夯實(shí)檔案工作基礎(chǔ)服務(wù)法治政府建設(shè)

杜靜

（常熟市人民政府辦公室，江蘇常熟，215500）

夯實(shí)檔案工作基礎(chǔ)服務(wù)法治政府建設(shè)

杜靜

（常熟市人民政府辦公室，江蘇常熟，215500）

常熟市副市長陶理（左二）參觀紀(jì)念抗戰(zhàn)70周年圖片展

政府辦公室是地方政府綜合辦事核心機(jī)構(gòu)，承擔(dān)市政府的日常政務(wù)和事務(wù)性工作。上級下達(dá)的政策法令，基層組織上報的統(tǒng)計(jì)、報告、信息等，政府印發(fā)的文件、工作報告和領(lǐng)導(dǎo)講話，政府管理社會的策略、思想、指令及社情民情在辦公室交集匯總。依法歸檔的文件材料數(shù)量大、形式多、要求高，檔案工作任務(wù)艱巨，責(zé)任重大。隨著十八屆四中全會依法治國要求的提出，法治政府建設(shè)進(jìn)入到更高的階段，地方政府各部門從規(guī)范行政權(quán)力、決策程序、執(zhí)法監(jiān)督、信息公開等開展了一系列法治建設(shè)，涉及依法行政的政府檔案工作也同步加強(qiáng)了規(guī)范化建設(shè)，按依法行政要求和檔案科學(xué)管理標(biāo)準(zhǔn)重塑政府部門檔案工作，檔案法治成為政府法治建設(shè)的重要內(nèi)容。地方政府辦公室檔案工作的依法治理內(nèi)容獨(dú)特，進(jìn)程更復(fù)雜，任務(wù)更艱巨。近年來，常熟市政府辦公室對照政府法治建設(shè)要求和檔案工作規(guī)范，開展了綜合治理。

一、厘清機(jī)關(guān)職能，把握工作特性

縣級政府辦公室是地方政府的辦公中心機(jī)構(gòu)，包含了一屆政府組成人員和政府綜合辦公機(jī)構(gòu)，還包括了外事辦、金融辦、電子政務(wù)中心、政府新聞辦、應(yīng)急辦等，還有多個外派機(jī)構(gòu)，黨的機(jī)構(gòu)分別有政府黨組、政府辦黨組和機(jī)關(guān)黨支部。主要職能有：負(fù)責(zé)市政府會議的組織準(zhǔn)備，起草政府公文和市領(lǐng)導(dǎo)講話稿等，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題進(jìn)行調(diào)研；辦理上下級來文、人大政協(xié)提案等工作；協(xié)助組織處理重大活動、突發(fā)事件和應(yīng)急處置工作；及時上報政務(wù)信息，做好全市出國（境）工作；負(fù)責(zé)全市政府外事、金融管理服務(wù)、政府新聞發(fā)布、電子政務(wù)、便民服務(wù)等工作。政府辦公室機(jī)構(gòu)職能有別于一般的政府職能機(jī)構(gòu)，檔案工作也獨(dú)具特點(diǎn)。

一是機(jī)關(guān)工作產(chǎn)生的行政關(guān)系多樣。政府辦與政府，與上級政府辦，與同級市委、人大、政協(xié)，與下屬職能機(jī)構(gòu)，以及與普通市民都存在交集，有著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、行政管理關(guān)系、行政法制監(jiān)督關(guān)系、內(nèi)部行政關(guān)系等多元化的關(guān)系。因此交流的信息多樣，信息形式、信息來源、處理的時效各不相同，歸檔過程和利用檔案要求既有一般機(jī)關(guān)的共性，更有特殊的要求。

二是全宗形成者層級構(gòu)成多元。有政府核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，有政府綜合辦公機(jī)構(gòu)，有外事辦、金融辦等專項(xiàng)職能辦事機(jī)構(gòu)，還有雖然是常設(shè)機(jī)構(gòu)但工作臨時性的新聞辦。政府辦內(nèi)部機(jī)構(gòu)層級不同，職能差異大，導(dǎo)致歸檔文件源頭多，歸檔范圍、歸檔要求、歸檔手續(xù)的制訂與執(zhí)行難度極大，在文件材料整理、檔案價值鑒定中特殊性很多，需要多維度地鑒定思考。

三是產(chǎn)生的文件量大且形式多樣。政府辦職能特殊、機(jī)構(gòu)復(fù)雜，造成文件量大，種類繁多。有常規(guī)的上級來文、下級來文、本單位發(fā)文、社情信息、外地信息等；有政府組織或參與的市長辦公會、人代表、表彰會、協(xié)調(diào)會等會議材料；有市長信箱、人民來信等信訪材料；有市委、人大、政協(xié)等與政府領(lǐng)導(dǎo)的批件，還有各種協(xié)議、意向書、備忘錄，以及本機(jī)關(guān)人事、年報等事務(wù)性材料。

四是文書處理路徑多頭。除了收發(fā)文的文件材料由辦公室文書處理，有大量文件材料在機(jī)關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生并多路徑運(yùn)轉(zhuǎn)處理。領(lǐng)導(dǎo)的批件、會議材料、專題報告、各部門獨(dú)立處理的公文，還有照片、獎牌證書、電子文件等特殊載體材料容易在文書處理體系外運(yùn)轉(zhuǎn)，管控難度極大。

五是檔案工作法治要求高。法治政府做到的職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信都要完整地在檔案中體現(xiàn)，同時政府檔案工作還要主動參與，是依法行政的重要組成和環(huán)節(jié)。政府法治建設(shè)對檔案工作提出了新的更高要求。

二、以法治政府要求加強(qiáng)檔案工作關(guān)鍵環(huán)節(jié)

政府辦公室檔案工作有別于普通機(jī)關(guān)，處于法治政府建設(shè)的最前沿。我們對照法治政府建設(shè)要求，積極求變、求新，分析政府法治建設(shè)要旨，抓住了四個工作重點(diǎn)：

一是縝密制定歸檔范圍，落實(shí)依法歸檔任務(wù)。政府辦檔案實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理是法定任務(wù)，科學(xué)的歸檔制度是實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理的前提。政府辦內(nèi)部機(jī)構(gòu)多，機(jī)構(gòu)與職能調(diào)整頻繁，歸檔制度必須要縝密。近年來我們對歸檔范圍進(jìn)行了完善，詳細(xì)勘察工作職能，重點(diǎn)梳理了從人代會政府報告到政府辦公會、各種協(xié)調(diào)會等多級別、多層次的會議材料歸檔范圍。補(bǔ)充了領(lǐng)導(dǎo)批辦單、協(xié)辦單、專題匯報等非正式行文的歸檔。對市長信箱、市長熱線材料進(jìn)行了分類，確定歸檔內(nèi)容。落實(shí)了政府領(lǐng)導(dǎo)到各科室簽署的協(xié)議、調(diào)研報告等重要材料的歸檔。隨著政府法治建設(shè)進(jìn)程的加快，新內(nèi)容的材料急速增加，我們將其及時納入歸檔范圍中，著重對政府重大行政決策的過程材料，政策性文件的合法性審查、集體討論決定，以及聽證、公示、依法報備等過程性材料進(jìn)行全面詳細(xì)補(bǔ)充并列入歸檔范圍中，記錄政府規(guī)范決策流程，決策法定程序的剛性約束軌跡。

二是提高歸檔文件材料的質(zhì)量。保持歷史真實(shí)，保證文件材料的原始性是檔案工作的基本要求。“合法行政，合理行政，程序正當(dāng)，高效便民，誠實(shí)守信，權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的法治政府建設(shè)要求，在施政過程中形成的材料要齊全完備，檔案管理要保證歸檔文件原始性、準(zhǔn)確性和完整性。我們加強(qiáng)了對歸檔文件質(zhì)量的把關(guān)，要求各種會議記錄原件歸檔，記錄的會議記錄需要有關(guān)人員簽字，領(lǐng)導(dǎo)簽署的文件原件歸檔，各種文件、報表以及照片等都要有時間、責(zé)任者落款，必要時還須有印章，電子文件與打印紙質(zhì)件同時歸檔，同一事項(xiàng)的請示、批復(fù)及附件緊密相連。文件外觀質(zhì)量、紙張規(guī)格、排版格式設(shè)定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)要求。歸檔的政府禮品、獎牌要闡明來源等要素，歸檔照片要有詳細(xì)說明。以高質(zhì)量的歸檔文件材料展現(xiàn)出法治政府高效嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)。

三是建立適合政府辦特點(diǎn)的歸檔機(jī)制。要科學(xué)完成全宗內(nèi)檔案的收集、整理，需要對歸檔文件來源進(jìn)行全面勘察分析。我們針對政府辦職能、機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，建立了復(fù)合式、多層次的網(wǎng)絡(luò)管理模式。（見圖）政府辦各科室兼職檔案員直接向檔案室移交歸檔，金融辦、外事辦、電子政務(wù)中心則由部門整理后向檔案室歸檔，政府領(lǐng)導(dǎo)重要活動、重要會議材料由檔案員直接參與收集歸檔，監(jiān)督便民服務(wù)中心、城市管理監(jiān)督指揮中心等下屬單位獨(dú)立歸檔。這種機(jī)關(guān)檔案管理模式，充分保留了常用的兼職檔案員扁平化管理方式，汲取了部門歸檔模式的優(yōu)點(diǎn)。檔案室對重大活動的直接收集，也符合政府辦條塊并存、層次繁多、環(huán)節(jié)交錯而又相互關(guān)聯(lián)的部門特點(diǎn)，避免歸檔責(zé)任相互推諉造成歸檔不全。歸檔模型中各歸檔點(diǎn)的歸檔時間也不盡相同，相同的是辦理好歸檔手續(xù)，做到傳承有序，保證檔案來源的可溯。

常熟市政府辦歸檔機(jī)制模型

四是把好政府信息公開中的檔案利用關(guān)。政府信息公開已成為法治政府的標(biāo)志之一，政府辦多年來在檔案利用制度方式方法上作了積極的響應(yīng)。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》進(jìn)一步要求全面推進(jìn)政務(wù)公開。文件、檔案公開是最大的任務(wù)，機(jī)關(guān)檔案室保管的檔案利用，適用于《中華人民共和國政府信息公開條例》，是政府信息公開的重要渠道。我們抓好了全流程環(huán)節(jié)，對檔案利用制度進(jìn)行了修訂，與機(jī)關(guān)政府信息公開制度契合，明確了信息發(fā)布保密審查機(jī)制，明確了審查的程序和責(zé)任；檔案人員進(jìn)行了專項(xiàng)學(xué)習(xí)，明確了政府信息公開的要求，認(rèn)識了這項(xiàng)工作的重要性和艱巨性，對可公開的檔案進(jìn)行了事前劃分和熟悉；落實(shí)了查檔內(nèi)部審批程序，對外單位人員利用檔案有檔案員初審、分管領(lǐng)導(dǎo)復(fù)審批準(zhǔn)的制度；設(shè)置了公共查檔閱覽室，配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利；建立了查檔人員的身份審核和利用檔案登記制度。在政府信息公開的背景下，強(qiáng)化檔案利用工作是確保政府信息公開工作穩(wěn)步推進(jìn)的必要部署。

三、以科學(xué)管理要求優(yōu)化檔案管理

政府核心機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)多、分工細(xì)、工作內(nèi)容龐雜、時效性要求高，政府辦提高檔案科學(xué)管理水平需要運(yùn)用綜合治理手段。

1.持久宣傳，增強(qiáng)意識是首要措施。雖然政府領(lǐng)導(dǎo)干部多，基本素質(zhì)高，但檔案室始終堅(jiān)持宣傳檔案法治與法治政府的關(guān)系，宣傳檔案法和科學(xué)管理的要求，宣傳檔案利用產(chǎn)生的效果，抓住典型案例進(jìn)行分析宣傳。工作日難以集中學(xué)習(xí)，就利用周六進(jìn)行檔案工作宣傳學(xué)習(xí)。借助每年的常熟市“檔案法治宣傳周”活動，開展機(jī)關(guān)內(nèi)部宣傳，電子屏上滾動宣傳標(biāo)語，轉(zhuǎn)發(fā)“常熟蘭臺”宣傳微信，檔案宣傳品分發(fā)到位，從市長到普通公務(wù)員都參與檔案法治宣傳活動。堅(jiān)持不懈的宣傳，使檔案管理標(biāo)準(zhǔn)從條條框框的要求，到走入每個人的內(nèi)心。辦公室全體人員檔案意識和法制觀念在持久宣傳中鞏固提高，檔案法治原則也逐步成為每個工作人員的具體行為規(guī)范。

2.科學(xué)開展檔案整理。由于政府辦收發(fā)文件量大，會議材料多，重大活動豐富，靠集中歸檔無法提高收集整理質(zhì)量。為此，我們積極探索歸檔新方式。

一是在以往檔案年終歸檔方式的基礎(chǔ)上，提出月度歸檔和年終歸檔相結(jié)合的檔案收集方式，并制定了詳細(xì)的檔案平時歸檔制度，取得了較好的效果。檔案月度歸檔制度具體內(nèi)容包括：每月檔案部門收集上月單位大事記、信息，制作檔案收集綱要，綱要條目為本單位重大活動、重大會議、重大事件中形成的可隨時歸檔的文書檔案、聲像檔案、榮譽(yù)檔案等，落實(shí)具體責(zé)任到各科室兼職檔案員。收到文書檔案進(jìn)行預(yù)歸檔，聲像、榮譽(yù)、禮品檔案隨時整理入庫。

二是文件材料的價值鑒定環(huán)節(jié)部分前置。雖然平均年歸檔文件量5000多件，但需鑒定的文件過萬件。以前很多抄送、抄報的文件、重復(fù)的文件、沒辦結(jié)文件的鑒定耗費(fèi)大量時間，嚴(yán)重?cái)D占了檔案整理的時間和精力。通過文書處理與檔案鑒定整理的互動對接，將檔案價值鑒定過程盡量前置，文書人員作初步的鑒定篩選，檔案員也從下半年開始參與前置鑒定，這樣大大節(jié)省了次年整理歸檔的鑒定整理時間，整理質(zhì)量也得到提高。對實(shí)行部門歸檔的金融辦、外事辦等加強(qiáng)平時監(jiān)督，審核歸檔質(zhì)量。

3.提高信息化管理水平。現(xiàn)代高效的政府必須要有現(xiàn)代化的檔案管理作支撐。我們狠抓機(jī)關(guān)檔案信息化工作，提高檔案管理效能。已經(jīng)全面實(shí)現(xiàn)檔案與目錄的數(shù)字化，實(shí)現(xiàn)了利用檔案無紙化、電子化。借助常熟市“檔案館室一體化平臺”，充分利用電子文件轉(zhuǎn)換的方法，減少檔案掃描數(shù)量，提高了檔案數(shù)字化與整理工作效率。依托合署辦公的電子政務(wù)中心力量，廣泛收集各種電子文件，發(fā)文、收文、數(shù)碼照片、電子信箱數(shù)據(jù)等逐年歸檔入庫，并做好了安全備份。

4.提高檔案綜合管理水平。政府辦檔案工作要做到收集齊全、整理科學(xué)、管理手段現(xiàn)代化，則必須不斷提升綜合管理水平，不留短板。我們近年來對照有關(guān)檔案規(guī)范化管理標(biāo)準(zhǔn)，著重加強(qiáng)了庫房安全管理，全面提高了全宗卷質(zhì)量，檔案管理?xiàng)l理分明，歷史清晰。同時，加強(qiáng)檔案信息資源的開發(fā)利用，形成多種檔案編研成果，檔案利用快速方便，效果明顯，進(jìn)一步豐富了機(jī)關(guān)文化內(nèi)涵。由于基礎(chǔ)工作扎實(shí)，檔案管理規(guī)范有序，向常熟市檔案館的檔案移交工作順暢高效。

經(jīng)過多年的努力，我們以法治建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，以科學(xué)管理為落腳點(diǎn)，以增強(qiáng)檔案法制意識為核心，對機(jī)關(guān)檔案工作進(jìn)行了持久的綜合治理，機(jī)關(guān)檔案工作的面貌煥然一新，成為常熟市法治政府建設(shè)的一個亮點(diǎn)。