新中國社會治理模式的演變及啟示

李盛梅

（西南科技大學 馬克思主義學院，四川 綿陽 621000）

新中國社會治理模式的演變及啟示

李盛梅

（西南科技大學 馬克思主義學院，四川 綿陽 621000）

新中國成立以來，我國的社會管理先后經歷了“全能型政府”管制期、“經濟導向型政府”管理期及“公共服務型政府”治理期。作為社會管理的模式，它們在治理理念、治理主體、治理過程和治理手段上有所差異，但也有相同之處，一是政府皆是治理主體之一。二是以社會事務為管理對象。三是有國家強制力為保障。四是具有鮮明的時代特征。通過對社會管理歷史脈絡的梳理，總結各時期的異同，分析當前實現社會治理現代化的五大重點：一是堅持中國共產黨的領導。二是遵循實事求是的原則，實現動態管理。三是結合自身特色，借鑒他國經驗。四是堅持依法治國與以德治國相結合。五是培育發達的公民社會，實現多元治理。

社會治理；全能型政府；服務型政府；公民社會；依法治國

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次使用了“社會治理”一詞，標志著我國社會治理在治理理念、方式手段、體制機制等方面取得了突破性進展。按照龔維斌的觀點，社會治理是社會管理的升級版。［1］而社會管理活動隨著國家的產生、經濟社會的發展、歷史文化的傳承與時俱進，具有鮮明的時代特征。自新中國成立以來，我國的社會管理活動經歷了從管制到管理，再到治理的轉變，是歷史的選擇，人民的選擇。

一、新中國成立以來我國社會治理模式的演變

所謂社會治理模式，是指政府在對社會系統的組成部分和社會生活的各個領域進行有目的、有計劃的調節與控制時所遵循的原則、途徑、程序和方式。［2］不同時期的社會治理模式有所差異，不同學者研究社會治理模式的角度也有所不同。

韓大元根據憲法的產生及發展，將社會治理模式分為三個階段：第一個階段是82憲法的制定至1993年將“建設有中國特色社會主義的理論和基本路線，明確載入憲法”。該階段是憲法對社會治理的初探期。第二階段是1993年至2004年的“人權入憲”。該階段屬于國家價值觀與人權文化對社會治理的發展期。第三階段是2004年至今，屬于“依憲治國”對社會治理的鞏固期。［3］張小勁、于曉紅則認為，社會治理的模式基本上可以分為三種，即自治、共治和法治。［4］

筆者以為，“模式”作為一個具有固定框架、能夠被復制或者廣泛適用的詞語，很難將其用于社會管理發展的過程之中，或者說很難將社會管理活動概括出一定的模式，因而，本文僅就重大歷史事件的決定作用，將社會治理分為“全能型政府”管制型、“經濟導向型政府”管理型和“公共服務型政府”治理型。

（一）“全能型政府”管制期（1949—1978年）

新中國成立初期，我國的社會治理模式具有鮮明的蘇聯色彩，或者說是“斯大林模式”，其實質“在于執政黨和政府對國家政治、經濟、思想文化及其社會生活進行高度集中的管制，”［5］包括政治上的一黨領導、高度集權制；經濟上的單一公有制和計劃經濟；文化上的個人崇拜；生活上的單位制和街居制等。在以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體的治理下，我國社會管理活動直接體現為政治運動，包括大躍進、人民公社化運動、“四清”運動及文化大革命等。

據中國學者胡鞍鋼統計，從1949年到1976年的27年間，中國共發動了76次運動。［6］美國學者馬德森在《毛澤東時代的中國群眾動員》也認為，“在毛澤東領導下的中國，沒有什么現象比群眾動員運動更獨特、更重要（至少對局外人來說、更令人迷惑不解）。他認為從建國到毛澤東逝世的26年中，這種全國性的運動總計有70多次（地方一級的運動則要多十倍）。”［7］雖然1954年頒布了中華人民共和國第一部憲法，但事實上，它的作用很渺小，該時期仍然以“人治”為主。正如1958年毛澤東在北戴河召開的協作區主任會議上所說，“不能靠法律治理多數人。……到底是法治還是人治？看來實際靠人，法律只能作為辦事的參考。”［8］可以說，這段時間是以政治導向為核心的“全能政府”管制期。

（二）“經濟導向型政府”管理期（1978年—2002年）

1978年，黨的十一屆三中全會勝利召開，全會梳理了歷史遺留問題，糾正了“文化大革命”及“左”傾錯誤，全面客觀地評價了毛澤東，做出了實施改革開放的偉大決定。為了進一步激發社會活力，提高勞動者的積極性，促進社會生產率的提高，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體實施了一系列簡政放權的措施，包括對政府行政體制、企事業單位和基層群眾自治組織等的改革，自此，我國社會管理發生了深刻地變化。

為了進一步簡政放權，我國政府先后進行了四次行政體制改革，即1982年、1988年、1993年及1998年的行政體制改革。1985年，國務院頒布的《關于增強大中型國營企業活力若干問題的暫行規定》、1986年的《關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》及1987年的《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》等，激發了企業活力、促進了經濟的發展。

1983年，中央發布1號文件《當前農村經濟政策的若干問題》，正式以“家庭聯產承包責任制”確認了發源于安徽鳳陽縣的“包干到戶、包產到戶”，使之合法化。［9］“家庭聯產承包責任制”的推廣，促進了村委會的產生。1989年及1998年，相繼確立了基層群眾自治組織，即居民委員會和村民委員會的合法自治地位。

從總體上看，雖然該時期政府給予了公民社會一定的自由，適度限制了自己的權力，但其目的仍然以發展經濟為中心。可以說，這是一種利益驅動下的權力限制，一種為了發展經濟的被動狀態，是一種經濟導向型的社會管理。

（三）“公共服務型政府”治理期（2002年至今）

2002年，黨的十六大召開，社會主義市場經濟體制基本確立，經濟社會快速發展，人民生活水平不斷提高，但隨之而來的各種社會問題、社會矛盾也不斷增多。此時，我國政府開始反思社會治理的方式方法，力求緩解“以經濟建設為中心”所帶來的后遺癥。2003年，黨的十六屆三中全會提出了“科學發展觀”的重要論斷，邁上了政治、經濟、文化和諧發展之路。2004年，十六屆四中全會提出了“和諧社會”的發展目標，同年2月，在“樹立和落實科學發展觀”專題研討班結業式上的講話中，溫家寶總理提出了政府治理的邏輯路徑，即政府治理要圍繞“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四個方面展開，以建設服務型政府為最終取向。［10］2005年的《政府工作報告》正式將“建設服務型政府”確認為政府的目標，并且提出了相應的措施。［11］之后，黨的十七大報告繼續指出：“加快行政管理體制改革，建設服務型政府。”［12］黨的十八大報告進一步強調：“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”［13］創造性地提出了中國特色“五位一體”的戰略總布局。隨后，黨的十八屆二中、三中全會中也明確提出了“建設服務型政府”的要求。這一系列戰略的實施，標志著我國的社會治理發生了質的變化。

二、各種社會治理模式間的邏輯關系

（一）治理模式間的聯系

1.各治理模式都以社會事務為管理對象，維護社會穩定是重要目標之一。按照經濟學的觀點，管制是政府為維護和達到特定的公共利益所進行的管理和制約。從政治學意義上說，治理是指“公共權威為實現公共利益而進行的管理活動和管理過程。”［14］而管理則位于管制與治理之間。可以說，對社會公共事務的管理，是各種治理模式共同的對象范圍，而維護社會穩定是所有國家機器的目標之一。

2.政府是不可缺少的治理主體。無論是新中國成立初期的管制期，還是改革開放后的“經濟導向型”管理期，亦或是“公共服務型政府”的治理期，政府皆屬于社會管理的主體之一。隨著經濟社會的發展和需要，社會管理的主體日趨多元化。黨的十八大提出：“加強和創新社會管理，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”［15］明確了政府在社會治理過程中的責任人地位，作為社會管理的主體之一，政府仍然沒有也不可能退出歷史舞臺。

3.國家強制力參與社會管理過程。國家強制力是社會管理過程得以推進，管理結果得以實現的重要保證，尤其處在管制期的新中國，國家強制力發揮了更加積極的作用，不僅鞏固了新生政權，也在一定程度上實現了經濟的復蘇。隨著社會管理向治理的過渡，“法治”的作用愈加明顯，但作為一種上層建筑，“法治”也是一種特殊的國家強制力，在社會管理過程中仍然具有強制保障作用。

4.各模式都具有鮮明的時代特征。由于國際國內環境的影響以及鞏固新生政權的需要，新中國成立初期的“全能型政府”，對發展社會主義經濟，維護社會的穩定，無疑是正確的選擇。但之后，“大躍進”“人民公社化運動”及“文化大革命”等運動給人民帶來了巨大的災難，使“經濟主導型政府”管理應運而生。同樣，“服務型政府”治理的出現，也是“以經濟建設為中心”的進一步完善。可見，治理模式的發展具有鮮明的時代性，是隨著歷史的發展、時代的需要而不斷變化的，是歷史的選擇，人民的選擇。

（二）治理模式間的區別

1.在理念上：實現了從管制到治理的轉變。以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體執政時期，可以說是典型的“家長制”，尤其在對毛澤東的個人崇拜時期更為明顯。毛澤東去世后，以鄧小平同志為核心的第二代中央領導集體重點對我國政治體制和經濟制度進行了改革，廢除了領導干部終身制，真正地實現了集體領導，適度地簡政放權，也使我國社會治理模式進入社會管理期。社會主義市場經濟制度的確立，“服務型政府”的產生和發展，政府得以更加注重對社會的治理，關注民生，從而在本質上進入社會治理階段。從1949年至今，我國政府的著眼點從政府自身到整個社會，從“家長制”到“守夜人”，從以“我”為本到以“民”為本，實現了從管制到治理的轉變。

2.在主體上：由傳統的“一元治理”向“多元治理”邁進。新中國成立初期，實行“黨政一體化”領導及單一的公有制經濟和計劃經濟，可以說是“黨政不分，以黨代政”，這使社會事務的管理權完全集中于中央高層。這種黨“一元化”領導的體制，產生了一系列弊端，影響社會經濟的發展。基于此，黨的十一屆三中全會明確指出：“要認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企現象。”［16］從而使國家治理邁進了管理期，黨和國家實施了一系列簡政放權措施，村民自治、政社分開、政企分開逐步推進。到20世紀90年代，除原有的“工青婦”等人民團體外，民間組織開始涌現，并得到政府的認可，他們對社會政治生活發生日益重要的影響。［17］此時，社會管理已經具有了一定的社會治理的涵義。2004年，“服務型政府”的提出，社會治理主體多元化表現得更加明顯。

3.在過程上：社會管理實現了從“單向管理”到“雙向治理”、“消極被動的管制”向“積極主動的合作”的轉變。剛經歷了抗日戰爭和解放戰爭的新中國，在政治上實行高度集權的“一元領導”，經濟上實行全面“計劃經濟”，整個社會管理的模式呈現出自上而下的“單向管理”，政府包攬了一切事務，甚至個人生活也被嚴格管控。隨著經濟的不斷發展，社會的不斷進步，尤其是改革開放以來對企事業單位、社會組織等權力的下放，使公民社會具有更多自由，社會自治的積極性和可操作性也不斷提高，而政府與公民社會的關系，也由最初的統治與被統治向協商合作轉變，實現了“雙向”互動。

4.在手段上：國家治理從“管制”到“治理”，實現了剛性管理向柔性治理，“人治”到“法治”的轉變。新中國成立初期，政府作為唯一的治理主體，具有至高無上的權威，政府與社會的關系屬于純粹的領導與被領導的關系。鞏固政權，維護社會穩定，是當時社會管理的重點。“人治”是該時期的一大特點。正如毛澤東所說：“不能靠法律治理多數人。……到底是法治還是人治？看來實際靠人，法律只能作為辦事的參考。”［18］由于特殊時期毛澤東對社會管理的獨特認識，使得這種“管制型”的治理持續到毛澤東逝世。黨的十一屆三中全會以后，政府開始簡政放權，與企業及社會組織的關系，也逐漸演變為授權與被授權的關系，政府將大量的社會事務通過招標、外包、協商、合同等方式授權給社會組織，實現了剛性管理向柔性治理的轉變。同時，隨著法律的日趨完善，國家治理也從“人治”轉變為“法治”。

三、社會治理模式對實現社會治理現代化的啟示

黨的十八大報告明確指出：“加強社會建設，必須加快推進社會體制改革。要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體系，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。”［19］這給未來的社會治理指明了方向。在實現社會治理現代化的過程中，我們應該堅持以下五點：

（一）始終堅持中國共產黨的領導

中國共產黨是中國特色社會主義事業堅強的領導核心，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體帶領四萬萬同胞取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了社會主義新中國，形成了毛澤東思想。以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體成功回答了“什么是社會主義，怎樣建設社會主義”這個根本性的問題，開創性地作出了“改革開放”的偉大決策。鄧小平指出：“社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”［20］在毛澤東思想及鄧小平理論的指導下，中國經濟實現了突飛猛進的發展。以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體創立了“三個代表”重要思想，并正確回答了“建設什么樣的黨、怎樣建設黨”這個關系黨和國家前途命運的重大現實問題。之后，黨和國家領導人在理論和實踐上積極探索，提出了“科學發展觀”，并且創造性地回答了“實現什么樣的發展、怎樣發展”的問題，使我黨對社會主義的認識達到了新的高度。新時期，以習近平同志為核心的黨中央繼往開來，在馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想及科學發展觀的指導下，帶領全國各族人民朝著全面小康邁進。歷史表明，中國共產黨能夠帶領全國人民取得中國特色社會主義事業的偉大勝利，社會治理現代化的實現，離不開中國共產黨的領導。

（二）遵循實事求是的原則，實現動態管理

新中國建立初期，民生凋敝、百廢待興，黨和國家既需要穩固新生的人民政權，又需要激發社會活力、發展經濟，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體選擇了一個擁有絕對權威的“全能型政府”管理模式，是符合時代實際和需要的。通過對政治、經濟、文化、社會的全方位的規劃和布局，新中國成功完成了“三大改造”，順利地實現了新民主主義向社會主義的過渡。可隨后的“大躍進”“四清”運動、“文化大革命”等，給新中國帶來了沉重的災難，剛剛復蘇的經濟遭到巨大的打擊。

1978年，黨的十一屆三中全會順利召開，對歷史遺留問題進行了全面總結，對中央領導層的人事制度重新進行了界定，做出了“以經濟建設為中心”及改革開放的偉大決定，使國家治理從“全能政府”管制期向“經濟主導型政府”管理期邁進。與此同時，隨著經濟的飛速發展，人民生活水平快速提高，諸如貧富差距、公共服務、社會保障等問題日益凸顯，截至2011年底，我國60歲及以上老年人口達1.85億，占總人口的13.43%，且每年以近800萬的速度增加，［21］各種社會問題的出現，使以“經濟主導型政府”的社會管理面臨巨大挑戰。

2004年“服務型政府”的概念第一次明確出現在政府工作報告之中，并不斷發展和豐富，使“全能政府”進一步向“有限政府”“經濟主導型”政府向“公共服務型”政府轉變。

可以說，近70年來，我國社會管理的模式不是一成不變的，隨著國際國內環境的變化、經濟社會的發展和歷史文化的傳承，社會管理的模式也隨之變化，它是一個動態管理的過程。在未來的社會管理過程中，厘清我國社會管理的需要，積極調整社會治理的方式方法，力求既能保持社會管理的協調穩定發展，又能“穩中求變”、實現動態管理。

（三）結合自身特色，借鑒他國經驗

改革開放以前，我國的社會治理模式具有鮮明的蘇聯色彩，甚至可以說是按部就班的，這種“全能”模式在特殊時期的確發揮了巨大的作用，但與之而來的各種問題，也給黨的社會管理提出了挑戰。以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體不得不探索一條新的出路。早在1945年7月，毛澤東在回答黃炎培提出的“歷史周期律”時，就曾經明確指出：“我們已經找到新路……這條新路就是民主。［22］但我們必須認識到，我們所謂的民主與西方國家的民主有相同點，也有著本質的不同。“民主”一詞在制度、觀念、意識、手段等方面有著不同的涵義和內容，比如民主制度、民主意識、民主手段等。現代民主作為國家制度主要有兩種來源：第一種是現代西方民主制度。根源于議會制，可以追溯到古希臘、古羅馬的城邦民主和共和制度。第二種是19世紀下半期，在馬克思主義產生，列寧的《帝國主義論》發表后，殖民地國家認識到國家獨立、民族解放的緊迫，從而掀起了各類民族解放運動，并以“民主”為口號。正如新民主主義革命的開端——“五·四”運動，便是以“民主”為口號的。我國研究社會治理問題的著名學者俞可平認為：“中國治理改革的最終目標是實現善治。善治應當有10個要素，即合法性、法治、透明性、責任性、回應、參與、穩定、廉潔及公正。”［23］在西方國家社會治理理論中，民主公正也是其目標之一，但是，就內涵及內容來說，卻與我國相去甚遠。可以說，同一理念、同一制度或同一手段，在不同國家均有所區別，這就要求我們在借鑒他國社會治理的經驗時，結合本國自身特色，杜絕生搬硬套，尤其在借鑒西方國家的各種治理理論時，更需要明確其理論所倡導的治理理念、方式方法等與我國的差異。

（四）堅持依法治國與以德治國相結合

我國的社會治理模式經歷了從“人治”向“法治”逐漸轉變的過程。1949年新中國成立，確立了以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體，形成了一個“全能主義”的國家，高度集權的一元化領導，致使社會管理具有了明顯的“人治”色彩，尤其當對毛澤東的個人崇拜達到頂峰，集體領導制被破壞后，更加明顯。1954年，中華人民共和國第一部憲法正式頒布，標志著我國社會管理的“法治”意識得以確立，開啟了“依法治國”的大門。隨后又頒布了1958年憲法、1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法等，并于1993年、1999年及2004年對82憲法進行了多次修改，使“依法治國”的理念得到鞏固和加強。法律作為維護社會管理的重要保障，不僅對治理對象有強制力，對治理主體同樣有約束力，它是行政主體合法、合理行政的依據。《決定》指出：“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式。”［24］可見，依法治國對社會治理的重要性。然而，法律并不是萬能的，社會中仍然有法律所不能也不可能觸及的地方，這就需要發揮道德的約束功能。歷史表明，具有五千年傳統文化的中國，歷來重視德育的作用，甚至在不同時代都體現了其教化的價值功能。只有將依法治國與以德治國相結合，剛柔相濟，相輔相成，才能更好地規范社會秩序，實現社會治理現代化。

（五）培育發達的公民社會，實現多元治理

新中國成立以來，社會管理的主體經由政府到企業、基層群眾自治組織，再發展到包括社會團體在內的其他非政府組織，社會治理的主體逐漸增多。“小政府、強社會”的治理形態正在形成。然而，中國缺乏公民社會的淵源和基礎，即便近幾十年來政府一直努力就轉變職能、簡政放權的政治體制進行改革，但我國公民社會仍不發達。據2006年的統計數據，法國的社會組織密度為110.45個，美國為51.79個，巴西為12.66個，印度為10.21個，均高于我國社會組織的結社水平。從相對數看，我國社會組織的就業量占整個經濟活動人口的比例僅僅為0.53%，不僅低于發達國家，也低于大多數發展中國家。［25］這充分說明我國的社會組織不僅數量少，質量也有待提高。《決定》就創新社會治理體制，實現社會治理現代化指出：“改進社會治理方式。堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與。”［26］這正說明了公民社會是社會治理不可缺少的一部分，而當務之急，正是對公民社會的積極培育。只有發達的公民社會，才能激發社會活力，培育多元的治理主體，從而形成“小政府、強社會”國家。出版社，2014：3.

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責任編輯：馬樹勛

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D 63-31

A

1671-2994（2017）02-0148-05

2016-06-11

李盛梅（1991-），女，四川宜賓人，西南科技大學馬克思主義學院碩士研究生。研究方向：馬克思主義中國化。