撤縣設區：現狀·問題·對策

劉志慧

（中共宜賓市委黨校 經濟和社會發展研究所，四川 宜賓 644002）

撤縣設區：現狀·問題·對策

劉志慧

（中共宜賓市委黨校 經濟和社會發展研究所，四川 宜賓 644002）

撤縣設區是我國行政區劃調整的一種重要手段。改革開放以來，我國出現了大規模的撤縣設區現象，呈現出數量上升、與經濟發展水平相關、對城鎮化的促進等特點。與此同時，也出現了假性城市化、缺乏指導標準、降低政府管理效率等問題，需要我們更加謹慎地對待撤縣設區現象，采取科學、合理的手段和措施推進撤縣設區工作。

行政區劃；撤縣設區；城鎮化；標準；政府管理效率

行政區劃調整是我國中央政府處理中央與地方關系的一種重要形式和手段，是我國政治體制的重要組成部分。經過多年發展，我國中央、省、地級市、縣（區、縣級市）、鄉鎮五級行政體制已經成型。但是，隨著我國經濟社會的發展，城市化進程的不斷加快推進，適應城市化發展的行政區劃調整進程也不斷加快。正是基于此，本文對撤縣設區的特點和目前存在的問題進行了分析，并提出了未來撤縣設區中要注意的幾個方面。

一、省直管縣、撤縣設區和撤縣設市辨析

從行政區劃調整的類型來看，既有國家層面的調整，如直轄市的設立，也有地方層面的調整，如撤縣設區、撤縣設市等。不同類型的行政區劃調整，都對我國經濟社會發展和政府管理職能產生深刻的影響。目前，國內外很多學者對行政區劃調整都進行了研究，主要集中在四個方面。第一，行政區劃調整對城市化的影響。如行政區劃調整對城市人口、城市面積、城市化進程的影響。第二，對撤縣設區的研究。如撤縣設區中，中心城市與縣域的利益博弈和政府職能轉變的研究、對城市化進程影響的量化分析等。第三，對撤縣設市的研究。如撤縣設市后對城市發展水平的影響。第四，對省直管縣的研究。如量化分析省直管前后縣域經濟發展水平的變化。從總體上看，目前對撤縣設市、省直管縣等對經濟社會發展的作用，多數為支持和肯定態度，但是，對撤縣設區為利弊參半。

要準確理解撤縣設區，必須先區分幾個概念和模式——省直管縣、撤縣設區、撤縣設市。幾種模式都是我國城市發展空間和政府管理職能適應經濟社會發展的重要方式和手段，對我國城市化發展起到了重要作用。

（一）省直管縣

2005年，溫家寶總理在全國農村稅費改革工作會議上提出具備條件的地方，要開展省直管縣的試點。這是因為縣域經濟直接關系著“三農”問題的解決，同時，也是我國國民經濟的重要組成部分，事關全國經濟發展的大局。通過省直管縣，第一，縣域在財政收入和各類補助上擁有更大的財政自主權，避免了“市刮縣”的現象。第二，減少了中間環節，提高了資金使用效率，極大地調動了地方政府的積極性。

（二）撤縣設市

這是原縣域功能的調整。因為縣域經濟更側重“三農”，而市域更注重工業經濟和城市的發展。國家實行撤縣設市的目的，主要是希望將一些經濟發展好、工業基礎強的縣域，通過撤縣設市，賦予其更大的行政權力，更大的發展空間。同時，撤縣設市后，地方在招商引資、爭取和享受優惠政策、城市規劃建設等方面都具有積極作用。需要注意的是，撤縣設市后，新設立的縣級市行政級別并未發生變化，但是，撤縣設市有可能帶來城市人口激增，假性城鎮化現象等出現，因此，1997年，撤縣設市被國務院叫停。

（三）撤縣設區

這是撤銷縣的行政編制，將其納入地級市轄區直接管理，一般是中心城市在發展到一定程度后，為了突破現有發展空間的制約，選擇離中心城市較近的縣域，將其納入管轄范圍。撤縣設區的動因，主要是地級市為了防止縣域“省直管”后，縣里財政大權變為省直屬，不經過地級市，從而削弱地級市的財力和調控能力。按照1985年《國務院關于行政區劃管理的規定》：“撤縣設區包括了縣（市）的撤銷和市轄區的設立，由有關地方任免政府形成方案并逐級上報國務院審批。民政部作為國務院行政區劃業務主管部門，承辦撤縣（市）設區行政區劃調整的審核工作。”［1］根據撤縣設區后行政區域范圍的變化，我國撤縣設區主要有三種模式：第一，將縣域整體上劃為市轄區。第二，縣域部分范圍變為市轄區。第三，整合不同的縣域范圍后成為一個市轄區。

二、撤縣設區的影響因素分析

一個中心城市選擇某一個縣，通過撤縣設區進行行政區劃調整，并不是隨意的，具有一定的影響因素。從一定意義上來說，撤縣設市，更容易受到縣域的歡迎和支持。但是，撤縣設區則不然，中心城市的意愿更為強烈，縣域的積極性不高。因此，中心城市要順利推進撤縣設區工作，對撤并縣域的選擇至關重要。根據現有文獻研究，一般來說，中心城市在撤縣設區過程中主要考慮以下影響因素。

（一）中心城市的經濟發展水平和實力

經濟因素直接決定著中心城市撤縣設區的產生。一個中心城市在經濟社會發展到一定程度后，需要突破現有空間制約，在更大的范圍內進行資源配置，從而產生撤縣設區的想法。同時，也只有中心城市經濟社會發展水平較高，才能夠實現在撤縣設區后有更充足的財力和物力對原縣域進行反哺，才能保證撤縣設區過程的順利推進。

另一方面，如果中心城市經濟發展水平不高，實力不強，原縣域經濟實力較強，出現“弱市強縣”的狀況，則撤縣設區工作容易受到影響。以浙江省湖州市長興縣為例，2013年，湖州市提出擬將長興市撤縣設區，并承諾名字不變、區域范圍不變、財政體制不變、縣級管理權限不變、縣級管理體制不變的“五不變”的政策，最大限度地保護長興縣的利益。但是，由于長興縣經濟實力較強，在撤縣設區后面臨財政收入減少、規劃權和審批權上交等問題，遭到了長興縣四大班子和群眾的集體反對，最后湖州市“暫緩撤縣”。這說明，撤縣設區要求中心城市的經濟發展水平較高。

（二）地理因素

地理因素是影響中心城市對撤縣設區縣域選擇的重要因素。一般來說，中心城市會選擇離中心城區較近，能夠實現無縫對接的縣域。第一，地域較近，便于撤縣設區后中心城市與縣域統一規劃、統一基礎設施建設、統一提供公共服務等。第二，地域相近，群眾文化認同感較強，容易產生文化共鳴，減少了撤縣設區的阻力。

（三）縣域城鎮化發展水平

一般來說，縣域非農業人口達到20%左右，才會更有可能成為中心城市撤縣設區的選擇。中心城市選擇城鎮化發展水平相對較好的縣域，主要是避免縣域農業人口太多，撤縣設區后，可能對中心城市產生制約和影響。同時，城鎮化水平較高，意味著縣域經濟實力相對較強，能夠為中心城市發展起到促進作用。

三、近年來我國撤縣設區的特點

撤縣設區在我國由來已久，一般以1960年國務院批準撤銷沈陽縣設立沈陽新城子區為起點。但是，我國大規模的撤縣設區發生在改革開放以后。按照張藝爍在《撤縣設區的歷史與現狀分析》的表述，改革開放后我國撤縣設區大致經歷了四個時期：“第一，1978—1996年，呈現平穩增長趨勢。第二，1997—2002年，呈現井噴狀態。第三，2003—2009年，呈現減少狀態。第四，2010年至今，撤縣設區數量緩慢增加。”［2］為了更好地分析和論證，我們統計了2000年到2015年全國各省市的市轄區、縣級市、縣的變化情況。其中，統計數據主要來源于中國行政區劃網和中國城市統計年鑒。從統計數據可以大致看出我國，從2000年到2015年，全國撤縣設區大致有以下幾個特點。

（一）數量上呈現緩慢上升狀態

從圖中可以看出，2000年以后，全國縣的數量不斷減少，從2000年的1621個減少到了2015年的1513個，而全國市轄區的數量從2000年的781個增加到2015年的920個，總體上呈現緩慢上升的趨勢。究其原因，第一，由于我國城鎮化進程加速推進，各地為了加快城鎮化進程，通過撤縣設區突破建設用地限制，擴大發展空間。第二，由于1997年國家叫停了撤縣設市，各地將行政區劃的調整轉移到了撤縣設區上。但是，大量的撤縣設區也帶來了一系列弊端，于是，國家逐步加強了對撤縣設區的管理，收緊了撤縣設區的審批。

（二）地域分布受經濟發展水平影響

表1：2000-2015年我國撤縣設區情況變化表（單位：個）

2000年到2015年，從我國東部、中部、西部地區撤縣設區后市轄區數量的變化看：第一，我國東部地區撤縣設區的數量最高，中部居中，西部最少。這從一個側面說明了我國撤縣設區與經濟社會發展水平有很大的關系。經濟發展越高，撤縣設區數量越多。第二，從撤縣設區的變化情況看：東部、中部、西部撤縣設區的變化率分別為18.46%、4.9%和38.24%，西部地區變化最大。這種現象可以從其動因分析。高琳將撤縣設區分為“主動適應型和被動調整型。”［3］從實際看，東部地區撤縣設區更多的是主動適應型，即經濟社會發展和城鎮化發展水平較高，區域之間聯系十分密切，對空間拓展的愿望也更加迫切，因此，撤縣設區數量較多。而西部地區除了少數大城市外，其他地區的撤縣設區更多的呈現被動適應型特點，一是西部地區經濟社會發展水平相對較低，對土地財政的依賴性較大，希望通過空間的拓展來提高財政收入。二是有很大一部分是中心城市盲目跟風，單純依靠轄區范圍的擴大來提高自身的城鎮化建設水平。

（三）直轄市較地級市撤縣設區的意愿較強烈

從2000年到2015年全國各省市撤縣設區的情況來看，直轄市的撤縣設區意愿更加強烈。相反，普通地級市撤縣設區的意愿則相對較低。全國四個直轄市，北京市在2015年完成全部縣的撤縣設區，天津市和上海市在2016年正式進入“無縣時代”，目前，僅有直轄市重慶還有縣。同時，從四個直轄市撤縣設區的變化率與其他普通地級市的變化率相比看，從2000年到2015年，直轄市的市轄區數量增加率為21.05%，而其他普通地級市的市轄區數量增加率為17.54%；直轄市的縣域減少率為50%，而普通地級市縣域的減少率為5.73%。這也從側面佐證了第二個觀點。直轄市由于經濟社會發展水平較高，城鎮化水平進展較快，對城市空間拓展和統一規劃管理的意愿更加強烈，因此表現為撤縣設區的數量較多。

（四）撤縣設區對城鎮化的促進作用明顯

從撤縣設區與城鎮化二者之間的關系看，城鎮化既是撤縣設區的重要原因和目的之一，也是撤縣設區的結果。從我國撤縣設區的原因看，主要是適應城鎮化發展的需要，需要在城市空間上進一步拓展、社會管理上進一步加強，從而對行政區劃進行調整。

從實際效果來看：絕大多數撤縣設區對促進當地城鎮化發展都起到了積極作用。從城鎮化率變化看，我國城鎮化率從2000年的36.22%提高到2015年的56.1%，增長率高達54.9%，其中撤縣設區的作用功不可沒。撤縣設區能夠直接提高城鎮人口的比率，擴大城鎮范圍和比率，同時，也便于中心城市突破空間制約，在更大的范圍內進行統一規劃建設，加強基礎設施建設，提供公共服務的覆蓋率，對我國城鎮化建設具有極大的促進作用。

四、撤縣設區中存在的問題

撤縣設區對中心城市城鎮化進程具有非常重要的作用，這得到了我國多數專家和學者的認同。但是，我們也要避免盲目的撤縣設區，要認真分析和判斷撤縣設區可能產生的問題，正確處理中心城市和縣域之間的利益關系，從而真正實現撤縣設區的初衷。

（一）撤縣設區可能產生假性城鎮化現象

從國家采取撤縣設區行政區劃調整的初衷看，國務院在批準撤縣設區中主要考慮幾種影響因素：“第一，根據國家發展戰略和國家規劃來調整一些具有戰略地位的城市。第二，解決實際發展過程中中心城市與縣域經濟發展不合理的問題。第三，同步撤并一些規模較小的市轄區。”［4］但是，在具體實施和操作中，各級政府更多的是從地方利益的角度考慮。

根據現有對撤縣設區文獻的研究，可以大致歸納出中心城市撤縣設區的出發點和原因主要有三種：第一，滿足中心城市發展的實際需要。主要是一些中心城市在城鎮化發展過程中，受制于發展空間的制約，需要將現有的空間擴大，以滿足城市的進一步擴張。這種撤縣設區，更多的出現在經濟發展水平較高的東部沿海地區和內陸大中心城市，也是符合實際的撤縣設區，能夠緩解城鎮化過程中中心城市發展空間不足、資源緊張等問題，同時，也便于中心城市能夠從整體上考慮招商引資、產業布局、基礎設施建設、公共服務等，是符合國家的總體精神和要求的。第二，地方政府追求土地財政。撤縣設區后，原縣域的農村土地會納入城鎮化規劃區范圍，原有的集體用地成為國有建設用地，土地性質改變，中心城市通過出讓土地可以獲得大量的財政收入。第三，為了降低“省直管縣”對中心城市財政的影響。為了提高縣域自主發展的積極性和主動性，財政部指出在2012年底以前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直管縣的財政改革。中心城市為了避免“省直管縣”后中心城市財政收入的下降，擴大了撤縣設區的步伐。

除去第一種原因，中心城市為擴大土地財政和提高財政收入的撤縣設區行為，容易導致“假性城鎮化”現象。撤縣設區后，第一，原縣域仍以農業、農村、農民的發展模式為主，而中心城市則以工業、城市、城鎮居民模式為主。如果中心城市處理不好撤縣設區后中心城市與原縣域的融合問題，容易導致對“三農”問題的忽視，形成新的工農剪刀差。第二，原縣域劃入中心城市直接管理，原縣域自助發展能力受到削弱，中心城市的管理難度增大。如果中心城市不能夠很好地應對撤縣設區后大量農村人口進入城市帶來的社保、就業、城市管理等問題，則容易誘發新的社會矛盾和不穩定因素。

（二）撤縣設區缺少完善的程序和指導標準

從撤縣設區的程序看，主要是地方提出經省政府同意后，遞交國務院和財政部批準同意。關于撤縣設區的標準，目前依據的主要是國務院1993年轉發的《關于調整設市標準的報告》，但是，主要是對地級市和縣級市的設立提出了標準。后來，為適應經濟社會的發展，2014年，民政部出臺了《市轄區設置標準》（征求意見稿），從中心城市人口，縣域非農業人口、二三產比重、生產總值和財政收入等方面進行了規定。但按照南京大學法學院教授肖澤晟的說法：“現有撤縣設區的標準條件都非常原則。”［5］

1.現有標準未對中心城市的經濟發展進行規定。《市轄區設置標準》根據中心城市的總人口來對其可設置的市轄區進行規定，但是，沒有考慮中心城市經濟實力。按照前面的分析，我們可以看出，除了中心城市對縣域的選擇外，中心城市自身也必須具備帶動縣域發展的能力和水平。單凱、占張明在《“省直管縣”政策下地級市“撤縣設區”行為研究》中指出，撤縣設區中存在“弱市弱縣”“強市弱縣”“弱市強縣”“強市強縣”四種類型，這就是根據不同經濟發展水平劃分的。其中“弱市弱縣”可能產生弱市更弱、弱縣更弱的問題。“弱市強縣”在實際操作過程中，多數容易出現縣市之間的利益博弈，而產生歷史遺留問題。同時，在設置經濟指標時，應統籌考慮不同經濟發展水平地區的差別，對東部、中部、西部有不同的體現。

2.現有標準過于原則，沒有形成量化的指標體系。雖然現有標準包含了部分量化指標，但是，沒有形成完整的指標體系，過于原則，不能具體指導地方在推進撤縣設區過程中的實際工作。

（三）可能降低政府的管理效率

1.中心城市要深入研究如何轉換和利用原縣域的自主運行優勢問題。原縣域作為單獨的一級行政單元，在經濟發展、社會治理等方面具有更大的自主權，在經濟發展、社會治理、公共服務等方面具有很大的積極性。但是，撤縣設區后，權力集中在中心城市。中心城市會在更大的范圍內統籌考慮基礎設施建設、公共服務配置等，從而可能降低管理效率，導致撤縣設區后原縣域的發展水平降低。

從利益博弈的角度看：撤縣設區行為更受中心城市歡迎，中心城市在這一過程中受益更大。“撤縣設區后管理體制轉變的難點不僅在于要逐步突破原縣體制運行的路徑依賴，更在于要逐步轉化原縣體制架構的自主權力。”［6］

此外，一般撤縣設區后，為了保證區劃調整的平穩和順利過渡，都會在一定時期內延續原有的政策。然而，由于縣域從行政管理上已經隸屬中心城市，但政策卻沿用原有的縣域政策，導致行政管理與政策執行的不一致，容易產生政策執行的“空窗期”。

2.要注意避免原縣域產生制度“惰性”。撤縣設區從本質上說是一種集權行為，是中心城市將縣域權力集中到自身管理的一種行政區劃調整手段。“這種集權行為可能減少原縣域經濟單元的能動發展，使得縣域增強對行政力量的依賴，從而可能產生制度‘惰性’。”［7］撤縣設區前，縣域作為一級行政單元和行政區劃，尤其完整的管理體制和制度，主要為提高當地縣域經濟社會發展水平為己任。但是，撤縣設區后，原縣域成為中心城市的管理范圍，其規劃、審批、行政管理等權力都隸屬于中心城市，縣域失去單獨決策的權利。在新的制度環境下，失去決策權的縣域會失去自主發展的積極性，產生對中心城市的依賴，希望中心城市在基礎設施建設、公共服務提供、財政投入等方面加大投入和支持力度，失去原有的制度創新的積極性。

五、采取更加科學合理的方式推進撤縣設區工作

（一）采取更加謹慎的態度對待撤縣設區

撤縣設區對我國城鎮化進程具有非常重要的意義，但是，我們也要看到，在部分城市，撤縣設區成為地方政府盲目擴大城市范圍、提高城鎮化率的一種手段，甚至成為地方政府增加財政收入的重要來源。且部分城市是為了避免“省直管縣”政策下自身財政來源的減少而采取的應對之策，難免盲目沖動。民政部部長李立國曾經指出：“不是所有的縣，也不是多數縣能夠改市、改區”。羅震東認為：“撤縣設區將逐漸變得謹慎和有限。”［8］所以，國家和地方應該采取更加謹慎的態度對待撤縣設區。

1.更加尊重市場的主導作用。撤縣設區是我國城鎮化發展到一定階段的必然選擇，也是我國城鎮化進程中的階段性特征。但是，目前，我國多數的撤縣設區都是行政手段和行政行為下的撤并，在一定程度上不符合市場作用的結果。隨著國家《市轄區設置標準》的出臺，國家應該更加注重尊重市場作用的發揮，根據中心城市發展的程度來審批各地撤縣設區。

2.更加尊重縣一級的意愿和主觀能動性。撤縣設區，更多的是中心城市的行為選擇。在利益博弈中，中心城市獲利更多。但是，應該更加尊重縣一級的意愿，統籌考慮縣域人口密度、非農人口比重、經濟發展水平、城鎮化進程等，同時，要統籌考慮縣域政府和群眾對撤縣設區的態度和看法，變被動適應為主動調整，減少撤縣設區的成本，提高效率。

（二）構建更加細化的指標體系和考核程序

雖然國家根據實際情況出臺了《市轄區設置標準》，為各地撤縣設區提供了指導，但是，從實際中看，仍有兩個方面需要進一步完善。

1.完善考核指標體系。撤縣設區，是行政區劃的調整，涉及到各方利益，必須認真考量。現有標準過于單一，容易導致地方為了滿足撤縣設區的條件而出現數據造假行為。為此，國家有關部門應設置更加完整、更加完善的指標體系。在指標體系構建過程中，應選擇最能夠反應中心城市城市化發展水平與城市化發展空間關系、縣域城市化水平、經濟發展水平、中心城市與縣域空間影響力等指標，從而更加客觀公正地評價撤縣設區對當地經濟社會的影響。同時，應該照顧不同經濟發展水平地區評價標準的差異，不能一刀切。

2.制定更加嚴格規范的審核程序。目前，撤縣設區的審批基本上是由各地民政部門負責，并逐級上報國務院審批。為了規范撤縣設區工作，在現有的《市轄區設置標準》上，應該增加社會公眾參與、中央實地考察、撤縣設區后反饋機制等內容，從而使撤縣設區有進有退，真正成為解決我國城鎮化進程中各種問題的有效途徑和手段。

（三）構建合作型市縣關系

撤縣設區后，原有的中心城市和縣域的行政隸屬關系發生改變，縣域成為中心城市的市轄區，受中心城市管理，這也是多數縣域不愿意撤縣設區的重要原因。目前，我國自上而下的管理體制，撤縣設區后，導致中心城市在財權、事權、人事權等方面對縣域主要是管理，從而有可能損害縣域利益。要改變這種狀況，必須按照現代公共管理理念，變行政管理上的關系為合作型市縣關系，謀求中心城市與縣域的雙贏。對此，第一，中心城市必須有大局觀念。在撤縣設區后，從更大的范圍內對整個中心城市進行整體規劃，制定有利于中心城市和原縣域共同發展的政策。第二，政府應更加著眼于提供公共服務和基礎設施建設，其他應該交由市場來完成。通過市場對資源的有效配置，實現原縣域與中心城市的共同發展，而不是中心城市的行政干預。

［1］謝滌湘，文吉，魏清泉.“撤縣設區”行政區劃調整與城市發展［J］.城市規劃匯刊，2004（04）.

［2］羅震東.中國當前的行政區劃改革及其機制［J］.城市規劃，2005（08）.

［3］林拓，申立.我國城鄉區縣重組：風險及其超越［J］.中國行政管理 ，2012（11）.

［4］張蕾.撤縣設區的區劃兼并效應再思考--以鎮江市丹徒區為例［J］.城市問題，2007（01）.

［5］徐雋.撤縣設區，需要冷思考［N］.人民日報，2015-10-14.

［6］張藝爍.撤縣設區的歷史和現狀分析［J］.法制與社會，2016（08）.

［7］魏衡，魏清泉，曹天艷等.城市化進程中行政區劃調整的類型、問題與發展［J］.人文地理，2009（06）.

［8］高祥榮.撤縣（市）設區過程中的政府職能關系研究—以浙江省為例［J］.廣東行政學院學報，2015（06）.

［9］國務院.關于行政區劃管理的規定［Z］.1985-01-05.

［10］高琳.快速城鎮化進程中的“撤縣設區”：主動適應與被動調整［J］.2011（04）.

責任編輯：萬泳延

F291.1

A

1671-2994（2017）02-0164-05

2016-11-09

劉志慧（1983-），女，山西太谷人，中共宜賓市委黨校經濟和社會發展研究所講師。研究方向：區域經濟，經濟理論，縣域經濟。