的開放程度大大提高，這些都導致構建質量監控與保障機制、有效提高教育質量成為當前職業教育發展的核心訴求。通過梳理歐盟、美國、加拿大、英國、澳大利亞等主要發達國家以及我國保障職業教育質量的措施與經驗，對職業教育質量保障和提升的全球發展趨勢進行預測，檢視我國職業教育質量保障機制的變化軌跡與全球經驗是否吻合，對于正確描繪我國符合時代要求和全球趨勢的職業教育質量保障和提升路線圖、厘清我國職業教育質量保障體制機制的建設方向具有重要的參考價值。

一、國內外職業教育質量保障機制的基本框架

我國重視并構建職業教育質量監控和保障體系的工作約始于2005年。2008年，我國啟動新一輪高等職業院校人才培養工作評估，同時，啟用高等職業院校人才培養工作狀態數據采集平臺，2016年起，在中等職業院校試點；2015年，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》明確完善職業教育質量評價制度，定期開展職業院校辦學水平和專業教學情況評估，實施職業教育質量年度報告制度；同年，教育部推進職業院校建立教學工作診斷與改進制度，要求建立常態化的職業院校自主保證人才培養質量機制。《教育部關于深化職業教育教學改革全面提高人才培養質量的若干意見》提出“把學生的職業道德、職業素養、技術技能水平、就業質量和創業能力作為衡量學校教學質量的重要指標”，《高等職業院校內部質量保證體系診斷與改進指導方案（試行）》設計了“體系總體構架”、“專業質量保證”、“師資質量保證”、“學生全面發展保證”和“體系運行效果”等5個診斷項目，其中包含15個診斷要素、37個診斷點。目前我國已形成了以專業目錄和專業教學標準、課程教學標準、頂崗實習標準和專業儀器設備裝備規范五部分構成的職業教育國家教學標準體系。

澳大利亞職業教育部門認為，職業教育與培訓質量意味著“公立或私立教育培訓或評價機構提供達到卓越水平的教育培訓，包括內部質量管理和外部質量監管兩層意義”[2]，成立澳大利亞技能質量署（The Australian Skills Quality Authority，ASQA），制訂發布了“澳大利亞職業教育質量框架”，出臺了“國家職業教育與培訓管理者法令”，其中包括“培訓機構注冊標準”、“澳大利亞學歷資格框架”、“合適和適當的人員要求”“財務風險評估要求”和“數據提供要求”五項法令。[3]

歐盟建立了“歐洲職業教育與培訓質量保障框架”，要求各成員國采取積極措實施上述參考框架，在此基礎上，成員國逐漸建成本國質量保障框架。[4]歐盟歐洲職業培訓發展中心在《職業技術教育和培訓的認證及質量保證：歐洲途徑》報告中介紹了包含10項指標的評估標準，各成員國普遍實行職業教育機構內部和外部認證評估機構共同參與的評估，外部認證機構負責制定認證標準，實施外部評估，頒發認證證書和評估報告等。德國規定，職業教育機構必須建立內部質量管理系統，接受監管部門根據聯邦經濟和勞工部發布的標準進行質量評估和認證。意大利多數職業教育機構推行ISO9000質量標準認證制度，為彌補其不甚關注結果、官僚化等缺陷，政府又制定了全國適用的職業教育質量最低標準認證體系，對不同類型的學習者以及職業教育機構管理有效性、財務狀況等五個方面規定最低要求。愛爾蘭執行國家職業資格框架制度，繼續教育及培訓委員會負責全國職業資格證書的授予，職業教育機構為學習者提供不同類型的課程，并設計了建立自我質量保證與監測體系、評價和改進教育方案、服務學習者的能力等完整的課程質量保證策略。瑞典實行職業教育課程標準審定制度，政府有關部門按照國家制定的質量標準常態化地審批和評審培訓課程，只有采用全國統一的、被國家認可的培訓課程的職業教育機構才會獲得公共財政資助或補助。[5]

英國作為曾經的歐盟成員國，在堅持以外部質量保障為基準、內部質量保障為主體的職業教育質量保障體系的理念上與歐盟保持了一致，建立了學術教育、職業技術教育和資格證書溝通對接的國家資格框架制度體系，學生參加中等教育普通證書考試之后可以選擇進入職業院校——繼續教育學院或者開始學徒制教育。英國職業教育質量保障體系中各主體職責明確：行業技能委員會具有獨立法人資格，負責開發國家職業標準，詳細描述有效從事職業活動所需要的知識、技能和能力等；教育標準辦公室作為受政府委托的第三方評估機構，對職業院校每四年進行一次外部評估，視需要組織專家組實地考核，形成并公布學校辦學質量評估報告，對政府撥款和院校招生具有很大影響；撥款機構根據學校評估等級、學生規模分配政府撥款；300多所的繼續教育學院建立了各自的內部質量監控體系，制定了質量績效監督和改進制度，每年進行自我質量評估；多元主體共同形成了以市場需求為導向的技能人才培養標準。[6]

美國沒有全國性的職業資格框架，但有獨立的資格認證機構，如職業教育委員會和職業院校認證委員會，負責為職業教育機構或項目建立標準，分別為面向中學后非學位的或授予應用性副學位的公立、私立職業教育機構提供審核式認證，審核的內容廣泛，公私機構各有側重。《卡爾·D.帕金斯職業技術教育法案》是職業教育質量問責體系建立的法律基礎，問責體系的指標涉及政策制度、經費、學習項目和責任義務等四個方面，分為中等與中等后職業教育兩個層次以及基本、核心、附加三種類型的指標：核心指標是必備項目，附加指標則由各州根據自身情況自定；中等職業教育核心指標包括學術成就、技術技能成就、學生畢業率、中等教育完成率、畢業生安置率和非傳統領域就業率等，中等后職業教育核心指標包括學生保留或轉移率、技術技能成就和證明、證書和文憑的獲得率等。[7]

加拿大憲法規定教育權賦予各省，安大略省有著加拿大最具代表性的職業教育體系。高等教育與技能發展部（Ministry of Advanced Education and Skills Development，AESD）管理高中后教育，職業教育主要由其管轄。AESD頒布的“安大略省資格框架”規定了從證書到文憑再到學位的13級資格授予要求。[8]“高中后教育選擇與卓越行動法案”規定安省公私職業教育機構的設立、開設專業項目、質量管理與評價等必須獲得政府許可，要求高等教育質量評價委員會依法對教育機構相關事務進行審查。高等教育質量評價委員會每年更新評價手冊與指南，教育機構按照指南模板提供內部評價和外部專家論證等相關審查材料，委員會視情況安排專家現場審核，評估結果網上公示。[9]AESD還對安省24所公辦職業學院的畢業六個月后就業率、畢業生滿意度、雇主滿意度、學生滿意度和畢業率等6項關鍵業績指標（KPI）每年進行評估并在網站上公布排名。[10]職業學院質量保障服務中心是獲得政府許可的獨立咨詢服務機構，為職業學校的專業項目審核認證以及學校內部的質量保障活動提供咨詢服務。[11]

二、全球職業教育質量保障與提升的共同經驗

全球范圍內職業教育質量問題之所以被廣泛關注，原因之一在于職業教育多元主體對職業教育質量的切實需求：政府需要了解職業教育的產品質量是否與經費投入相匹配，能否滿足社會經濟發展及公眾的需求；公眾希望能進入質量更優的教育機構，以獲得個體在知識、技術、能力、素養等諸多方面更好的提升，學習成效與學費投入相吻合。一定程度上，公眾期望的“高質量”等同于高質量的就業和廣闊的未來發展空間；用人單位期望畢業生可以勝任工作崗位、適應行業和企業整體的、未來的發展趨勢；教育培訓機構最在意質量，質量決定政府的經費投入，決定學習者、用人單位滿意度，影響組織吸引力，影響招生，從根本上影響了機構生存和發展。當今時代是知識經濟、信息化、全球化的時代，是劇烈變動的時代。這是全球職業教育的基本境遇。時代的變革進一步凸顯了提升職業教育質量的重要性和急迫性，許多國家都在積極探索合適的解決路徑。盡管由于經濟、政治、文化背景的差異，質量保障機制的具體框架、實現路徑、慣用的技術手段等存在差異，但基本思路、主要實施路徑、對核心要素的把握卻具有異曲同工之妙，表現出如下的共同經驗。

（一）追求質量目標的標準化、清晰化

教育質量的保障、監控與提升應當基于明確的標準，但關于“職業教育質量”內涵的界定學界并無定論，“建立有效的職業教育系統質量保證框架取決于決策者、監管機構和認證機構想要實現什么，由此他們制定質量標準，通常標準之下會列出具體的要求。明確具體的標準為監管審查提供指導，但基于目標和標準的系統要求監管人員對標準和目標的意圖有一個清楚的了解，并確保這些標準清楚地被執行它們的人傳達和理解”。[2]可見，明確職業教育質量預期目標、質量標準以及指標體系至關重要，對此，各國職業教育主管部門都非常重視，并采取了多種解決策略：（1）各國賦予職業教育質量目標與質量保障以法律保障，上升到國家法律、法規或者政策層面；（2）國家承擔起了必要的職業教育質量監管職責，特定的國家行政機構或得到授權的公立或私立機構負責推動質量保障工作從法規文本落實到管理和教學行動之中；（3）政府授權擁有資質的機構發布完整的質量框架、明確的質量標準、可作為具體評判尺度的質量評價指標體系；（4）建設涵蓋范圍廣泛的數據庫，以便獲得常態的可資比較和參考的基礎數據；（5）各級辦學機構自主或在專業評價咨詢機構的幫助下建立起內部質量保障和評價體系。從職業教育質量目標、質量框架、質量標準到質量指標體系，職業教育質量目標的標準化、清晰化使得質量保障措施的可操作性很強，能夠促進職業教育相關各方遵守質量保障的規則，并為持續完善奠定基礎。

（二）倡導、實施基于積極管理和風險管理的質量管理模式

在依據標準體系監控和管理職業教育質量的過程中，各國均倡導積極管理的理念和策略。積極管理包括兩方面的內涵：（1）采取積極的管理舉措因應質量標準的要求；（2）管理舉措能減少或不增加管理者和被管理者的負擔。積極管理聚焦于教育培訓機構卓有成效的工作業績和學習者的學習成就，不過度強調服從與遵守管理條文的規定：管理者視情況要求教育培訓機構開展自我評價或接受外部評價；精簡標準，避免過度詳細甚至泛濫的標準規定，并充分考慮被管理者獨特的環境、行為和文化；通過對話與被管理者互建信任，多采取肯定和激勵的方式，盡量少采用強制性的措施；建立嚴格的懲處糾錯機制，對于被管理者在關鍵問題上的欺詐和違法行為及時處置；根據職業教育或培訓機構的類型、以往的評估結果、辦學規模等實施分類管理，但公平公正對待所有的職業教育培訓機構；充分賦予教師、學生、基層管理人員話語權。減少或不增加管理雙方工作壓力的常見做法是采用風險管理模式。風險管理是研究、應對風險發生規律和風險控制技術的管理模式，它是通過風險識別、風險衡量、風險決策管理等方式對風險實施有效控制和妥善處理損失的過程。[12]在職業教育質量管理中，質量管理團隊特別關注根據預先設定的風險標準識別關鍵風險因素，確定風險等級，采取避險措施，而對風險較低的因素僅僅進行隨機抽查，根據質量風險等級進行有針對性的有效控制。積極管理和風險管理均將管理視作一個動態的過程，引導管理者與被管理者關注影響質量的關鍵因素和資源分配，提升管理活動以及資源使用效率，促使質量管理與保障活動回歸職業教育教學活動本身，而不是被動地遵從質量標準的規定。

（三）重視行業企業的訴求

行業企業參與職業教育對于確保其質量至關重要。政府與產業界合作可以把握當下以及未來行業發展趨勢以及人才需求，職業教育或培訓機構與產業界合作越緊密，辦學質量越能契合外部需求，更容易通過外部評價，因此，關注產業界的訴求是各國職業教育質量保障特別重視的問題。傾聽來自產業界的聲音可以經由多種路徑：（1）由企業代表組成的行業組織參與或影響核心技能標準的制定及職業資格認定，在人才培養方案制定、實踐教學標準等問題上提供建設性意見，澳大利亞、英國等國即是如此；（2）政府和辦學機構主動了解行業的觀點，如國家課程專業委會、學校董事會等常態化地向產業界咨詢發展策略；（3）法律明確保障或要求企業參與某些職業教育活動，比如，德國規定雙元制體系中企業必須深度參與職業教育，各國企業普遍實施現代學徒制培養人才、參與職業教育教學實習等，澳大利亞規定由產業界和企業負責、主導開發培訓包等；（4）辦學機構賦予產業界更多的機會表達其對職業教育服務和產品的滿意度，根據行業企業認可和需求的方式辦學也是一條路徑，澳大利亞維多利亞州對這類企業參與模式進行了推廣，我國一些職業院校實行的企業訂單培養模式與此類似；（5）基于地理區域、文化基因相同或相近的原因，辦學機構與某些企業形成并長期保持著良好的合作關系，企業也會通過經常性但非正式的組織層面、員工層面的交流傳達企業的需求。發達國家產業界參與職業教育質量保障的活動是全方位的，從教育培訓開始之前的決策咨詢提出人才需求、教育過程中參與教育活動到對職業教育質量的評價與審核等，滲透了質量管理的全過程。

（四）強調教學質量與教師的專業發展

職業教育質量保障的核心是教學質量保障，是確保教師具備有效教學的能力和學生的學習具有成效。這是職業教育決策者、教育者和企業利益相關者關注的焦點，也是全球職業教育領域的共識，各國在提高職業教育教學質量上都投入了巨大的努力，同時，對教師的專業化發展非常重視。許多國家均采取多方聯動、多條途徑推進的方式促進職業院校教師的專業化發展。職業院校應建立制度，支持新手教師的培訓和繼續教育，為他們提供基礎性的教育學培訓，配備教學導師，提供進入企業實踐的機會，幫助他們獲得基本的教學能力、評價能力和初級教師資格。政府管理部門要建立高級教師資格證書體系，開發高層次教師資格證書的能力標準與責任要求，還要組織職業院校的教師系統地學習教育科學理論、職業教育政策，參與企業的工作實踐和調查研究。[13]政府還應搭建立交橋，將普通學校學術型教師與職業學校技術型教師的培訓體系相互銜接、統一標準，為所有教師的成長提供持續支持，為教師提供職業生涯教育和系統的信息咨詢指導。政府部門、第三方機構還應注重發展教師的教學評價能力，因為教學評價能力不足將導致他們難以把握培訓包所規定的教學目標，難以實施準確的教學質量評價以改進教學，還會導致不合格的學生也能獲得職業資格證書[14]，因此，必須為教師和其他教學評價人員開發全面完整的持續培訓方案，建立其行為規范與準則，并適時調整評價標準，確保標準的通用性、相關性和清晰性，確保合格的教師和評價人員有時間完成評價活動。[15]教師開展有效的教學質量評價是職業教育系統運行良好的關鍵，也是確保職業教育質量的基本路徑。

（五）強調信息透明，實施問責制

良好的的職業教育質量管理與保障系統必須重視質量目標、管理規則、教學與評價活動的公開透明，確保利益相關方知情，接受利益相關方監督，確保有關主體履行職責。一旦未能履職或承擔義務，必須追究責任，承擔否定性后果。通過建設質量保障數據庫、質量保障網站等信息公開平臺，讓公眾了解、參與、監督教育質量是發達國家職業教育質量保障的重要策略。[16]許多國家建立了覆蓋全國的學習成果評價網站，保證學習成果透明化，方便各利益相關方使用，并幫助學校發布學生學業成績及學業評價支撐材料。[17]公開透明意味著質量標準、管理職責及行為要求的目標和意義明確，要能為學生和家長選擇職業教育機構、用人單位購買到高質量的教育培訓服務、政府部門做出合理的撥款方案提供有效的信息。透明度實際上高度依賴于數據的質量，一定要公開質量監督的詳細過程與結果報告，公布辦學機構的教學項目、辦學水平情況，提供學習者證書驗證等。各國在實施問責制方面也有一些相通的做法。落實問責制的關鍵是細化行為主體權力清單、明確失職后果，公眾或利益相關方對照權責清單監督其活動。一些國家開發并定期更新評價框架及操作手冊，包含了教育目標達成度、學生滿意度等質量要求的項目和舉措[18]，為公眾的監督或問責提供便利。加拿大安大略省在專門網站上公布質量評價過程與結果已成常態，英國發布辦學機構排行榜的做法也非常典型。

（六）堅持內部評價與外部評價結相合

職業教育質量的保障和管理離不開政府部門、政府授權的機構或行業實施的外部監管和評價，然而職業教育機構的內部自我評價又是基礎性的、必要的，各國在實踐中通常以職業教育機構的自我評估報告為起點，把內部評價和外部評價有效地結合在一起。一些國家的周期性評估也把重點放在職教機構的內部評估上，進而獲得理想的外部評估效果。[19]外部評價機構要求職業教育機構提供內部評價體系完善并運行良好的證明材料，既是了解其是否遵從預設的質量標準并有持續提升質量的計劃，也可以通過利用內部評估的數據尋找線索進行查核、驗證及提出改進意見，緩解一些不必要的工作壓力。對于職業教育機構自身而言，開展質量自我管理、自我評價并形成自評報告是一項重要任務，這些報告無疑是改善教育質量的重要資源。中國和一些歐盟國家通過立法或政策引導職業教育培訓機構建立內部自我質量保障與評價體系，澳大利亞、英國等國家也努力幫助職業教育機構建立自我評價體系以減輕其管理壓力，英國對校內教學督導和巡視提出了操作性的框架，英國、芬蘭等還采用了同行評價模式，鼓勵那些不存在直接競爭關系的同行相互進行質量評價。

三、對全球經驗的反思與我國職業教育質量保障的方向

在全球視野中，我國職業教育質量保障和提升的策略與發達國家的基本思路、主要路徑、核心問題的厘定是一致的，然而，任何一個國家的職業教育質量保障系統都難以堪稱完美，在借鑒發達國家成熟的有益經驗的同時，也有必要對之進行反思，并立足于我國以學校教育為主要形式的職業教育質量保障的邏輯和操作措施，規劃我國職業教育質量保障與提升的原則和發展方向。

（一）在趨向標準化進程中堅守人文價值

從科學管理的角度看，職業教育質量目標的標準化、清晰化、可操作化意義重大，是國家管理體量龐大并承載重大經濟社會功能的職業教育機構的重要抓手，但標準化的質量規定并非職業教育質量的全部內涵。在職業教育質量監管與保障實踐中一些非標準化因素發揮著深刻影響，尤其是個體個性化發展因素需要引起足夠的重視。我國在構建職業教育質量保障體系及組織架構時，在追求質量標準化的進程中，應努力堅守職業教育育人的基本價值取向，堅持兼顧個體發展和適應社會需要的“職業+教育”雙維度[20]，容納除技術技能發展之外的其他必需的個體發展指標，平衡職業教育促進社會發展的功能和促進個體發展的育人功能，不失之偏頗。職業教育質量保障活動唯有固守“育人”的基本價值取向不變，才能保證公眾能從接受職業教育中享受到長效的獲得感。

（二）營造積極寬松的質量管理與評價氛圍

職業教育質量管理與評價在某種程度上必然具有強制力與約束力，但是強制執行不是職業教育質量管理的根本路徑，過多的強制執行不僅浪費時間、經費和公信力，還會引起管理對象的抵觸。職業學校管理關系復雜、成員知識與技能密集、知識產品質量難以測量，即便是以客觀量化取勝的ISO標準、大數據技術也未必能獲得真正客觀的結論，相反，傳統的實地考察、訪談等方法盡管不能得出量化的結論，卻因為評價者、管理者能夠接近、進入教育生活真實現場，能夠與管理、評價對象彼此進行充分溝通而獲得意想不到的結果。因此，一方面，職業教育質量管理要追求恪守規范、符合標準、客觀量化的科學管理；另一方面，更要采取人性化的方法，營造寬松的質量管理氛圍，通過積極溝通，充分調動相關方主動參與教育質量管理，減少對質量目標、質量標準的誤解和對質量評價的抵觸。

（三）理性對待來自行業企業的訴求

認真傾聽來自行業企業的聲音是各國職業教育質量保障與提升重要的行動策略，這至少是基于兩方面的考慮：企業是職業教育服務的對象，同時，企業參與職業教育是其履行社會責任的行為。然而，在客觀上，企業存在著追求利益的本性，以及參與職業教育、履行社會責任能力不足的可能。產業界訴求背后的利益指向各不相同，可能是為了行業共同利益和共同技術標準，也可能僅代表某些大企業的利益，抑或僅僅是與特定職業院校保持友好關系的企業的需求，職業教育質量標準顯然不應過度傾向于個別企業的需求；盡管用人單位對畢業生的滿意度是衡量教育質量的重要指標，但是用人單位遵循的是企業的標準、市場準則，不是評價職業教育產品全部價值的標準，基于此，職業教育質量保障與提升活動慎重甄別、理性對待、合理使用來自行業企業的聲音非常必要。

（四）避免以教學為中心被簡化異化

職業教育質量的核心是師生共同參與的教學活動質量，包括師生共同完成規定的教學內容，教師對學生學習效果的評價以及學生對教師教學效果的評價。但現實中，教師與學生常常因為不具備教學評價能力難以勝任教學評價，教師為減輕負擔而減省簡化教學評價環節的情況也客觀存在，所以，需要常態化地對教師進行培訓，以便有效地促進其教學能力及評價能力的發展。培訓應具有細化的考核標準并切實執行，否則，容易流于形式，或異化為以獲取入職或晉升的資格證書為目的。此外，以教學為中心意味著應向教學活動投入更多、更優質的資源，師生在教與學上投入更多的時間和精力，而不是將核心資源投入到應對外部的質量評估，或者建立浮于表面的內部質量保障體系，這將導致師生疲于應付各方面的質量評價而無心向學，使得以教學為中心異化為以應對教學評價為中心。

（五）防范流于形式地有限公開信息

信息的公開透明是有效實施職業教育質量管理和評價的重要舉措，但是，評價機構之于被評價學校、學校管理者之于師生員工、教師之于學生，均存在著信息掌握不對稱、話語權不平等的實際狀況。如果管理者或評價者發布信息時借助信息優勢和話語優勢，將應該公布的信息過度簡化或過多文飾，或留有過多的解釋空間，將導致信息公開透明徒具形式，為失職行為逃避責任與處罰留出余地。此外，制定過低的標準、不需努力即可實現的目標以及低于權力清單的責任清單，信息公開的途徑保守或隱蔽，缺乏監督反饋的路徑等也是使信息公開無效的常用伎倆。用通俗易懂而不是晦澀難懂的專業術語描述解釋標準與指標體系，邀請利益相關方代表參與監督并報道管理評價過程，展示有形的教育教學成果，制定通俗易懂、權責相當的權責清單，采用多種途徑多種形式進行公開宣傳，建立完善的信息溝通反饋通道等是確保信息公開、切實履行問責制的基本要求；此外，數據的準確性、豐富程度以及數據的收集處理能力對于信息公開透明也很關鍵。

（六）平衡內部自我評價與外部評價的關系

我國職業教育質量保障體系已經將重心從外部評價轉向建立內部自我質量保證體系。對于職業學校自主構建內部質量保障體系來說，質量管理慣于服從外部評價標準的職業學校可能會缺乏必要的理念、技術和能力，還可能會因為缺乏直接有效的外部監督而疏于內部質量的內涵建設。因此，職業院校質量管理必須平衡內部評價與外部評價的關系，合理確定政府評估、獨立或接受委托的第三方評價的生態位，確保職業學校能夠獲得有效的咨詢與指導、主管部門進行常態化的抽查和督導、第三方評價機構提供服務支持；更重要的是，應著重將質量管理和保障機制嵌入日常教學中，讓教職員工參與內部標準的完善，激勵師生更加深入地參與到質量管理和評價過程之中。

各國職業教育質量保障和提高是一個系統的、動態的過程，在不斷發展中持續走向優化，既與各國職業教育系統所處的社會環境、教育生態位有關，也與其以往的質量管理與保障的經驗有關，遵循普遍性的規律與要求但又各具特色。堅持與國際主流經驗檢視對照，合理轉化利用他國的有益經驗，對于我國職業教育質量保障與提升具有重要的參考意義。

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