論構筑良好政治生態的制度性因素

魯彩榮 李 禮

（中共云南省委黨校 黨建教研部，云南 昆明 650111）

論構筑良好政治生態的制度性因素

魯彩榮 李 禮

（中共云南省委黨校 黨建教研部，云南 昆明 650111）

構筑良好政治生態，是全面從嚴治黨的客觀要求。通過制度分析方法，重點抓住政治生態建設的主要時代特征，系統分析政治生態遭到污染的根源及其治理對策，能夠為構筑良好政治生態提供制度分析的理論框架，為構筑良好政治生態提供有力的政治保障。

政治生態；從嚴治黨；制度分析；制度性因素

黨的十八大以來，習近平總書記反復強調：“加強黨的建設，必須營造一個良好從政環境，也就是要有一個好的政治生態?！敝匾曊紊鷳B建設，是我們黨的優良傳統和獨特優勢。當前，黨內政治生態遭到不同程度的污染和破壞。如何構筑良好的黨內政治生態？制度是人類行為模式的定型化以及人類社會賴以存在、發展的規范體系。以制度結構作為分析框架，通過制度分析方法重點對黨內政治生態受到污染和破壞的制度因素、制度安排進行全面系統的研究，有利于從制度的角度把握黨內政治生態受污染和破壞的制度因素，為解決問題提供一個制度分析的框架和途徑。

一、良好政治生態同制度性因素的緊密關系

關于政治生態的概念，很多學者有過論述。包心鑒認為：“政治生態是指一定政治系統內部各要素之間以及政治系統與其他社會系統之間相互作用、相互影響、相互制約所形成的生態聯動，是一個地方或一個領域政治生活現狀以及政治發展環境的集中反映，是黨風、政風、社會風氣的綜合體現。”［1］本文研究的政治生態特指黨內政治生態，就是在中國共產黨執政條件下，政黨政治系統內部各要素之間，以及政治系統與其他社會系統之間相互作用、相互影響、相互制約所形成的生態聯動，是中國共產黨執政的政治生活現狀，是中國共產黨領導下政治發展環境的集中反映，也是中國共產黨執政條件下黨風、政風、社會風氣的綜合體現。

（一）良好政治生態的基本要素

1.嚴肅的黨內政治生活。黨內政治生活的主要功能是鍛煉黨員特別是領導干部的黨性，提高思想覺悟。習近平總書記指出：“我們要加強和規范黨內政治生活，嚴肅黨的政治紀律和政治規矩，增強黨內政治生活的政治性、時代性、原則性、戰斗性，全面凈化黨內政治生態。”［2］嚴肅黨內政治生活，是推進全面從嚴治黨的根本和基礎，也是構筑良好政治生態中帶根本性和基礎性的問題。政治生態遭到破壞，首先是黨內政治生活出了問題。說到底，嚴肅的黨內政治生活，就是要使黨內思想文化活動、領導決策活動、黨內關系和黨內制度、黨內行為狀態等各方面都嚴肅起來、嚴格起來、規范起來。第一，嚴肅的黨內政治生活得到全體共產黨員的普遍認同，成為一種信仰、一種習慣、一種活動方式，確保政治生態有良好的“大氣候”環境。第二，嚴肅的黨內政治生活有以嚴格執行民主集中制為核心的制度化保障，黨內形成心齊氣順的政治氛圍和“小氣候”環境。第三，嚴肅的黨內政治生活有便于操作和可行的體制機制作為載體，使得包括批評和自我批評在內的黨的優良傳統得到傳承和弘揚，而那些有悖于良好政治生態的各種問題和現象得到根本性的遏制。

2.嚴明的政治紀律和政治規矩。這是黨作為一個政治組織的基本性質所決定的，是我們黨的政治優勢，也是構筑良好的黨內政治生態的重要保證。習近平總書記強調，現代政黨都是有政治紀律要求的。

第一，嚴格遵守黨章。黨章是黨的根本大法，是構筑良好黨內政治生態的總依據。形象地說，黨章是一面旗幟，彰顯著中國共產黨的政治屬性和政治方向；黨章是一部歷史，告訴我們中國共產黨的成功之道，以及應該汲取的深刻教訓；黨章是一面鏡子，告訴我們共產黨人哪些可為哪些不可為；黨章是一把鑰匙，解決了我們黨歷史上的若干難題，也要用以指導全面從嚴治黨的全過程和方方面面；黨章是一部法規，是黨內法規體系建設的總規矩和總依據，必須人人學習，人人遵守。

第二，增強全黨的“四個意識”，尤其是政治意識。在政治方向、立場、言論和政治行動等方面，在政治上、思想上、組織上、行動上始終同黨中央高度保持一致，維護黨中央的權威和全黨的團結統一。

第三，全體共產黨員嚴格、一體執行黨的紀律和國家法律，始終堅守有紀必執、執紀必嚴的原則，對違反黨的紀律和規矩、違反國家法律，以及違反黨的優良傳統的現象，必須堅持嚴字當頭的原則，堅持嚴格問責和嚴肅處理。

3.正確的選人用人導向。鄧小平指出：“黨要管黨，一管黨員，二管干部。對執政黨來說，黨要管黨，最關鍵的是干部問題，因為許多黨員都在當大大小小的干部。”［3］科學的選人用人導向是良好政治生態的風向標。

第一，選好管好黨員這支龐大的隊伍。嚴把入口關，保證發展黨員質量，控制總量和規模，保持黨員隊伍的適度規模，優化黨員隊伍的結構；疏通出口關，始終保持黨員隊伍的先進性和純潔性。

第二，嚴格堅持“好干部”的標準。始終堅持德才兼備、以德為先的選人用人根本原則。好干部即“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”的20個字標準，就是“忠誠干凈擔當”的要求，就是堅持“三嚴三實”的行為標準。只有堅持這些標準，才能真正做到組織放心、群眾滿意和干部服氣。

第三，嚴格選拔任用程序。就是要嚴格按照干部管理的職責權限，強化黨組織在選人用人上的領導和把關作用，落實干部選拔任用工作紀實制度，切實規范選拔任用的組織程序。

第四，嚴格管理監督干部。堅持把嚴格管理和熱情關心干部結合起來，讓干部心存敬畏、謹慎用權，做到既干凈又干事。

4.良好的黨風政風。作風事關黨的形象，事關黨的生死存亡。黨內政治生態的核心是黨員領導干部的黨性、覺悟和作風問題，也是領導干部的職業操守和公共道德問題。習近平總書記在中央政治局第十六次集體學習時特別指出：“執政黨如果不注重作風建設，聽任不正之風侵蝕黨的肌體，就有失去民心、喪失政權的危險。”

要構建良好的黨風政風，第一，黨員干部要有良好作風。黨員能夠踐行黨的基本理念、堅守黨的政治信仰，能夠始終堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，模范踐行黨的群眾路線。第二，沒有腐敗問題。堅持以“零容忍”的態度反腐敗，下大氣力拔“爛樹”、治“病樹”、正“歪樹”，永葆黨的先進性和純潔性，始終得到最廣大人民的堅強有力支持。第三，堅持人民立場，樹立起為民務實清廉的優良形象。人心是最大的政治，人民立場是根本的政治立場，良好的形象是贏得人民群眾支持和認可的最直觀、最重要的表現，也是構筑良好黨內政治生態最重要和最根本的衡量標準。必須下大力氣一如既往地堅持抓好，既要解決當前存在的突出問題，又要建立健全長效機制，其目標就是“干部清正、政府清廉、政治清明”。

5.健全的體制機制。這是構筑良好政治生態的決定性因素，也是我們黨加強制度治黨的根本要求，它是由制度的“根本性、全局性、穩定性和長期性”的特征所決定的。健全的體制機制，第一，要堅持依法治國、依法執政和依規管黨治黨的有機結合。在憲法法律內，實現國家治理體系和治理能力現代化，同時把黨的制度建設融入國家治理體系建設。第二，有完善的黨內法規體系。要在堅持黨的根本領導制度和組織制度的基礎上，使包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則在內的黨內法規之間有機銜接，形成體系，做到內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效。第三，全體共產黨員牢固樹立制度意識，嚴格遵守和執行，在黨內最大限度地調動積極因素、抑制消極因素。

以上五個方面構成了良好黨內政治生態相互銜接的要素體系。其中，嚴肅的黨內政治生活是良好政治生態的根本和基礎，嚴明的政治紀律和政治規矩是良好政治生態的重要載體和途徑，正確的選人用人導向是良好政治生態的風向標和組織保證，良好的黨風政風是良好政治生態的外在形象，健全的體制機制是良好政治生態的內在激勵和制度保證。五個方面的協同、持續、一體推進，有利于構筑起良好的黨內政治生態。

（二）政治生態的制度性因素

諾斯指出：“制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約?！保?］“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為?！保?］制度指的是一種行為約束，也就是規則。不同規則，一是適用范圍不一樣。有的規則約束的是全社會成員，有的規則因為利益主體的不同而在不同的環境下設定出來。二是特性不一樣。有的規則比較容易變更，有的則是在較長時間內保持穩定，不易變更。這就決定了制度可以分為不同的類型。第一，憲法秩序。通過制憲規范全社會的行為，具有至高無上的地位，并且具有規范社會的“一致性、連續性、確定性”。第二，制度安排。制度安排是包括成文法、習慣法和自愿性契約在內的行為規則，旨在約束特定行為模式和關系。第三，行為的倫理道德規范。它來源于人們對現實的理解和認同，屬于意識形態層次。我們黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例，就屬于這個范疇。

通過制度安排來構筑良好的黨內政治生態，就是把黨的權力主體、客體的行為納入到公共權力這種關系框架內，使全體黨員的行為與這種權力關系相吻合，而不是相背離，以此來保證黨的領導和黨的執政目標和戰略的實施。制度憑依約束功能、信息功能、激勵功能的發揮以及形塑活動方式、整合社會力量的途徑，對構筑良好政治生態產生正向的影響。

1.制度的約束功能。布羅姆利說：“沒有社會秩序，一個社會就不可能運轉。制度安排或工作規則形成了社會秩序，并使它運轉和生存?！辈剂_姆利還指出：“這些制度傳播和實施的方式就構成了那個社會的法律系統。”［6］制度具有限制功能，制定制度的目的很大程度上也就是在于限制，規定社會成員能做什么，不能做什么，以及該怎樣做不該怎樣做等等，從而為社會成員劃定一條行為的邊界。社會成員就在邊界內活動，否則，就是越軌。

發揮制度對構筑良好政治生態的約束功能，就是要讓全體共產黨員在黨的制度認可和規范的行為準則、界限以內活動，讓全體共產黨員的行為得到全黨乃至全社會的認可、贊賞和鼓勵。所謂民心是最大的政治，民心來自全黨的行為規范和制度規范下的良好形象。反之，超越制度規范和界限的活動，則自然應該受到，也會受到全黨乃至全社會的排斥、譴責甚至黨紀國法的懲處。

2.制度的信息功能。制度以明文規定或顯著標示的形式，把具體的規范告訴社會成員。發揮制度對構筑良好政治生態的信息功能，就是讓制度把黨對全體黨員的要求告訴全黨乃至昭示全社會，中國共產黨是一個什么樣的政黨，黨員應該是一個什么樣的形象，黨的組織和黨員應該具有什么樣的行為規范和行為標準以及外在形象，等等。最終，要求全體黨員能做什么、不能做什么、該怎樣做、不該怎樣做等等。

3.制度的激勵功能。制度對社會成員有鼓勵和促進的功能。發揮制度對構筑良好政治生態的激勵功能，就是通過制度明確的規定，如黨組織和全體黨員應該提倡什么、反對什么，鼓勵什么、抑制什么。換句話說，就是把哪些可為哪些不可為的信息傳達出來，并借助獎勵、懲罰的威懾力量，推進監督執紀問責。這樣，就能發揮制度對黨組織和黨員行為的鼓勵和促進功能。因此，制度也是一種動力機制，它為政黨提供社會整體意義上的創新條件和活力源泉。

4.形塑活動方式。制度在社會成員生產方式、生活方式、思維方式的長期歷史發展積淀過程中，一些做法逐漸被淘汰，一些做法逐漸確立并形式化、規范化、普遍化。制度的這一作用對構筑良好政治生態的意義在于：黨在長期的革命、建設、改革實踐中，在黨內政治生活中逐漸確立起來的做法演變成習俗慣例、法規制度后，它們便在不同范圍、程度和層次上成為人們共同接受的做法。比如，黨內政治生活基本規范。就是《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》中指出的：“以實事求是、理論聯系實際、密切聯系群眾、批評和自我批評、民主集中制、嚴明黨的紀律等為主要內容的黨內政治生活基本規范。”全黨就是按照這種制度（基本規范）去思、去想、去行動、去生活，經過長期實踐，這些做法便自然而然地演變成為全黨的活動方式。以此為規范去構筑良好黨內政治生態，便是形塑活動方式。

5.整合社會力量。制度的約束、信息和激勵機制，目的都在于把成員的活動納入某種“軌道”。當各項活動被納入某種“軌道”，按一定的方式進行時，分散的力量匯集起來，形成社會整體力量，即社會整合，亦即恩格斯所說的“社會合力”，制度即能發揮這樣的功能。制度這一作用在構筑良好政治生態上的發揮，就是通過黨內各項制度安排（主要體現為黨內法規體系），規范全體共產黨員的行為、規范黨內政治生活，特別是規范黨內的思想文化活動、黨內領導決策活動，以及黨內關系和黨內行為狀態等，凝聚全黨力量。正如鄧小平指出的，我們靠什么管黨治黨，一靠理想，二靠紀律。通過這種整合，讓黨始終走在時代前列，始終成為全國人民的主心骨，始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。

（三）構筑良好政治生態的制度模式

1.政治模式。通過制度設計的形式，劃定不同性質和層次的權力的范圍和職能界限，各種權力之間既相互獨立，又相互牽制，從而達到以權力制約權力的目的。從橫向看：將執政黨統一的公共權力分為幾個相對獨立的部門，如決策、執行、監督分別交由不同的組織機構執掌，通過彼此的分工與制約實現以權制權。從縱向看：從中央到地方，從上到下，在權力的垂直方向上分割制約，既強調地方對中央、下級對上級的相對獨立性，處理好集權與分權的關系；又強調中央對地方、上級對下級的領導和被領導關系，處理好領導和被服從的關系。如我們黨的民主集中制強調的“四個服從”，以及黨內報告制度。

2.社會模式。嚴格劃分社會權力與黨的權力之間的界限和各自的活動范圍，嚴格區分私人領域和社會公共領域的界限。習近平總書記強調，從嚴治黨靠什么？其中重要的一條，就是靠人民群眾的支持和監督。通過動員民間力量，形成強大的輿論壓力，以形成強大的社會監督，實現以民制權。這種制衡有助于防止黨的權力的絕對化，也是維護公民基本權利、實現政治民主的重要途徑?！饵h內監督條例》強調要堅持黨內監督和黨外監督的統一，就是這一模式的體現。

3.法治模式。通過建立健全相應的法律制度，包括一整套的監督機構、制度和機制，限定和規范黨的權力運行，防止權力在行使過程中可能發生的擴展和濫用，保證權力運作的制度化、規范化和程序化。用法律的形式嚴格規定權力的范圍和限度，法律未授予的權力，不能擅自行使；不能任意超越公共領域與私人領域的界限，侵犯公民及民間團體的合法權利；建立責任制度和過錯追究制度，黨員領導干部忠實履行職責，并對自己的行為后果負責；黨內活動公平，實現陽光下操作，接受社會監督；權力運作嚴格按照法律規定的程序進行，防止出現人治現象。黨的《問責條例》《紀律處分條例》，就具有這樣的特點。

以上三種模式各有特點和優勢。要使黨的權力能合理有效的運行，必須將三種模式有機結合起來，使之互相配合，方能相得益彰。

二、當前黨內政治生態中存在的制度問題

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全力推進黨的建設新的偉大工程，形成了全面從嚴治黨的新思想新理念新戰略。曾經遭到污染和破壞的黨內政治生態總體已經向好，但也必須清醒認識到存在問題的嚴重性和解決問題的緊迫性。為此，必須堅持黨要管黨、從嚴治黨，認真解決黨的建設中存在的突出問題，才能重構風清氣正的政治生態。分析存在的突出問題，制度是根本。正是現行制度上的種種缺陷，為政治生態的污染和破壞創造了大量的機會?！爸贫刃匀毕輰е赂瘮　保褪沁@個道理。

（一）一般制度根源

制度不是萬能的，其本身存在導致政治生態破壞的源因素，這是制度本身內在的問題。用制度分析黨內政治生態問題，即存在著一般制度根源，這是制度本身帶來的。

1.制度失靈。由于制度本身的原因，沒有起到應有的功能和作用。如習近平總書記反復批評過的“牛欄關貓”“稻草人”現象，制度沒有關上門的現象，制度形同虛設的現象等等。究其原因，從社會系統角度而言，制度只是社會發展的因素之一，由此導致的“制度單一性和行為多樣性的矛盾。”［7］從制度的演化過程看，它來自人的關系。重點解決的是對所有人的關系的規定、確認、強化、調節和控制，卻不能決定人的關系發不發生、如何發生以及何時發生。制度可以硬性規定人怎樣行動，卻不能硬性規定人怎樣思想，或者說它在某些方面可以規定人的觀念，但在另一些方面，人的觀念還受其他因素的影響。這些方面，制度往往難以發揮作用。

2.制度實施不力?！叭藗儎撛熘贫仁且驗橹贫扔杏茫贫茸饔玫陌l揮，就是制度的實施或執行。一個制度規則建立以后，如果不予實施，等于沒有制度；一個制度建立以后，如果不能實施，也許是一種比沒有制度更為嚴重的秩序危機。”［8］無論是對社會，還是對社會成員，盡管有制度比沒有制度好，但有制度而得不到很好的實施甚至不實施，其結果往往是更糟糕的。究其根由，就是制度的權威性和穩定性得不到體現，甚至制度所彰顯出來的強制力、威懾力也會喪失，在社會成員中形成對制度本身不正常的預期，產生蔑視制度的文化心理。在全面從嚴治黨的實踐中，一些黨員領導干部之所以無視制度的存在，目無法紀、貪贓枉法，就是制度實施不力造成的不良后果。很明顯，如果制度（如黨章、廉政準則、政治生活準則） 得不到有力執行，政治生態受到污染，甚至惡化，也就在所難免了。

3.制度內部的矛盾。制度內部存在著穩定性與變化性的矛盾。制度本身具有穩定性，其價值在于通過規范特定關系人的行為，調節一定的人際關系，從而給社會以良好的秩序與穩定性。這是制度存在的重要條件、優點和長處。與此同時，經濟、政治、文化、社會的變化，必然引起制度的變遷。在黨的建設中，世情國情黨情發生了深刻變化，黨建事務千變萬化，黨的制度時常對權力不能適時規范、調整，也就出現了權力濫用的現象，從而導致了腐敗的發生和政治生態的破壞。這是制度的缺點和短處。為此，要不斷推進制度的與時俱進，進而最大可能的揚長避短。

4.權力“委托——代理”機制失靈。公共權力運行機制實際上是一種社會全體成員與國家和官員之間“委托——代理”運行機制。權力本身是公共的，通過“委托——代理”關系讓一部分人行使，即公務人員，在政治生態范疇內，最主要的就是黨員領導干部。在實踐中，這一機制會產生兩種行為：第一，公共權力執掌者對全體社會成員（委托人）擁有絕對的權力。當執掌公共權力的官員責任心較差時，濫用權力甚至違法活動自然就會增多；利用手中掌握的權力進行尋租活動的幾率也就會增加。第二，全體社會成員（委托人）缺乏對公共權力及其活動進行監督權利時，或者其積極性和動力不足時，要么任由公共權力濫用，要么產生利用賄賂進行尋租的動機。無論哪一種行為，都會對社會公共資源產生巨大的浪費和流失，導致社會不公乃至社會秩序失范。對此，習近平總書記在參加河南省蘭考縣委常委班子專題民主生活會時指出：“要完善黨內權力運行和監督機制，實行權責對等，堅決反對特權，防止權力濫用。執政黨對資源支配權力很大，應該有一個權力清單，什么權能用，什么權不能用，什么是公權，什么是私權，要分開，不能公權私用?！保?］

（二）宏觀制度因素

1.制度短缺。制度同其他事物一樣，也有一個發展問題，完善的過程。制度作為一種重要資源，只有適時地調整，適應千變萬化的社會變革，才能有效發揮制度的功能。改革開放以來，我國經濟社會的發展可謂瞬息萬變，不斷創新，確立了由傳統計劃經濟向市場經濟轉變的目標模式。與此同時，與之相適應的管理體制、監督制約機制等制度安排，并沒有完全確立起來。有的即使確立起來了，效用尚未完全發揮，已不適形勢的發展變化。

客觀地說，轉型期中國的改革是一個循序漸進的過程，任何一項改革都不可能一蹴而就、一步到位，傳統計劃經濟體制下的一系列制度安排不可能馬上消失，適應新形勢的新體制又不可能在很短的時期內建立并完善起來。比如說，黨在從革命到執政、從計劃到市場的轉變過程中，就存在著制度滯后的問題。制度短缺的形成有三種情況，一是制度供給的數量不足。二是制度供給或創新的意愿和能力不足。三是制度供給主體的執行不力。如《黨章》是我們黨的根本大法，是約束全黨的行為規則?！饵h章》規定，黨員要服從組織。在實踐中則會出現一個突出問題，那就是黨員不服從組織的時候怎么辦？在很長一段時間里，黨內缺乏對黨章的具體化規定，直到《中國共產黨紀律處分條例》的修訂，才有效解決了這一問題。由此可見，黨內還有很多這方面的制度需要加強和完善。

2.政治體制改革滯后。曾幾何時，“黨政不分、以黨代政”“權力過分集中”，這一弊端是導致政治生態污染的原因之一。權力過分集中，在社會和政府、市場和政府的關系中，就是權力過分集中在政府；在地方和中央的關系中，則又過分集中于中央。就體制內而言，權力過分集中于一把手，本屬于基層和下級組織應有的權力，過分集中于上級領導機關。就體制外而言，包括政黨、政府、企業、公民和第三部門等的社會主體中，政府或者政府某些部門過分地集中了（或者是占有了）本屬于社會其他主體的權力，不僅致使權力結構失衡，也使權力得不到有效監督?！斑@個問題不解決，不僅影響和制約著經濟體制改革攻堅戰的推進，而且影響和制約著民主法制建設的實質性的進展，也影響和制約著為加大反腐敗力度而建立強有力的權力監督制約機制，還影響和制約著社會穩定的維護和發展以及長治久安政治局面的實現?！保?0］在急劇變化的經濟社會形勢下，地方利益集團、勢力集團、部分中間組織、灰色社會團體和黑社會組織在一些地區和領域不斷涌現，一旦涉及那些產生腐敗的各種制度時，改革就會受到各種利益團體或個體的阻礙。這些因素集中起來，客觀上使得黨內政治生態不能得到良好的運行。

3.權力運行機制的缺陷。權力運行機制是指在合理劃分與配置權力的基礎上，為保證權力公正、高效、廉潔、有序運轉而在權力運作方面提出的各種相互關系和實際運作狀態的總和。其前提和基礎是一定的權力體制設計。從靜態方面看：規定權力分配的制度安排與組織載體安排；從動態方面看：規范權力的運行過程，包括決策、執行、監督、協調、控制等運行環節以及對領導和執政系統中人、財、物、信息等資源的支配方式。它不僅直接影響和制約著權力功能的發揮，關系著權力運行的性質與方向，影響著黨在領導和執政中民主權與公正權的實現和執政效率的高低。當前，權力運行機制還存在許多問題，如權力與責任安排不盡合理、權力運行中公眾參與不足、權力的人格化和隨意性、權力運行程序缺乏規范和透明、權力運行的法治化程度低、權力缺乏科學的激勵與約束機制等等。

（三）微觀制度因素

制度調節行為，規范關系。黨的制度調節黨的領導和執政行為，規范黨的權力關系。黨內制度的核心內容是權力體制的法定性規則，權力是制度的核心內容。

1.監督制度不健全不完善。黨的監督制度是各監督主體監察和督導全體共產黨員的行為以及相應的機構設置和運作規范的總和。確切地講，是對權力進行監督。各種不同的監督主體，從不同方面、不同角度，依法依規對各級黨組織和黨員的管理活動、行使權力行為的監督。特別是對領導和執政的職權、行為、內容、程序、決策、執行是否符合規范和紀律進行監督。當前存在的問題有：多元化的監督力量缺乏有力度的整合，監督的合力較弱；監督法治化程度低，監督彈性大；監督往往是偏重于事后的追責和懲罰性的監督，輕視或者是忽視事前的預防性監督、事中的過程性監督；黨內專責監督機構缺乏應有的地位和必要的獨立性。權力機關的監督和社會監督的作用發揮還不夠充分。正是由于監督機制不完善，導致黨的權力的不合理行使。

2.領導和決策體制的缺陷?，F行的領導體制本身存在著使權力向一把手集中的趨向。個人高度集權的領導體制，致使同事和下級對一把手的監督無從談起，上級的監督往往是事后監督。這種領導體制為一把手濫用權力謀取私利創造了便利條件，自然也會導致黨內政治生態的破壞。比如，對各級黨委決策的合法性、民主性和科學性重視不夠，決策程序不完善，決策責任追究機制不健全，決策失誤頻頻發生，給經濟社會發展和人民權益造成重大損失。決策權的高度集中，也為一把手腐敗創造了許多機會，導致政治生態受到污染。民間流傳的“辦事一張條，花錢一支筆，用人一句話”，就是對此種現象的形象比喻。

3.選人用人制度存在漏洞。黨的十八屆六中全會指出，一個時期以來，黨內政治生活中出現了一些突出問題，這其中就包括選人用人中的突出問題，即“任人唯親、跑官要官、買官賣官、拉票賄選現象屢禁不止”。存在這些現象，與選人用人制度的不健全是密切相關的，特別是與長期以來形成的“由少數人選人，在少數人中選人”的選人用人制度以及不正確的選人用人導向有著密切的關系。此外，黨內組織生活制度在一些地方沒有得到很好的實施，導致黨內政治生活不正常，甚至是黨內政治生活的隨意化、娛樂化和庸俗化，破壞了良好的黨內政治生態。

三、構筑良好政治生態的制度安排

制度安排是構筑良好政治生態的最佳路徑。為此，要進行黨的建設制度的改革與創新，最大限度克服制度缺陷，最大程度地激發制度活力和功能。習近平總書記指出：“要建立健全相關制度，用制度管權管事管人。要突出重點，重在管用有效，全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權、治吏?！保?1］要求把行之有效的制度堅持和落實好，針對新情況新問題，以改革創新精神補齊制度短板，健全制度。黨內政治生態，是分不同層次的；構筑良好的黨內政治生態，是一個系統工程。要堅持思想建黨與制度治黨緊密結合，堅持問題導向和目標導向相統一，從政治信仰、政治規矩和政治實踐三個層面著力，把一系列的制度安排貫穿于三個層面的方方面面和全過程。

（一）政治信仰層面：構建牢固共產黨人政治信仰信念的制度

政治信仰，即共產黨人的理想信念，是黨內政治生態的最高境界，也是黨內政治生態宏觀層面的體現，說到底，解決共產黨人的政治認同問題。中國共產黨人的政治信仰，是對馬克思主義指導下中國共產黨執政的政治形態的價值認同，與黨同心、與所進行的偉大事業同行，是一種政治理性，是特定政治形態的心理基礎。要確保我們黨堅強有力，就必須形成全面從嚴治黨的大氣候。全黨對政治信仰的認同，既要有全黨在理想信念上的堅定不移，更需要全體共產黨員在理想信念上的堅定不移。

1.構建抓實理論武裝工作的制度。政治信仰的形成，高度的依賴于理論。思想理論上的堅定清醒是政治上堅定的前提，新形勢下必須扎實抓好理論武裝，特別是加強對馬克思主義理論體系和黨中央治國理政新理念新思想新戰略的學習，做到真學真懂真信真用。習近平總書記指出，馬克思主義是共產黨人的“真經”，就是要在面對具有許多新的歷史特點的偉大斗爭中，真正用馬克思主義理論來武裝全體共產黨員的頭腦，培植共產黨人的精神家園，用馬克思主義指導中國特色社會主義偉大事業的具體實踐，始終保持共產黨人對遠大理想和奮斗目標的清醒認知和執著追求，進而培養起全體共產黨員對黨的政治信仰的情感，培育起克服一切困難的意志和信念，并轉化為“共產黨人平常時期看得出，關鍵時刻站得出，危難時刻豁得出”的行為。

2.構建抓實黨性教育和黨員日常教育的制度。抓實黨性教育，增強廣大黨員、干部的黨性修養、思想境界和道德水平。抓實黨員的日常教育，特別是加強黨的理論和革命理想信念的教育，深化黨章黨規黨紀教育，加強知識、業務技能方面的教育，增強黨員的身份意識，責任意識，做政治上、品行上、守紀上、履責上合格的黨員。

3.健全和完善黨內各項學習制度。按照建設學習型政黨的要求，堅持把學習型組織理論運用于黨的建設全過程，確保黨內各種學習、教育的常態化、規范化、制度化。包括中心組學習制度、各級黨組織的集體學習制度、領導干部定期參加黨校學習制度、黨內集中學習教育制度等等。

（二）政治規矩層面：構建嚴明黨的紀律規矩的制度

規矩是馬克思主義政黨的鮮明標志，嚴明的紀律規矩是中國共產黨團結統一的根本保證。在構筑良好的黨內政治生態過程中，政治規矩處于中觀層次。構筑良好政治生態，維護黨的團結統一，關鍵要立規矩、講規矩、守規矩。我們黨的政治規矩包括四個方面：第一，全黨的總規矩，即黨章。第二，對全體共產黨員的剛性約束，即黨的紀律。第三，國家法律，這是黨員、干部必須遵守的規矩，無一例外。第四，黨在長期的革命建設和改革實踐中形成的優良傳統、工作慣例。構筑良好政治生態，要在嚴明黨的紀律規矩方面構筑起完整的制度體系。

1.構建學習和遵守黨章的制度體系。習近平總書記指出：“黨章是黨的總章程，集中體現了黨的性質和宗旨、黨的理論和路線方針政策、黨的重要主張，規定了黨的重要制度和體制機制，是全黨必須共同遵守的根本行為規范。沒有規矩，不成方圓。黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規矩?！保?2］為此，要把學習黨章和遵守黨章，融入全面從嚴治黨的整體布局，作為構筑良好政治生態的一項基礎性經常性工作，作為全黨應盡義務和莊嚴責任狠抓落實。要加強對黨章特別是黨章重點條文的解釋和解讀，讓普通黨員全面掌握黨章基本內容。強化黨章以及黨規黨紀常態化、制度化教育，實現黨章以及黨規黨紀進黨校、進課堂、進媒體常態化、制度化。引導黨員原原本本學原文，聯系實際對照黨章條文檢查自己政治言行，既要知其然又能知其所以然。強化黨章黨規黨紀學習監督落實，形成常態化的學習、監督落實機制。

2.構建完善的黨內法規體系。黨內法規體系是否完善，在一定程度上決定著該政黨發展的成熟與否，決定著該政黨執政水平的高低。任何一個政黨發展到高級階段，都要有完善的黨內規章制度。我們黨完善的黨內法規體系，是以黨章為根本依據，以民主集中制為核心，用以規范黨內秩序、嚴明黨的紀律規矩，是實現黨的集中統一的制度體系。構建完善的黨內法規體系，第一，要加強民主集中制的貫徹落實。黨內各項制度，包括組織、領導、生活和工作制度，包括根本制度、基本制度、具體制度。重點強化集體決策、充分發揚民主、正確集中、按程序決策、責任落實和黨內監督幾個環節的建設。第二，要健全和完善黨內民主生活會制度。著重加強上一級黨組織和紀檢部門對下一級黨組織民主生活會的監督力度。第三，要加強對違反組織紀律的監督管理和責任追究、問責制度。以黨的《紀律處分條例》和《問責條例》為依據，重點對違反黨章規定的“四個服從”行為進行專題監督檢查。

3.構建黨內法規與國家法律有效銜接的制度。黨內法規和國家法律都是黨和人民意志的反映，二者在本質上是一致的。第一，要把黨內法規制度建設融入社會主義法治體系建設，并作為社會主義法治體系的有機組成部分，同步推進社會主義法治國家建設。需要特別強調的是，黨內法規建設要遵循憲法、法治原則，其目標是不斷提升黨的執政能力、拒腐防變和抵御風險的能力，強化對權力的制度制約。第二，要堅持有法必依和有規必依相統一。說到底，就是堅持依法治國與依規治黨相統一，確保黨內法規范、國家法規范在現實中的高效運行，確保所有黨紀和法律規范平等地適用于一切公共權力分配與運行的各個環節。第三，要堅持紀法有別，黨紀嚴于國法。明確紀檢監察機關與司法機關的職責分工，堅持紀嚴于法、紀在法前，建立協調順暢的案件查處機制。

4.構筑提高制度執行力的制度。嚴明政治規矩，除了健全完善的制度體系，更重要的是要有制度執行力，而提高制度執行力需要一系列的制度保障。第一，完善培育黨內法規意識的制度。把培育全體黨員特別是領導干部的黨內法規意識納入黨內教育制度的范疇，并作為黨委（黨組）中心組學習、黨內集中教育、黨校教育的重要內容，常態化制度化。第二，規范黨內法規制定和執行程序。以完善的程序制定和執行黨內法規，是提高制度執行力的重要環節，也是增強黨內法規制定和執行的科學性、規范性的重要保障。重點要明確中央以及各相關部門制定、備案、解釋黨內法規制度的機構、職責功能以及程序。第三，強化責任落實和問責制度。當前重點是加強對《中國共產黨問責條例》的貫徹落實，加強對堅持黨的領導、加強黨的建設、全面從嚴治黨、執行黨的紀律、推進黨風廉政建設和反腐敗工作等方面存在問題的問責落實。凡對執行黨內法規不力，甚至違反黨內法規的黨組織和黨員，特別是領導干部，要重點查處，追究紀律責任。

5.構建提高黨員干部法治思維和法治能力的制度。中國共產黨作為執政黨的地位，決定了黨的紀律必須具備強有力的規范性、強制性，也決定了黨員領導干部在嚴格執行紀律方面必須發揮引導和表率作用。第一，要高度重視黨員領導干部的法治思維和法治能力的培育和提升。重點要注重牢固樹立法治信念、加強法治學習培訓以及法治實踐三個環節，培育和提高黨員領導干部依法辦事的思維和能力。第二，要改進干部考核評價工作。把法治素養和依法辦事能力作為考察干部的重要內容，把黨員干部遵守黨章和黨規黨紀的情況納入考核評價的內容，把法治建設成效和依法履職的情況考準考實，形成良好法治環境。第三，完善獎懲措施。對那些法治素養好、依法辦事能力強的黨員領導干部，可以優先選拔使用。對那些特權思想嚴重、法治觀念淡薄，甚至在人民群眾中造成不良影響的黨員領導干部，要加強思想教育，限期整改，乃至給以相應的紀律處分。第四，要加強對立法、執法、司法部門的領導班子建設，重點考察其法治思維和用法治方式推動工作的能力水平。

（三）政治生活層面：構建深入推進政治生活實踐的制度

政治生活，是基于政治信仰和紀律規矩認同基礎上的行為表現，處于政治生態的微觀層次，體現為講政治、講原則、講規矩的黨內政治生活和組織生活，就是要經常、認真、嚴肅執行組織生活制度，形成生動活潑的政治生活。只有通過開展嚴肅的政治生活，黨的信仰信念，黨的政治規矩，才能得以落地生根。為此，要通過全黨的努力，形成全面從嚴治黨的氣候；當前要把握好以下四項制度的落實。

1.切實落實好“三會一課”制度。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》第一次以黨內準則的形式，將“黨員必須參加黨員大會、黨小組會和上黨課，黨支部要定期召開支部委員會會議。”作為黨內生活基本制度固定下來，是嚴肅黨內政治生活、增強黨的生機活力的重要保障。堅持“下延一級”，加強上級黨組織對下級黨組織的監督檢查力度，在重要歷史節點或者黨內重大活動期間，紀委要加強對“三會一課”制度的專項監督檢查。

2.嚴格堅持好民主生活會和組織生活會制度。鄧小平同志曾精辟地提出，關于領導干部的情況，“上級不是能天天看到的，下級也不是能天天看到的，同級的領導成員之間彼此是最熟悉的”。因此，領導干部嚴格參加民主生活會和組織生活會，本身就是加強黨內監督的重要途徑。領導干部率先垂范參加雙重組織生活會，重點是要抓好會前、會上和會后各個環節的工作。堅持上下聯動，上級黨組織領導班子成員參加下級黨組織領導班子民主生活會和組織生活會。通過相互監督，發現干部隊伍在政治思想、堅持和執行黨的路線方針政策、履行職責等方面存在的問題，及時整改和糾正。

3.堅持談心談話制度。要嚴格執行《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》關于堅持談心談話制度的要求，實現談心談話的制度化常態化。領導干部率先垂范，帶頭談，同時接受黨員、干部的約談。在談心談話中，既堅持黨性原則，又要體現同志間的友誼，做到推心置腹、溝通思想，以達到增進了解、共同提高的目的。

4.規范黨員民主評議制度。黨員民主評議，是實現黨內有效監督，加強黨的作風和廉政建設，提高黨員素質，更好地發揮黨員和黨組織作用的有效途徑。第一，要用好批評與自我批評這一利器，在自我批評、批評、接受批評三個方面強化嚴肅性、規范性。第二，要用好黨員民主評議的結果，對先進、后進都要有不同的措施，以達到強化黨員意識，增強黨的觀念，提高黨性修養的目的。

［1］包心鑒.論優化黨內政治生態［N］.光明日報，2015-05-13.

［2］習近平.在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話［M］.北京:人民出版社，2016:23.

［3］鄧小平文選.第2卷［M］.北京:人民出版社，1994:328.

［4］諾斯.制度、制度變遷與經濟績效［M］.上海:上海三聯書店，1994:3.

［5］諾斯.經濟史中的結構與變遷［M］.上海:上海三聯書店，上海人民出版社，1994:225-226.

［6］布羅姆利.經濟利益與經濟制度［M］.上海:上海三聯書店，上海人民出版社，1996:55.

［7］魯鵬.制度與發展關系研究［M］.北京:人民出版社，2002:244.

［8］張曙光.制度·主體·行為—傳統社會主義經濟學反思［M］.北京:中國財政經濟出版社，1999:138.

［9］習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編［M］.北京:中央文獻出版社，2015:54-55.

［10］王貴秀.任重而道遠—我國政治體制的演變與改革50年反思［J］.中國黨政干部論壇，1999（12）.

［11］習近平關于全面從嚴治黨論述摘編［M］.北京:中央文獻出版社，2016:110.

［12］習近平.認真學習黨章 嚴格遵守黨章［N］.人民日報，2012-11-10.

責任編輯：羅添仁

D 261.4

A

1671-2994（2017）02-0099-08

2016-10-15

魯彩榮（1977-），男，云南普洱人，中共云南省委黨校黨建教研部副主任，副教授。研究方向：黨的學說與黨的建設。

李 禮（1977-），女，云南昆明人，紅云紅河煙草（集團）有限責任公司工會助理政工師。研究方向：國企黨建與思想政治工作。

*本文系云南省哲學社會科學研究基地課題《云南構筑良好政治生態問題與對策研究》（JD2016YB01）的階段性成果。