中美資產評估法律比較

趙振洋 廖奕宸

2016年7月，《中華人民共和國資產評估法》獲第十二屆全國人大常委會正式審議通過，并于2016年12月1日起在全國全面推行。中國資產評估行業終于迎來了真正意義上的第一部基本大法，長期以來缺乏明確法律地位的狀況得到了根本上的改變?！顿Y產評估法》出臺成為中國資產評估行業法制化和規范化進程中的重要一步。

從2006年資產評估法起草組成立算起，《資產評估法》從構想到現實走過了十年。在這世界經濟加速一體化的十年中，評估立法具備了應有的全球視野與國家高度——既博采眾長，從國際評估立法的先行者借鑒經驗，緊跟國際主流趨勢；又觀而有取，取而有擇，在吸取成熟國家經驗的同時，結合了我國社會主義市場經濟發展的要求和資產評估行業發展現狀，創造出一套適合現階段國情的制度設計。同時《資產評估法》也存在著“多頭管理”行政管理體制未得到有效改善，法定評估界限定義不清，政府放權力度不足等缺陷。但正所謂“博觀而約取，厚積而薄發”，隨著不斷的借鑒、積累與創新，以《資產評估法》為代表的資產評估法律法規體系將不斷完善，資產評估行業將大有可為。

在我國所借鑒的眾多評估法律體系成熟的國家中，美國評估業以其法制化、規范化、評估業務綜合化、評估準則向國際準則趨同化等特點引領著國際評估業的發展趨勢。因此，本文將我國《資產評估法》同美國資產評估相關法律進行比較，探尋兩者內在聯系，分析差異，對資產評估行業法律規范的完善具有一定的指導意義。

一、中國資產評估法與美國資產評估法的相同點

（一）將評估行業監管作為一項系統工程

作為美國評估領域最具代表性的法律文件，美國1989年頒布的《金融機構改革、復興和實施法案》（FIRREA）中第11號強制法令《不動產評估改革法》①經過多次修訂，本文以2010年最新《多得-弗蘭克金融改革法案》修正后的《不動產評估改革法》：Real Estate Appraisal Reform(as amended by the Dodd-Frank Act) [12 U.S.C.Section 3331-3355]為依據明確將評估行業監管作為一項由政府部門、金融機構、行業協會、評估機構以及評估師，乃至對上市公司進行監管的獨立中間機構公眾公司會計監督委員會（PCAOB）②2002年依據薩班斯法案（Sarbanes-Oxley Act）成立的對上市公司審計進行監督，既獨立于政府又獨立于行業自律組織的私營非營利機構，資產評估與上市公司審計活動關系密切因此間接受其影響共同參與的行為，從橫向來看，法律規范（FIRREA等），政府監管，行業自律三層一體，從縱向來看，聯邦政府，州和地方政府與民間三級相互協同，最終將評估有關各方主體均納入管理范圍，有效降低評估風險。美國FIRREA下的行業監管體系如圖1所示。（1）在聯邦金融機構監察委員會（FFIEC）下設評估分會（ASC）負責監督各州監管機構，行業協會以及全國范圍內的評估活動。評估分會具有否決權，不直接監督單個評估者，一旦發現某個州在評估師監管存在問題，有權暫時取消整州評估師注冊及許可資格③見 [12 U.S.C.Section 3347(a).]。（2）聯邦金融機構監管部門為其管理下的金融行業制定評估要求，監督其遵守情況。（3）建立州和地方評估師管理部門，負責本區域評估師注冊和許可事宜，監督評估師執業。（4）賦予評估促進會下的評估準則委員會和評估師資格委員會在制度制定上相當大的職能和責任。

圖1 FIRREA下的行業監管體系

立足于規范評估行為，我國《資產評估法》同樣將行業監管體制系統化。1991年，《國有資產評估管理辦法》由國務院以法令形式發布，標志著我國首部對全行業進行管理的行政法規正式出臺；1993年，為順應行業自律管理的迫切要求，中國資產評估協會成立。然而在行政法規制度、行業自律管理得到建立和發展的期間，資產評估行業卻在法律上保持空白近三十年之久。此次《資產評估法》的頒布有效解決了這一歷史遺留問題，在橫向建立起由資產評估有關法律、政府部門規章、行業自律制度組成的一個綜合性、系統性的行業監管體系。同時，《資產評估法》在第40條規定“設區的市級以上人民政府有關評估行政管理部門依據各自職責，負責監督管理評估行業。”即中央院、省、設區的市三級人民政府都有權行使監督管理權。除中央政府主要負責頂層設計外，省市部門之間可視評估業務實際情況進行省級集中監管或省市共同監管，如房地產評估、舊機動車評估等區域性強、業務量大的評估活動交由地方分別管理?！顿Y產評估法》建立起三級政府相互協調配合的評估業監督管理層級制度，并與行業協會自律管理制度相結合，在縱向上系統完善了評估行業監管體系。

（二）確立評估準則法律地位

美國的評估法案誕生于美國上世紀的儲蓄與貸款危機。1976年眾議院商業小組委員會（House Subcommittee on Commerce）在提交的報告中指出“不恰當評估所帶來的過高的抵押物價值給聯邦政府和金融業帶來巨大損失，放款人及金融機構往往對評估人員施壓以獲得更高的評估值，同時聯邦政府也對其下金融監管機構所制定的有失公平和效率的評估標準缺乏作為?！雹蹹ennis,Kim A., Regulatory requirements for appraisals, Appraisal Journal[J],1992,7為此，FIRREA明確規定評估準則不遲于該法令頒布后6個月內提出草案，且必須12個月內生效。與聯邦事務相關聯的所有評估活動必須符合評估準則的要求。《美國評估準則》（USPAP）在美國評估業基本準則的重要地位在法律上正式得到確立。

我國的資產評估行業源于在國有資產產權改革中保護國有資產的需要，但由于長期缺乏一部專門的法律，準則一直缺乏必要的法律支撐，部分評估人員出現違背準則的虛假評估行為，導致國有資產流失嚴重，行業健康發展受到嚴重阻礙。因此在《資產評估法》的法律框架下，為突出準則這一行業發展的基石，我國評估準則被賦予極高的法律效力，其法定地位也得以正式確立?！顿Y產評估法》不僅在七款法律條文中提到評估準則，更在第四條明確規定“評估機構及其評估專業人員開展業務應當遵守法律、行政法規及評估準則，遵循獨立、客觀、公正原則，評估機構及其評估專業人員依法開展業務受法律保護”。遵循評估準則成為評估機構及評估從業人員的法定義務，“依法遵循評估準則免責，違背評估準則需追責”將成為法律實行后判斷評估機構和評估專業人員執業情況，解決法律糾紛，進行仲裁的法律準繩。

二、中國資產評估法與美國資產評估法的不同點

（一）評估領域的管理體制

美國評估法規定評估業實行在統一或綜合性的行業協會基礎上，政府下設評估統一管理部門進行監管的發展模式。1987年，為適應行業發展的新要求，伴隨著市場經濟不斷發展而相繼產生的評估行業自律管理組織如美國評估者協會（ASA）、美國評估學會（AI）、國際道路通行權協會（IRWA）等共同成立了美國評估促進會（TAF），并得到FIRREA在法律上的承認。同時基于統一的行業協會，法律規定政府也單獨成立評估分會與州和地方評估管理部門進行評估業監管。

我國的資產評估行業發展過程中形成了包括資產評估、房地產估價、土地估價、礦業權評估、舊機動車鑒定估價和保險公估在內的六大評估領域。由于我國市場經濟體制尚未完善，相應的六大專業難以自發地形成一個統一的行業，在行業發展成熟度不足的情況下，政府采用法律手段強制實行統一管理的難度較大。因此《資產評估法》第七條規定“國務院有關評估行政管理部門按照各自職責分工，對評估行業進行監督管理”，即由財政部、住房和城鄉建設部、國土資源部、商務部和保監會實行分別管理。除此之外，《資產評估法》針對多個行業協會并存的現象并未做過多干預，僅要求各行業協會間應建立相關機制，加強溝通協作與信息共享，并提出“根據需要制定共同的行為規范”的較低要求。

（二）準則制定與頒布制度

美國FIRREA建立的準則體系由行業到政府，自下而上層層遞進。簡單概括為“行業協會下的美國評估準則委員會（AQB）制定基本準則，州和地方政府在AQB最低要求基礎上制定各自標準，各聯邦金融機構根據各自特點制定附加標準。”（如圖2所示），評估分會的權力限于監督，不直接參與各州標準的制定。法案規定“任何準則都必須達到或超過AQB所制定的基本準則，評估分會有權力確?；緶蕜t得到強制執行”⑤見[12 U.S.C.Section 3345(e).]本款為最新修訂后版本。原先為“評估分會不得為各州制定有關評估師資格的能力或經驗要求，包括最低標準。評估分會在標準制定方面的建議對各州是無效的”“本章并不限制任何聯邦管理部門或執行機構制定必要的或有利于其履行其法律責任的附加標準”⑥見 [12 U.S.C.Section 3345(d).]。

《資產評估法》規定我國實行自上而下、由政府到行業的準則制定方式，即國務院有關評估管理部門負責頒布評估基本準則，各全國性評估行業協會在基本準則框架下開展本領域范圍內的評估執業準則以及執業道德準則的制定工作。以財政部門主管的資產評估為例，《資產評估準則——基本準則》由財政部以規范性文件形式發布，同時基本準則授權中評協根據不同情況制定其他如《資產評估準則——珠寶首飾》等具體的評估準則項目。由政府發布基本準則一方面體現了政府作為社會管理者在監督評估執業方面的重要作用以及立法者規范評估行為、維護經濟秩序的立法目的；另一方面保證了評估基本準則的地位，體現其原則性、通用性的特點。但必須注意的是，《資產評估法》所反映出的政府在準則制定上“放權不足”現象易導致評估工作中理論與實務脫節，行業最新變化情況無法得到及時反映等問題，影響行業自律能力提升。

圖2 美國的準則制定與頒布流程

（三）法律是否關注具體評估程序

美國等評估行業發展成熟的國家普遍將評估程序有關內容融入一系列具體準則中，不在評估業法律中單獨出現。如FIRREA僅規定“涉及聯邦交易的評估業務必須要有書面的評估報告”，對于具體的評估程序則更多出現在《部門聯合評估和估價指南》⑦Interagency Appraisal and Evaluation Guidelines 。1994年由美國貨幣監理署(OCC)、聯邦儲蓄保險公司、聯聯邦儲備委員會、儲蓄管理局制定的適用于本部門的基本評估準則要求，對評估人士的獨立性、評估報告、違規投訴等涉及評估程序內容做了詳細規定。等細致化的行業補充準則之中。

我國評估行業發展成熟度較低，資產評估師在執業過程中常常缺乏必要的程序意識，給評估業務帶來風險。同時，重視評估程序也是我國準則體系的顯著特征。因此《資產評估法》在第四章單獨設立“評估程序”一章，對委托人選擇評估機構、訂立合同并支付費用、投訴與異議，使用評估報告進行詳細規定；對評估機構的業務承辦、法定評估業務開展、評估檔案保存、評估人員的現場調查、評估依據與方法選擇、評估報告的審核和出具等，分別以具體的法律條文予以明確。如資產評估法第26條詳細規定“評估專業人員應當恰當選擇評估方法，除依據評估執業準則只能選擇一種評估方法外，應當選擇兩種以上方法，經綜合分析，形成評估結論，編制評估報告?！?/p>

三、資產評估行業法律規范的政策建議

法律對行業的影響是基礎性的，以美國FIRREA為代表的美國資產評估法律體系對美國評估行業乃至整個美國經濟社會的健康發展產生了極為深遠的影響，可以預見的是《資產評估法》也必將給我國資產評估行業帶來前所未有的發展機遇?！顿Y產評估法》實施過程中提出以下建議：

（一）政府進一步放權，鼓勵行業自律

相比于“美國政府監管行業自律模式”與德國“政府干預型管理模式”，我國正處于“政府監管與行業自律并重”到“行業自律監管為主體”的過渡階段。“小政府大社會”是國際主流趨勢，“簡政放權，政社分開”也是我國評估業管理改革的主旋律。隨著我國政府對評估行業的逐漸放權，評估行業自律性組織將更加的成熟和完善，我國資產評估法律應更加鼓勵行業協會在評估業管理中發揮主導作用，承擔更重大的職能和責任，最終形成行業自律監管為主、政府監管為輔的評估行業新模式，在這一過程中，《資產評估法》的提出將為我國資產評估行業的健康持續發展提供更多的法律保障。

（二）打破行業行政性條塊分割

由分散走向聯合是評估行業隨市場經濟發展的必然趨勢。打破行業分割，理順我國資產評估行業散亂狀況，有利于各行業間統一準入條件、執業行為、執業標準，消除內部壁壘，有利于提高政府監管效率，有利于評估行業做大做強，加速健康發展。從目前實際情況來看，法律尚不具備直接統一行業的條件，法制建設的首要任務是按照“統分結合”原則，引領行業間統一協調配合機制的形成。建立多功能的評估機構，實施評估行業統一且分專業管理，依據《資產評估法》來協調我國各評估行業部門和整體之間的利益糾紛，借助《資產評估法》從法律層面解決實務中各評估專業的矛盾沖突。

（三）鼓勵評估機構及評估人員廣泛參與

遵循科學民主的原則，提高評估人員參與程度一方面能夠充分反映行業發展前沿變化，體現法律專業性與先進性，另一方面能夠有效平衡各方利益關系，保證法律或準則出臺后的執行力。因此在資產評估行業法律規范、資產評估準則的制定與修訂工作中應鼓勵更多評估機構及從業人員參與其中，為評估準則的進一步完善提供實務經驗和有效建議，為我國評估行業的專業化、多元化和綜合化發展貢獻力量。

（四）豐富法定評估內容，重視金融領域的評估

進一步完善法定評估制度，拓展我國資產評估行業的法定評估內容，盡快補充與國民經濟健康發展息息相關的評估內容，以適應我國市場經濟的多元化發展趨勢，比如金融領域，金融領域評估尤其是以抵押保證為目的的評估業務具有雙刃劍效應，既可能是防范金融風險的利器也可能是放大金融風險的工具。隨著銀行信貸規模高速增長與房地產市場過熱現象的出現，金融評估領域暴露出政府監管薄弱，信息公開機制不完善，評估專業人員缺乏，銀行發放貸款比例過高等一系列問題。為避免美國式儲蓄與貸款危機的重演，必須在法律層面上對金融評估加以規范。

［1］全國人大常委會法制工作委員會行政法室.中華人民共和國資產評估法解讀[M].中國法制出版社, 2016.7.

［2］王誠軍,譯.美國評估準則[M].中國人民大學出版社,2009.7.

［3］張國春.宏觀與國際視野下的資產評估[J].中國資產評估, 2015(02).

［4］俞明軒.資產評估法的五大制度創新[J].中國經濟報告, 2016(09).

［5］Dennis, Kim A..Regulatory requirements for appraisals.Appraisal Journal[J], 1992.7.