行政違法行為檢察監督：制度·職能·機制

吳衛東

（中共荊門市委黨校 綜合教研室，湖北 荊門 448000）

行政違法行為檢察監督：制度·職能·機制

吳衛東

（中共荊門市委黨校 綜合教研室，湖北 荊門 448000）

檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正，是黨的十八屆四中全會賦予檢察機關法律監督的新任務。行政違法行為檢察監督開啟了檢察機關履行法律監督職能的實踐新探索，是深化檢察司法改革的重要內容，對于推進依法行政，建設法治政府和法治國家將產生積極影響。加強行政違法行為檢察監督的理論探討和實踐探索，有助于建立健全行政違法行為檢察監督制度。

檢察機關；行政違法行為；檢察監督；職能界定；機制構建

依法行政是法治建設的重要內容。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：行政執法領域“有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在”。為加強檢察機關對行政執法活動的監督，《決定》提出：“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。”賦予檢察機關督促糾正行政違法行為的新任務。建立健全行政違法行為檢察監督制度，對于深化檢察司法改革，推進行政機關嚴格規范公正文明執法，提高行政法治化水平，維護國家利益和社會公共利益具有積極意義。

一、行政違法行為檢察監督制度的背景

（一）制度溯源

我國檢察制度發軔于前蘇聯檢察制度，從理論到實踐，檢察制度都留有深刻的前蘇聯檢察制度印跡。“我國當前檢察機關的定位，檢察權的獨立行使，檢察機關的組織結構體系均是蘇聯檢察制度影響下的產物。”［1］前蘇聯檢察監督權充分擴張，實行全面監督的“一般監督”模式。檢察機關不僅對政權機關、團體、經濟組織的行為，還包括對私人行為是否合法都實施監督。受此影響，新中國成立到1978年憲法制定時期，行政檢察監督采用前蘇聯的“一般監督”模式，《七八憲法》第四十三條規定：“最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規定的范圍行使檢察權。”現行憲法明確規定人民檢察院是國家的法律監督機關，但沒有保留“一般監督”模式。檢察機關法律監督職能由過去的“一般監督”轉換到對國家工作人員職務犯罪的偵辦，刑事訴訟的審查逮捕、公訴以及訴訟監督等方面。行政違法行為檢察監督并不同于過去的“一般監督”，是檢察監督制度的重要革新，檢察監督的新任務為新時代背景下檢察監督注入了新內涵和新活力。

（二）相關法律法規的規定過于原則，操作性不足

1.憲法、組織法層面的規定。《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”，從憲法層面明晰了檢察機關的性質。《人民檢察院組織法》第4條規定，人民檢察院通過行使檢察權，“維護社會主義法制，維護社會秩序、生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利，保衛社會主義現代化建設的順利進行”，為行政違法行為檢察監督提供了一定的組織法上的依據支持。

2.行政部門法層面的規定。如《治安管理處罰法》第114條規定：“公安機關及其人民警察辦理治安案件，應當自覺接受社會和公民的監督。公安機關及其人民警察辦理治安案件，不嚴格執法或者有違法違紀行為的，任何單位和個人都有權向公安機關或者人民檢察院、行政監察機關檢舉、控告；收到檢舉、控告的機關，應當依據職責及時處理”。

3.司法解釋層面的規定。2011年8月，“兩高”共同發布《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》，首次以司法解釋的形式明確了檢察機關對行政違法行為的監督權。2001年12月，最高人民檢察院為配合此前國務院的相關規定，出臺《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。

4.國務院行政規章層面的規定。2001年7月，國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，以及2011年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發國務院法制辦等部門的《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》，均針對行政執法機關對構成犯罪的案件不移送時，檢察機關的監督權力作出了相應規定。

從上述一系列法律法規規定中發現，當前，行政違法行為檢察監督制度法律規定過于原則，具體規定的權威性、系統性、可操作性不強，影響了檢察監督活動開展。

（三）理論研究

近年來，理論界和實務界對行政檢察的理論研究日益重視，對行政違法行為檢察監督的研究逐漸深入。行政檢察監督不僅包括對行政審判活動的監督，還包括對行政行為的監督的觀點逐步形成共識。

1.制度構建的意義。隨著行政檢察監督理論研究的深入，行政違法行為檢察監督的制度價值開始顯現。行政違法行為檢察監督，維護國家利益和社會公共利益，拓展檢察監督職能，豐富檢察監督方式，是行政檢察監督制度的重大創新。檢察機關代表國家，“對于相關行政部門不行使或怠于行使自己的監管職責致使國有的自然資源、國家文物、環境或國有資產、公益資金等遭受損失，從而損害國家利益或社會公共利益的行為”［2］開展監督，有助于增強行政機關履職的責任感、使命感，糾正行政違法行為，保證行政權力依法行使，切實維護國家利益和社會公共利益。

2.行政檢察監督權配置研究深化。行政違法行為檢察監督，使檢察監督權深度介入行政執法過程，積極發掘和豐富檢察機關國家法律監督機關憲法定位的實踐維度。傳統的司法實踐中，檢察機關監督行政機關行政行為的范圍和空間狹窄，手段方式偏少偏弱，處于監督體系中的“配角”和邊緣地位。改變行政檢察監督“弱化”格局，有必要加強行政檢察監督權的配置研究，讓行政檢察監督權深入行政行為或行政執法全過程，“檢察機關的介入，能夠彌補傳統執法監督體系在邏輯上的缺漏，實現以行政執法過程為核心的全程監督。”［3］從行政過程的視角研究行政檢察監督，有利于檢察機關及時發現行政違法行為，實現對行政執法活動的事前、事中、事后監督。

3.行政檢察監督方式的研究逐漸成熟。行政檢察監督方式多樣，檢察建議、督促起訴、行政抗訴、糾正通知等監督方式在理論上逐步成熟，在實踐中得到充分運用。公益訴訟從理論層面開始向實踐層面拓展，積累經驗進而完善理論。行政檢察監督方式的體系機制逐步形成。

（四）實踐探索

盡管行政違法行為檢察監督的法律規定不具體、不完備，但實踐中對此類監督活動的探索方興未艾。2014年，山東省檢察院、監察廳、法制辦聯合制定《關于在行政執法檢察監督中加強協作配合的意見》；2015年初，浙江省檢察院和省政府法制辦制定了《關于在部分地區開展行政執法檢察監督與政府法制監督協作機制建設試點工作的通知》，在土地、環保、社保等領域開展行政違法檢察監督，取得了法律效果和社會效果的有機統一，為行政違法行為檢察監督實踐提供了制度規范，積累了有益經驗。湖北省檢察機關對發現的違法情形，采取檢察建議等方式進行監督，取得了一定的成效。湖北省J市檢察機關司法統計數據表明，2014年，該市兩級檢察機關發出督促履職檢察建議87件，采納81件；2015年，受理督促行政機關履職案72件，發出檢察建議68件，采納67件，受理改進行政機關工作建議案1件，發出檢察建議1件，采納1件，取得了較好的監督效果。

二、行政違法行為檢察監督的職能界定

《決定》要求檢察機關對行政違法行為的監督是“在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。”這一要求是以行政違法行為檢察監督的理論研究與實踐探索為基礎的集成創新。準確理解與探知其內涵，檢察機關才能在實踐中正確履行行政違法行為檢察監督職能。

（一）職能范圍：遵循“履行職責中發現”的邊界

我國行政權力運用領域廣泛，涉及國家和社會治理的方方面面，特別是行政執法行為種類多、自由裁量權力大，出現的執法不公、超越職權、濫用職權、程序違法等問題較多。盡管監督主體眾多，但監督疲軟，缺乏合力，行政違法行為或者不行使職權情形大量存在。各監督主體之間的職能不盡相同，“檢察機關依職權督促行政機關糾正違法行政行為，可以有效發揮行政權背后的‘法律之眼’和‘有效控權職能’，防止違法行政行為侵權，具有提醒、糾偏和預防作用。”［4］

多元的監督格局中，行政違法行為檢察監督與行政復議、行政審判監督較為類似，但又有顯著區別。行政復議和行政審判，均為相對人不服啟動的監督，具有被動監督和事后監督的特征。二者均有明確的受案范圍，其中，《行政復議法》受案范圍列舉的有十一項、《行政訴訟法》受案范圍列舉的有十二項。

檢察監督則為主動監督、過程監督，檢察機關事前、事中、事后均可以依職權啟動介入。監督權行使范圍為履行檢察職責中發現的行政違法行為。通過比較發現，檢察監督范圍廣泛，方式主動靈活，及時高效，能夠彌補行政復議和行政審判方式監督行政行為不足的缺陷。但由于其監督范圍寬泛，若不明確檢察監督的權力行使邊界，無條件、無限度地將所有行政違法行為納入檢察監督范圍，反不利于檢察機關依法行使監督權。

“履行職責中發現”明確界定檢察監督職能的范圍和條件，使之更具有可行性和操作性。檢察機關履行職責主要包括在履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督、執行監督等職責中發現行政機關違法行使職權或不行使職權行為，督促其糾正，從而將檢察機關對行政違法行為的“發現”控制在一個較為合理的范圍和邊界之內，避免檢察監督回到“一般監督”的舊模式。

（二）職能要求：圍繞“行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為”展開

行政機關違法行使職權，主要包括實體違法和程序違法情形。

1.實體違法。主要指行政機關執法活動違反法律規定的目的、原則和標準，超越職權、濫用職權，侵害相對人合法權益或者危害國家利益、公共利益和社會利益的行政違法行為。

2.程序違法。主要指行政行為違反法定的程序性要求。行政程序是行政法規定的行政主體作出行政行為必須遵循的步驟、順序和時限。“行政是行政權力運作的過程。行政權力過程是由程序構筑的，關注行政結果與關注權力過程同等重要。程序正義越來越與結果正義為人們相提并論甚至為人們格外青睞。”［5］“行政行為程序合法要求行政主體實施行政行為不能缺少法定的步驟、顛倒法定的順序、超過法定的期限。依法聽證而未舉行聽證，或者先裁決后調查取證的行政行為是違反法定程序的行政行為，不能產生預期的法律效力。”［6］

3.行政機關不行使職權的行為。主要指行政機關怠于行使法定職責，拒絕履行、不予答復、拖延履行法定義務，侵害相對人合法權益或者危害國家利益、公共利益和社會利益的行為。檢察機關應當針對行政機關的上述行為履行監督職能，督促行政機關依法辦事。

（三）職能目的：堅持“應該督促其糾正”的原則

1.堅持“應該”的原則。“應該”原則確立檢察機關對行政違法行為監督的職權職責。職權職責具有同體性，一是檢察機關的職權。二是檢察機關的職責。檢察機關必須切實行使該項監督職權、履行該項監督職責，否則，就構成失職瀆職。實踐中，檢察機關應當遵循監督權力行使的邊界，發現行政違法行為，嚴格按照監督標準與程序，運用合理的監督方式，督促其糾正。

2.堅持“督促”的原則。督促是指在現場或者過程管理中，有提醒、監督和管理之意﹐從而使結果能達到預定目標。督促原則，揭示出行政違法行為檢察監督的程序價值，表明檢察監督的職能目的在于督促、提醒行政機關糾正行政違法行為，促進行政機關依法行使行政權力。督促主要是程序性活動，具有程序意義上的價值。其主要功能和作用是從程序上提醒和督促，由行政機關自行糾正相關違法行政行為。也意味著檢察機關不能運用決定或者責令等實體處理方式，提出具體意見，強令行政機關遵照執行。督促原則是檢察機關正確行使監督職能應當遵循而不能逾越的重要權力邊界。

3.堅持“自行糾正”的原則。“自行糾正”是檢察機關督促行政機關對違法行政行為自我糾錯、自行改正，使行政法律關系上扭曲的權利義務得以回復。“自行糾正”是行政違法行為檢察監督不同于其他監督方式的重要特點，該原則對檢察機關直接代替行政機關作出行政行為或者通過撤銷、變更而改變行政行為的做法予以否定。可見，“自行糾正”原則同樣具有程序屬性和程序價值，奉行該項原則使檢察機關行使監督職能目的更為明晰，權力行使的邊界更為精準，監督手段更為適當，有助于防范檢察監督權僭越行政權，甚至監督違法等情形的發生。

三、行政違法行為檢察監督機制的構建

（一）構建發現機制

1.打造發現平臺。為落實國務院以及最高人民檢察院關于促進行政執法與刑事司法銜接工作的有關規定，各地檢察機關與政府部門普遍建立了“兩法”銜接信息共享平臺。

第一，為提高監督工作的有效性，檢察機關應當充分發揮該平臺的信息歸集功能，進行信息的歸納、甄別、梳理，加強對相關行政執法案件實施監督。

第二，“絕大多數行政機關建立了網絡辦公平臺，當事人辦理行政事務可以直接通過網絡進行。通過電子辦公平臺進行執法檢察監督，有利于化解檢察機關因手段所限、信息不全而無法全面行使法律監督權的矛盾，通過共享電子政務平臺，能夠極大地擴展檢察機關的信息來源，一定程度上滿足了檢察機關行使法律監督權對信息的要求，從而有助于更好地發揮檢察機關在法律監督方面的作用。”［7］

第三，檢察機關在履行偵查、審查起訴、民事行政訴訟監督、受理控告、申訴等職務活動領域發現行政違法行為，按照檢察監督的受案標準進行篩選和評估，以決定是否納入監督職責范圍，啟動監督程序。

2.重大案件引入聽證程序。“發現”具有一定的判斷性，即檢察機關對履職中發現的信息要作出初步判斷，行政行為是否具有違法性，是監督能否啟動的前提。為保證“判斷”的正確性，檢察機關在提出檢察建議、糾正違法行為通知之前，如重大復雜的案件，檢察機關可以組織聽證會，邀請行政機關、行政相對人、其他組織和其他相關人員參加，認真聽取行政機關的解釋說明，加強與行政機關的溝通。特別是涉及多個行政機關的責任承擔，多部行政法律法規適用的復雜疑難案件，組織聽證，有利于廓清法律關系，梳理權力責任，找準問題癥結。

聽證制度發端于自然公正原則，其程序意義在于作出事關利害關系人不利決定時，聽取利害關系人的意見。聽證制度對于公平公正處理涉法事務具有積極意義，在諸多領域被運用。行政違法行為檢察監督過程中，重大案件引入聽證程序，一是可以使檢察機關行政檢察監督權面對行政機關行政權時，保持一定的謙抑性，尊重行政權，協調權力沖突。二是避免與相關行政機關事前不溝通、不聽取解釋、不厘清責任主體，直接發出監督法律文書，導致監督失當甚至錯誤等情形的發生，保證“發現”的正確性。

3.建立專業問題專家協助制度。現代行政活動分工細密，紛繁復雜，呈現精細化特征。大量行政活動具有較強的專業性和復雜性。檢察機關履行監督職能時，特別是涉及國家利益和社會公共利益需要作出專業評估時，需要借力“外腦”，邀請相關專業人員、專家協助論證。如涉及生態環境、自然資源、國家文物、國有資產等方面的專業問題時，可以聘請專業人士當好參謀和智囊，通過論證會或者出具專業意見書等方式，解決監督過程中遇到的專業疑難問題。

4.重大公益和重大民生應急機制。行政違法行為涉及重大公共利益、重大民生等情形時，檢察機關要將公益和民生置于優先位置，建立快速反應機制，積極發揮檢察監督職能優勢，及時發現盡快督促行政機關糾正，積極維護國家利益、公共利益和人民生命財產安全。

（二）構建督促機制

檢察機關對行政違法行為實施監督的方式，明顯不同于行政復議和行政審判。復議機關的監督是行政系統內的層級監督，對受理的案件可以進行全方位的監督。具體監督方式上，可以運用決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法，重新作出行政行為等方式。行政審判中，對被訴行政行為，人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為，確認違法、確認無效和變更判決等方式。行政違法行為檢察監督屬性表明，其監督力度弱于行政復議和行政審判。行政復議和行政審判均具有裁判職能，盡管檢察機關的“發現”職能中亦包含判斷成分，但該判斷并不具有實體性和終局性，僅具有程序上的督促意義。其監督方式可歸納為兩大類型，一是非訴訟性質，包括檢察建議、督促起訴、糾正違法行為通知等。二是訴訟性質，包括公益訴訟、參與訴訟、抗訴等。具體督促方式：

1.檢察建議。檢察建議是人民檢察院在履職過程中，基于促進法律正確實施、維護社會公平正義價值取向，結合執法辦案實際，建議有關單位通過完善制度，強化內部監督制約，提高管理服務法治化水平，達到預防和減少違法犯罪目的的一種監督方式。相關行政機關對檢察建議不回復或者不予采納，檢察機關可以提請權力機關或者向上級行政機關、政府法制部門或者紀檢監察部門建議，達到督促糾正目的。檢察建議靈活便捷，具有柔性、指導性、非對抗性特點，易為行政機關接受。檢察司法實踐中大量應用，取得了良好的監督效果。

2.督促起訴。這是民事訴訟法的重要制度設計。其主旨是國有資產和社會公益受損時，負有監管責任的部門或國有單位怠于行使監管義務，且受損利益可以通過民事訴訟獲得填補的，由檢察機關督促責任主體提起民事訴訟，使受損利益獲得司法救濟。實踐中，檢察機關作為公共利益的維護者，對涉及損害國有自然資源出讓、開發，國有文物保管使用等情形發生時，根據民事訴訟法規定，以監督者的身份，督促相關監管部門或國有單位提起民事訴訟，履行保護國家利益和社會公共利益的職責。

3.提起抗訴。抗訴能直接啟動人民法院再審程序，是檢察機關實施監督最重要、最有效的方式之一。針對法院生效裁判，存有行政違法行為危害國家利益和公共利益情形的，需要撤銷法院生效裁判的，檢察機關可行使抗訴權。行政抗訴督促的方式，能有效地通過司法程序實現監督目的，阻止行政違法行為效力的延伸，使之最終回歸到法治軌道。

4.公益訴訟。“行政公益訴訟無論是對于維護社會公共利益、公民合法權益，還是對于政治體制改革、建設法治國家都具有重要的價值和意義。”［8］2015年7月1日，全國人大授權最高檢察院在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。最高檢察院選擇北京、內蒙古等13個省、自治區、直轄市的檢察院開展改革試點。“對經過督促起訴、檢察建議等監督方式，行政機關仍然不糾正違法行為或仍不履行法定職責，符合提起公益訴訟條件的，可以依法向人民法院提起公益訴訟。”［9］當前，得到授權的檢察機關，正積極探索公益訴訟制度，不少地方成效顯著。各地的具體實踐，為完善公益訴訟制度，積累了寶貴經驗。公益訴訟直面問題，有效地發揮檢察監督的職能優勢，切實維護公益，具有很強的震懾力、影響力和輻射力。

（三）構建保障機制

行政違法行為檢察監督本質為程序性監督，不具有實體上的終局性，該監督特性決定檢察機關不能采取有關強制措施。如果缺乏相應的保障機制，行政機關對檢察監督不理睬、不履行、不糾正，檢察監督效果會大打折扣。構建保障機制，就是要維護行政違法行為檢察監督的有效性，讓其產生相應的法律效果和影響。

1.構建監督手段轉換機制。行政機關是為追求社會發展進步，通過服務和治理活動，實現公共利益的組織。行政違法行為背離行政機關設立宗旨，具有一定的社會危害性，檢察機關實施法律監督，作出督促行為后，行政機關不糾正違法行政行為，導致嚴重后果，涉嫌瀆職犯罪的，檢察機關可以直接立案偵辦，轉換監督手段，依法追究相關行政人員的法律責任。

2.構建跟蹤機制。檢察機關向有關單位發出檢察建議書后，及時報送上一級檢察機關備案，并抄送同級人大常委會。相關單位未在法定期限回復或者未采納監督建議的，檢察機關實施跟蹤監督，向行政機關的上級主管部門或者監察機關提出建議，積極增進監督效果。

3.構建提請權力機關監督機制。人大是國家權力機關，各級地方人大有保證憲法法律在本地區全面貫徹實施的職責，且擁有重大事項的決定權、監督權、質詢權、特定問題的調查權等，其監督具有權威性和有效性。檢察機關在對行政機關行政違法行為督促糾正時，遇有監督難題或者阻礙，導致無法實現預期的監督效果的，必要時可以提請本級人大實施監督，強化監督效力，使行政違法行為得以糾正，維護國家利益和社會公共利益。

4.構建典型案例通報機制。信息網絡社會，輿論監督的影響甚大。檢察機關應注重和善于運用輿論監督，可以嘗試定期或者不定期將履職中發現的行政違法行為要求督促糾正后，仍不糾正的典型案例，對外發布，通過社會輿論的力量促進其糾正，實現監督目的。

5.構建考評機制。《決定》提出：“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。”將行政違法檢察監督的落實情況納入相關行政機關的考評內容，列為考核的重要指標，積極發揮黨委政府的政治優勢、組織優勢和紀律優勢，促進行政違法行為檢察監督落到實處，取得實效。

［1］謝鵬程，任文松.蘇聯檢察制度對我國的影響［J］.河北法學，2010（07）.

［2］田力，郝明，田東平.行政檢察的對象和方式辨析［J］.人民檢察，2012（15）.

［3］［7］成協中.從行政過程的視角重塑行政執法檢察監督［J］.人民檢察，2013（09）.

［4］［9］孫長春.構建違法行政行為法律監督的新常態［J］.紅旗文稿，2015（07）.

［5］肖金明.法治行政的邏輯［M］.北京：中國政法大學出版社，2004：55.

［6］方世榮，石佑啟.行政法與行政訴訟法［M］.北京：北京大學出版社，2005：152.

［8］馮勇.行政公益訴訟的價值考量［J］.中共云南省委黨校學報，2014（07）.

責任編輯：馬樹勛

D 922.114

A

1671-2994（2017）02-0159-05

2016-12-23

吳衛東（1969-），男，湖北天門人，中共荊門市委黨校綜合教研室主任，教授。研究方向：法治理論及實踐，司法制度。