加強自身建設 服務PPP項目全過程

趙仕坤

PPP模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇社會資本，雙方按照平等協商、各盡其責、利益共享、風險共擔的原則，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。PPP項目的特點是涉及面廣，投入規模大，建設和經營周期長，一般涉及多個主體共同分工合作，權利與義務關系復雜。

中國資產評估協會專門組織業內專業人員，制定了具有較強操作性的《PPP項目資產評估及相關咨詢業務操作指引》(以下簡稱《操作指引》)，并于近日發布實施。操作指引的出臺，為評估行業積極開展PPP項目相關業務提出了具體的指導性意見，有利于指導評估機構及從業人員的執業行為，維護各方合法權益，促進評估行業為PPP項目的有效實施與推廣作出積極的貢獻。

一、項目篩選過程中關注的主要內容

目前，各地擬采用PPP模式推廣的項目數量較多，但并非所有項目都適合采用PPP模式。評估機構在為項目實施機構提供服務過程中，首先碰到的問題就是甄別項目是否適合采用PPP模式。評估機構在項目的具體篩選過程中，應當從以下方面進行分析判斷：

一是需要關注項目的參與主體。PPP項目參與主體應當從政府和社會資本兩方面進行考察，至少有一方為公共機構。社會資本是已建立現代企業制度的境內外企業法人，包括國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。必須知曉，本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業不屬于社會資本。

二是需要關注項目所屬的領域。PPP項目主要適用于公共產品或公共服務領域，大致可概括為以下領域：公路、橋梁隧道、鐵路、民航等交通領域；軌道交通、污水處理、地下綜合管廊等市政公用事業；城鎮綜合開發、環境綜合治理等綜合開發領域；農、林、水利領域的基礎設施建設及環境污染與保護等農林水利與環境保護領域；教育、科技、文化等領域的基礎設施和公共服務。

三是要明確項目的公共需求。PPP項目應當具有長期穩定的需求，評估機構應當利用專業優勢，對PPP項目的需求從國家宏觀政策、當地經濟發展水平、類似項目歷史數據等多方面進行調研分析，合理研判項目的需求穩定性。PPP項目主要為基礎設施或公共服務類項目，提供公共產品或公共服務，篩選時需要考慮項目本身與公共產品或公共服務需求之間的關系，設定的產出目標需要符合國家產業發展方向，并且與地方社會與經濟發展實際狀況以及需求相適應。

四是要關注項目的合作期限及回報機制。PPP項目的合作期限、回報機制、投資規模等也應當滿足一定的要求，如合作期限一般不低于10年，投資規模一般超過1億元，回報機制根據項目特點保證社會資本的合理報酬，價格調整機制應當相對靈活。同時，政府和社會資本在PPP項目中建立長期穩定的合作伙伴關系，雙方各盡其責、利益共享、風險共擔。PPP項目的風險通常能夠有效識別并能夠在政府和社會資本之間合理分配。

二、實施方案的編制要點

編制PPP項目實施方案是評估機構參與PPP項目的主要業務之一。PPP項目實施方案的編制能夠全面考慮項目從篩選到移交全生命周期可能存在的風險，做好風險分擔和控制，合理涉及運作模式及回報機制，是指導政府與社會資本順利完成項目，達到預期目標的綱領性文件。PPP項目是綜合型項目，與以往的評估項目差異較大，評估機構除了按照《操作指引》中提到的要求外，在編制方案的過程中，還應當重點關注以下事項：

一是編制實施方案前應當對項目做深入的了解。不同的PPP項目類型不同，公共服務的產出成果差異較大，項目的范圍與特點也不盡相同。為編制高質量的實施方案，評估機構應當深入了解項目的具體情況，包括熟悉項目相關的法律法規、規章制度及政策，與項目運營相關的宏觀經濟、區域經濟、產業經濟的資料，與項目建設相關的技術規范與標準，與項目建設內容相關的規劃資料以及關于項目立項審批、批復等文件，同時還應當收集與查閱項目可研報告及相關評價分析報告、項目識別階段的物有所值評價報告與財政承受能力論證報告等。

二是編制的方案內容要全面。項目實施方案是項目實施的核心，在編寫方案的過程中，內容應當盡可能的全面。項目實施方案的主要內容通常包括項目概況、風險分配框架、運作方式、交易結構、合同體系、監管架構、采購方式、財務測算等，每項內容均應當在項目實施方案中根據項目的具體實際細化。例如：在根據項目特征確定政府付費、使用者付費和可行性缺口補助三種回報方式的一種或組合后，應當根據具體回報機制要點進行細化。當采用政府付費時，需要進一步明確可用性、使用量和績效的付費方式。

三是編制的方案要具有可操作性。項目實施方案是PPP項目采購環節選聘社會資本及與社會資本簽訂PPP項目合同的最重要的基礎與依據，因此應當具有較強的操作性。例如，在監管架構履約管理設置時，應當確保監督的可行性，根據項目特點明確社會資本在融資、建造、運營、維護和移交等方面的義務，定期監測項目產品項目產出績效指標，編制季報和年報，根據不同領域的行業技術標準、公共產品或服務技術規范制定公共產品和服務的績效水平，保障公共產品和服務的質量和效率。

四是風險分配應當合理。PPP模式下，政府主要關注財政績效和公共需求的質量，社會資本主要關注項目資本回報率，兩者風險分擔和利益訴求不同，評估機構在項目風險分配中應當遵循最優化風險分配原則、風險與收益對等原則、可承擔性原則、動態性原則、可操作性原則、全面性原則等。例如在遵循動態性原則時，主要考慮對新增風險的分配，一般新增風險最終的結果基本是引起收入的減少、資本性支出或運營成本的增加。因此，在實施方案設置時，從財務的角度進行分析，依據財務分析結果提出原則性的分配機制。

五是評估機構要發揮自身優勢，做好財務測算工作。不同人員對PPP項目財務測算的結果是不同的，要準確進行財務測算，需要專業人員擁有豐富的經驗和專業知識。就這一點來說，評估行業擁有絕對的優勢。PPP項目財務測算過程中，要把握數據來源的真實性和可靠性，對重要的經濟數據和參數從不同的角度進行審查核實，避免盲目性和片面性。同時，還應分析某些不確定因素對項目財務數據和參數的影響，根據項目全生命周期內的經濟發展趨勢，充分考慮對項目經濟效益影響較大的經濟數據及參數的變動趨勢，以保證預測的準確性。

三、物有所值評價及財政承受能力論證關注要點

對PPP項目進行物有所值評價有利于公共部門作出是否采用PPP模式的正確決策，有效降低項目全生命周期成本，提高財政資金使用效率，制定中長期財政支出規劃，提高公共服務的供給質量和效率。

《操作指引》在貫徹執行財政部有關文件規定的基礎上，作了延伸與創新，指出評估機構在執行物有所值評價過程中，應當關注PPP項目全過程都應當符合物有所值，每個階段都應當進行物有所值評價，不同階段物有所值評價的作用不同。項目準備和項目采購階段進行物有所值評價的目的是為判斷是否采用PPP模式、采用何種PPP運作方式等項目決策提供參考依據；項目執行階段物有所值評價的目的是為中期評價、合同變更、風險再分配、價格調整等提供參考依據；項目移交階段物有所值評價目的是為項目績效評價提供參考依據。

物有所值評價包含定性評價和定量評價，評價方法根據評價目的和所收集的材料確定。物有所值定性評價應當主要關注項目風險是否合理分配，供給質量和運營效率是否得到提高，是否有助于降低全生命周期成本，是否有助于激勵社會資本的創新等。物有所值定量評價的難點是缺少公共部門比較值數據，評估機構應當充分利用數據收集和數據分析處理的能力做好物有所值定量評價工作。

財政承受能力論證包括財政支出能力評估以及行業和領域均衡性評估。開展財政承受能力論證是政府履行PPP合同義務的保障，有利于提高政府財政支出管理水平，降低政府違約風險，吸引更多社會資本參與。

財政支出能力評估，是根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及以后年度財政支出的影響。行業和領域均衡性評估，是根據PPP模式適用的行業和領域范圍，經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域PPP項目，防止某一行業和領域PPP項目過于集中。

財政支出能力評估的難點是對PPP項目政府支出責任的合理測算以及對政府現有負債的甄別，評估機構應當借助自身在企業價值評估中的豐富經驗全面識別不同合作模式下政府在擬實施PPP項目包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等責任，并根據實施方案測算支出責任。

四、盡職調查的必要性及要點

目前，依然存在不少PPP項目難以落地的情況，總結PPP項目落地難的原因，主要有政府與社會資本信息不對稱、公共需求不穩定、投資回報機制不完善、社會資本方運營能力欠缺、PPP政策政出多門、項目新增風險分配不合理、地方政府公布的項目信息不夠全面及專業機構提供的服務水平參差不齊等。PPP項目在實務操作中，政府與社會資本因信息不對稱導致部分PPP項目難以落地或提前終止成為了阻礙PPP項目有效實施的關鍵原因，甚至會成為政府與社會資本方未來糾紛產生的重要隱患。因此，對社會資本、PPP項目詳細的盡職調查，有助于減少政府或社會資本的信息成本，有助于政府和社會資本作出正確的投資決策。

與以往評估行業所承辦的盡職調查項目類似，PPP項目盡職調查是評估機構接受政府方或社會資本方的委托，根據項目的具體要求，運用案卷研究、訪談、現場勘查、書面核實等方法，對標的公司或項目的背景、財務、業務、法律或其他專門事項進行客觀、公正的調查、研究與核實，并形成書面報告的過程。

PPP項目一般包括對新建項目、存量項目和社會資本的盡職調查，是保障PPP項目順利實施的關鍵，通過對社會資本或PPP項目進行調查，收集與擬實施PPP項目關鍵問題的相關信息，從而達到了解和發現社會資本或PPP項目的基本情況，找出其現存和潛在的各種重大問題和影響實施的重要因素，以便為PPP項目實施提供依據和基礎。

新建項目的盡職調查內容通常包括項目基本情況、項目背景、所在區域環境、項目實施的可行性、項目實施主要內容、項目可融資性、項目市場調查及現金流測算、項目的付費機制及價格調整機制、相關配套安排、項目推出機制、項目可能面臨的風險等。

存量項目除了滿足新建項目的要求還應當包括進展情況、項目歷史投資及運營情況、項目的可整合性和銜接風險等。社會資本盡職調查包括經營業績、財務狀況、管理能力、管理團隊穩定性、投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等。

評估人員在實際工作中積累了盡職調查的豐富經驗和良好的職業素養，評估行業在并購重組、風險投資、私募股權投資、新三板掛牌、上市公司收購、境外投資等項目中，除了直接接受委托開展盡職調查業務外，即便在資產評估業務中，都需要對客觀行業市場條件和評估對象進行充分的調查后才能形成評估結論。可以說，在這方面，資產評估行業與其他行業相比，擁有更為豐富的實踐經驗與理論基礎。

五、中期評估及績效評價主要關注點

PPP模式是涉及基礎設施與公共領域的項目，項目本身的公共特性決定了項目經營和管理的長期性。政府與社會資本在長期合作過程中，可能會由于項目目標的錯位、收益的分配、風險的合理分擔、財政的投入等方面的因素，產生矛盾和糾紛，通過第三方機構對項目進行評價能切實保障政府與社會資本方正確履行各自的責任，推動合作伙伴關系長期進行，確保公共利益最大化的實現。《操作指引》提到項目評價一般包括中期評估、績效評價和項目后評價。

績效目標是績效評價的基礎和前提，績效評價是以績效目標為導向的評價過程，PPP項目績效目標的設置必須能夠體現政府和公共產品或服務的需求以及PPP項目的運營效率。評估機構在制定PPP項目實施方案或開展中期評估或績效評價前，應當配合項目實施機構或政府方編制項目績效目標。績效目標通常包括：預期產出目標，包括提供公共產品或者公共服務的數量、質量、時效目標，以及達到預期產出所需要的成本和資源等；預期效果目標，包括項目經濟效益、社會效益、環境效益和可持續影響等；衡量預期產出、預期效果和相關方滿意程度方面的績效評價指標；為實現項目績效目標所需要的保障制度、措施和工作計劃，以及項目管理內容和相應目標要求等。

評估機構在執行PPP項目中期評估過程中，需要重點關注中期評估的主要內容，包括項目運行情況，在該階段為完成績效目標所需要的各種資源成本消耗情況、項目管理及其完成情況，以及項目預期產出、效果等目標的完成進度情況等；項目合同履約狀況，項目是否按照合同約定內容完成既定目標，包括產出以及效果等目標；與政府提供公共產品或公共服務的傳統模式相比，社會資本參與能有效降低項目全生命周期成本、提高公共產品或者公共服務質量效率，項目是否真正達到物有所值；項目是否按既定計劃運行，在項目實施階段中的偏差度和影響度；項目運行糾偏措施的制定和整改落實情況；還應當包括政府監管的監測，同時將評估結果作為價格調整、政府補貼、合作期限等合同特征的依據。

PPP項目績效評價一般由確定評價目的、設計評價指標、制定評價標準、收集評價材料、分析評價數據、編制評價報告等環節組成。項目績效評價應當根據項目目標，設置評價指標。建設完成后的績效評價，重點關注實際績效與合同約定績效的比較，移交后的績效評價，主要考核項目產出、成本效益、監管成效、可持續性等。

在PPP項目的執行階段及移交階段，通常需進行中期評估和績效評價。從PPP項目整體運作情況來看，通常在項目移交階段才進行績效評價，而在項目執行階段通常進行中期評估。但在實務中，評估機構通常在PPP項目執行階段就為委托方針對PPP項目的某一階段提供績效評價工作。項目績效目標是在開展中期評估及績效評價中設置指標體系的基礎。因此，評估機構在開展PPP項目中期評估時，應當參考《操作指引》第六章“PPP項目中期評估以及績效評價具體操作要求”第一節、第二節的要求，評估機構開展PPP項目整體績效評價或PPP項目某一階段績效評價工作時，盡量參考第一節、第三節的內容。

六、評估機構的執業能力與執業道德要求

考慮到PPP項目本身的復雜性和差異性，評估機構作為政府和社會資本合作過程中第三方專業技術支撐，為保證PPP項目順利實施，在開展PPP項目相關業務過程中，專業團隊應當具有PPP項目相關專業知識和經驗，具有從事PPP項目相關業務的專業勝任能力。評估機構所派出的執業團隊需要具備下列執業能力要求：

1．項目團隊擁有財政、資產評估、會計、金融、工程、設備、法律、項目管理、PPP項目相關行業等方面的專業能力；

2．項目團隊具備宏觀經濟分析、產業經濟分析、行業分析、統計分析、社會調查的能力；

3．項目團隊熟悉PPP相關法律法規，具備較強的政策分析及溝通協調能力；

4．項目團隊在開展PPP項目具體業務時，應當具備相關業務所要求的專業勝任能力，例如：項目籌劃、項目方案設計、項目風險識別、項目收益分析等。

評估機構在開展PPP業務過程中，應當秉承一貫的執業道德素養，恪守獨立、客觀、公正的原則，勤勉盡責，保持應有的職業謹慎，避免出現重大的疏漏。為保證獨立性原則，在同一項PPP具體業務開展過程中，評估機構不得同時接受政府方和社會資本方的單獨委托。此外，鑒于PPP項目大部分為地區重大項目，在執業過程中，項目團隊應當遵守保密原則，除法律法規和行業規范另有規定外，未經委托方書面許可，不得對外提供執業過程中獲知的國家秘密、商業秘密及業務資料。

隨著各地PPP模式的大力推廣，PPP項目對資產評估行業來說是一個新的機遇，但也面臨其他行業的激烈競爭。《操作指引》的制定與發布，有利于提高評估人員服務PPP項目的專業水平，也有利于提高評估行業服務PPP項目的專業勝任能力與自信心，推動評估行業積極服務國家公共領域供給側結構性改革、激發社會資本活力與創造力、提升公共服務的質量和效率。面對PPP模式的推廣，評估機構應當借助行業《操作指引》發布之機，整合自身的人力資源優勢，加強自身執業能力建設，加強PPP項目相關人才的儲備，積極開展PPP項目專業人才挖掘及培養工作，打造一支能夠為PPP項目提供優質高效評估及咨詢服務的專業隊伍，積極為PPP模式的實施與推廣提供專業化服務。