新常態下城市社區黨建問題研究
——以安徽省馬鞍山市為例

宣萱

（中共馬鞍山市委黨校 黨史黨建教研室，安徽 馬鞍山 243011）

新常態下城市社區黨建問題研究
——以安徽省馬鞍山市為例

宣萱

（中共馬鞍山市委黨校 黨史黨建教研室，安徽 馬鞍山 243011）

改革開放以來，面對城市基層社會發展過程中的變遷，城市社區黨建面臨黨組織設置不合理、服務資源分散和服務職責不夠明確等問題。馬鞍山市嘗試從優化基層組織體系，組織設置網絡化、細分管理服務單元，治理結構網格化、以服務對象需求為導向，構建服務平臺等方面進行破解。這些探索給我們帶來找準城市社區黨組織工作的著力點、創新城市社區黨建工作的方法手段、厚植社區黨組織服務群眾的組織基礎等啟示與思考。

社區黨建；網格化治理；組織基礎；服務平臺；方法手段

改革開放以來，隨著市場化與城市化的推進，城市基層社會開始變遷，安徽省馬鞍山市城市社區積極探索，主動適應這一變遷，取得了較大成效，做到黨組織“橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋”，服務長效機制基本建立，為馬鞍山市創新社會管理、構建和諧社會提供了堅強的組織保證。

一、馬鞍山市城市社區黨建的有益探索

（一）優化基層組織體系，組織設置網絡化

1.橫向整合。主要是與駐區各類組織的黨組織聯合，積極推行社區“大工委制”。在組織關系和單位身份不變的前提下，吸納社區內有一定影響的行政企事業單位、社會組織的黨員負責人和社區派出所的主要負責人擔任社區黨組織的兼職委員等，充分調動社區基層黨組織共同參與社區黨建工作的積極性，互為補充、資源共享和互惠雙贏。

2.建立“網格黨支部”，實現黨組織縱向到底。以創建全國和諧社區建設示范城市為契機，調整社區規模，細化管理單元，以300戶居民為標準，將馬鞍山市106個社區統一劃分為1297個網格，同步組建黨支部，整合社區資源，縮短服務半徑。

3.以“樓棟黨小組”為單位，實現黨組織立體全覆蓋。發揮社區兜底功效，以樓棟為單位組建黨小組，目前，馬鞍山市共建立8137個樓棟黨小組，黨組織全覆蓋，有效整合了社會資源。同時，選優配強樓棟長，延伸社區黨建觸角，壯大服務力量。

（二）細分管理服務單元，治理結構網格化

1.不斷推進智慧社區建設。開發建立了集就業、救助、保障和計生等9個為民服務項目為一體的社區智能管理互聯平臺，結合日常管理和工作檔案，及時收錄社區內住戶社會關系、就業情況等，適時動態更新。平臺運行以來，日均收集事務信息和問題投訴1400多件，結案率達99%，真正實現了問題發現在基層，處置在基層，解決在基層。

2.分類處理各項網格事務。通過網格化平臺，滿足不同服務對象的需求。突出工作類別，通報審批結果；對于群眾反映強烈的難題，及時上報有關部門，爭取協調解決。通過網格化治理，社區每棟樓都有人管理，每個居民都有人聯系，實現了“聯系無縫隙、管理無盲點、服務無遺漏”。

（三）以服務對象需求為導向，構建服務平臺

1.統籌各類資源，健全服務體系。引入市場機制，采取與第三方合作的方式，將馬鞍山市各類現有服務、咨詢和志愿者服務平臺進行整合，充實了社區服務群眾的組織力量。第一，2015年“五一”，馬鞍山市率先在全省開通了“96345”便民服務熱線公眾號，構建“15分鐘生活服務圈”，為群眾提供生活服務、配送服務、信息咨詢和公共事務四大類上百種服務。第二，深入開展黨員特色活動，如“走親戚”“微心愿”認領等。2013年以來，城市機關黨員干部與社區8145名困難群眾“結親戚”，認領“微心愿”5600多個，累計投入社區幫扶資金近千萬元。為群眾提供政策咨詢和衛生清掃等各類服務2萬多人次，受到了群眾的廣泛好評。調查問卷顯示，有95.8%的受訪者，對在職黨員到社區報到為群眾服務的總體評價為好。第三，統籌陣地資源。進一步統籌計劃生育、就業培訓、警務和勞動保障等陣地，推進社區服務平臺建設，設立開放式綜合服務中心。第四，實施為民服務全程代理制度，為群眾提供“一站式”代理服務。據統計，馬鞍山市共建立社區服務中心106個，組建社區志愿者隊伍196支，開設家政服務、信息中介等服務網點300多個，形成了涉及百姓民生方面的以群眾需求為導向的服務體系。

2.關注特殊群體，提供重點幫扶。第一，積極興辦“愛心超市”和“慈善超市”，切實幫助特殊困難家庭，幫助解決就醫看病和子女上學等實際困難。第二，通過發布用工信息、組織技能培訓和提供小額貸款等辦法，鼓勵下崗職工自主創業。2015年7月，馬鞍山市花山區啟動了“微金融”服務進社區活動，全面摸排社區內小微企業的金融需求，為400家微小企業提供微金融融資服務。2011年以來，已有3500多名下崗失業人員和1497名困難黨員，通過社區實現了再就業，945人次困難群眾得到應急救助，幫助小微企業融資1億多元。第三，統籌轄區內相關資源。制定《社會組織直接登記辦法》，引導社會資源廣泛參與社會化服務，組織托老所和敬老院等515個社會組織承接公益服務。重點關注困難戶、低保戶、留守兒童和外出務工人員等6類特殊群體。2014年，馬鞍山市出資3000萬元購買居家養老、醫療救助和家政服務等社區服務項目200多個。

3.培育服務品牌，延伸服務內涵。開展黨建“十大服務品牌”、服務型社區黨組織示范點和“精品、四優”社區創建等活動，推出了“黨員說事點”、留守兒童“愛心家園”和雙職工家庭子女“快樂四點半”等10個社區黨建服務品牌，評選15個服務型社區黨組織示范點，建成了59個“精品、四優”社區，打造了一批助困型、文體型和科普型等特色社區。

（四）創新社會工作理念，基層管理民主化

1.完善基層社會治理。全面推行“兩推一選”和領導班子“雙述雙評”等制度，同時，完善各項管理制度，以法治思維推動社區治理，推動社區建設規范化、程序化和合法化。值得一提的是，在馬鞍山市社區“兩委”換屆中，花山區首次嘗試網絡直播換屆過程，有力地促進了換屆工作公開化。在居委會選舉中，選民登記參選率達到87%，直選率達到100%。

2.充分發揚民主。社區黨組織牽頭建立居民協商和聽證制度，建立社區事務議事會，代表居民討論社區內事務，按照“大事大議、小事小議、急事快議、無事不議”的原則，將涉及社區公共服務和公共秩序等居民普遍關注的事務，納入協商范疇。按照“誰受益、誰監督”和“誰執行、監督誰”的原則，組織利益各方對協商結果落實情況進行監督。通過民主協商，年均為居民排憂解難1.3萬多件，居民滿意率保持在93%以上，做到了矛盾不上交、糾紛能化解、事務廣覆蓋。［1］

3.完善問題化解路徑。構建調解全覆蓋的工作體系，建強服務隊伍，特別是調解員隊伍，提升服務能力。第一，將社區中溝通能力和協調能力強的居民吸納到調解員隊伍中來，以社區業務骨干為基礎，組建民間調解員隊伍。第二，經常組織各級“兩代表一委員”深入基層，傾聽群眾心聲，及時反映社情民意，切實將群眾工作的“觸角”延伸到群眾中去，確保“小矛盾不出社區，大矛盾不出街道”。大調解工作體系建立以來，社區案件調解率連續5年以近10%的幅度逐年提升，成功化解了300余起可能“民轉刑”或上訪、堵路事件。

二、馬鞍山市城市社區黨建存在的問題

（一）社區工作任務過重，職責有待強化

工作進社區的準入機制沒有得到落實，管理模式和考核模式沒有跟上社會管理創新的步伐，使得社區做群眾工作的精力不足、職責不明，主要表現為“三多”。第一，硬性任務多。上級部門，包括街道（鄉鎮）將社區變為各自不可缺少的“腿”和“腳”，應該由自己部門開展的工作變成社區的“作業”，特別是計生工作，已成為社區的沉重負擔，占用社區半數以上的時間和人力。問卷調查顯示，有100%的受訪者認為，社區黨組織書記工作中投入時間和精力最多的是計劃生育工作。第二，臺賬資料多。據調研統計，社區常規臺賬有21項，140多類報表，并且很多內容都是交叉重復的。第三，考核檢查多。調研中發現，僅年底社區承擔的各門類評比和檢查就多達20多項。各類抽查和考核使社區工作更為忙碌，常常為應付檢查而耗費大量的時間和精力。

（二）社區專職工作者隊伍結構不優，服務群眾力量有待加強

1.性別比例失衡。馬鞍山市社區專職工作者隊伍中，女性多，男性很少，有的社區甚至沒有一個男性工作者，性別比例嚴重失調。問卷調查顯示，有92%的受訪者認為，性別比例不平衡是社區黨組織班子建設最迫切需要解決的問題。

2.后備力量稍顯薄弱。由于受發展空間和職業上升通道等因素的影響，社區工作人員流失比較嚴重。尤其是，一批學歷高和年輕的專管員，把到社區工作當成職業發展的初始平臺，一有機會就跳槽，導致人才不斷流失，缺乏一定的后備力量。如2014年，三城區統一招聘的組織員，就有17人已離開工作崗位，占組織員總數的30.91%。

3.服務力量相對不足。當前，社區服務群眾工作主要是依靠社區工作者和社區黨員志愿者。馬鞍山市1614名社區專職工作者服務居民總數達到92. 42萬人，平均每人對應服務573名居民。社區黨員中，60歲以上的黨員占48.56%，老化現象嚴重，遠遠不能滿足近百萬城市居民的需求。

（三）社區資源整合力度不夠，服務群眾機制有待健全

由于體制結構上的條塊分割等原因，盡管馬鞍山市成立了社區區域性協調組織，但社區沒有真正發揮好紐帶作用。從本質上看，第一，服務群眾和溝通協調機制沒有完全建立。現實中，各駐區單位在聯系服務社區工作上，仍然各自為政，各自所擁有的資源缺乏有效統一的整合規劃，如場地和活動等，都各自安排，往往造成反復和浪費。第二，社區沒有起到橋梁紐帶的作用，為駐區單位搭建好服務群眾平臺，使社區內各類資源在相互聯系和相互配合的過程中，既服務社區居民群眾，又實現自身的快速發展，深入推動社區工作。第三，激勵評價機制沒有完全建立。只有少數社區建立了有效的激勵評價機制，對資源主體的貢獻及時作出回報。大部分社區沒有對社區提供服務援助的單位進行定期考評，評選駐區先進單位和文明集體，沒有讓他們在參與社區建設過程中“有所得”“有所獲”。

三、新時期加強城市社區黨建的對策

（一）找準城市社區黨組織工作的著力點

1.在服務范圍和對象上：要更加關注弱勢群體和特殊人群。第一，要自覺樹立“大服務”的理念，在服務好和管理好居民群眾的同時，積極配合有關部門，重點關注轄區范圍內非公有制經濟組織和社會組織員工、流動人員，特別是農民工、失業低保人員和待崗大學生等非就業人群、以網絡為生的網民、刑釋解教及閑散不良青少年等。第二，要運用社區陣地和資源，力所能及地為他們提供個性化服務，幫助解決實際問題和困難，使他們在社區有家的感覺。如開展“農民工夜校”，組織農民工開展學習和培訓，同時，將電教設備和娛樂設備免費向工廠及工地上的民工開放，豐富他們的精神生活。針對“網癮少年”和閑散不良青少年，組織他們到企業車間開展“特殊勞動”鍛煉，讓他們體會父母工作的辛苦，進行自我教育。

2.在服務內容和領域上：要更加貼近群眾需求。群眾需要就是服務重點。第一，要按照群眾需要什么就提供什么的要求，搞好“兜底式”、全方位和精細化服務。第二，要做到熱心腸、嘴巴甜、笑臉多、腿腳勤，把群眾反映的事情當成自己的事來辦。第三，要針對老齡化問題，加強對老年人的服務，辦好“沒有圍墻的養老院”，重點加強“老年人日間照料服務中心”建設，讓高齡、空巢、獨居和低收入老年人足不出戶，就能享受到生活照料、醫療保健和文化娛樂等服務。同時，逐步建立志愿者公益服務、政府購買服務和市場化有償服務相結合的居家養老服務體系。第四，要針對上班族子女專門開展“四點半學校”，安排教師志愿者輔導學生們的功課，解除上班族的后顧之憂。

3.在服務途徑和方式上：要更加注重探索創新。政黨是民眾與政府聯系的橋梁、將國家機構與公民社會機構聯系起來的機制。［2］第一，要將社區空間中各類有效資源調動起來，特別是轄區內的非公經濟組織、社會組織和業主委員會等，加強與其長效合作。通過政府購買服務的形式，讓居民獲取更多的資源與服務，構建立體、協調型社區服務體系。第二，綜合發揮行政機制、市場機制、資源共享機制和志愿服務機制的作用，構建服務群眾的經常性機制，讓群眾多得實惠、常得實惠。第三，服務形態上要轉型。從過去服務主體間、服務主客體間“分離式”的服務，轉變為“相融式”服務。打破原先服務主體不了解服務對象的需求，提供一些不對稱、服務對象并不是真正需要的服務，將社區內的黨組織融入社區黨建，形成服務合力，實現服務均等化和長效化。

（二）創新城市社區黨建工作的方法手段

1.要重“情感”：用情感維系群眾。“只有我們把群眾放在心上，群眾才會把我們放在心上；只有我們把群眾當親人，群眾才會把我們當親人。群眾在我們心里的分量有多重，我們在群眾心里的分量就有多重。”［3］做好群眾工作，首要的就是要把群眾放在心上，帶著感情聯系群眾。這就要求社區黨組織和黨員要自覺增強群眾觀念，站穩群眾立場，帶著深厚感情做工作。

第一，經常聯系。社區“兩委”和黨員要“走出去”，到群眾中，與其交流；駐社區的“兩代表一委員”要將群眾“請進來”，主動接訪。“串百家門、問百家事、知百家情”，通過雙向聯系，與群眾面對面，了解真實情況，掌握真正需求。要通過公布聯系電話和發放便民服務卡等形式，暢通群眾聯系干部的渠道，讓群眾隨時都能找到黨員干部。

第二，尊重群眾。群眾只有覺得受到重視和得到尊重，才可能理解、支持、配合基層黨組織的工作。因此，要尊重群眾的主體地位和感情，注重平等交流，善當聽眾，以誠感人，不說大話套話，不強迫命令。在涉及社會保障、征遷拆違、行政審批、民生工程和民主權益等問題時，要善于做群眾的利益維護者，能解決的盡量解決，不能解決的要向群眾說明，用政策說服群眾，不打擦邊球。

第三，換位思考。無論遇到什么問題和事情，都要設身處地地為群眾著想，不能帶著思想上的偏見“先入為主”，片面認為都是群眾的錯。特別是對一些涉及群眾切身利益的具體問題，要多用群眾眼光、多從群眾角度去思考和處理。只有這樣，才可能把工作做好。

2.要講“規矩”：用依法依規辦事贏得信任。第一，爭做政策法規“明白人”。學好用好政策法規是社區干部的一項基本功。要帶頭學習好、領會好、使用好黨的各項路線方針政策和法律法規，尤其是對征地拆遷、優撫救助、就業安置、社會保障以及公安、司法、文化、衛生、計劃生育等方面的政策法規，應知應會的必須掌握。這樣，做起工作才能得心應手，避免執行中的隨意性和盲目性。不僅自己帶頭學，還要組織群眾學，引導群眾用合理合法的方法和途徑表達正當訴求。第二，堅持公開，依法辦事。建立健全“兩委”議事協調機制、民意互動懇談會機制，凡涉及居民最基本的生存權益的決策，都要事前通知，事中召開社區黨員大會和居民議事會，集體討論商議，最終拍板。解決群眾訴求，要樹立底線思維，行為方式方法要以法律法規為底線，黨的政策法規為紅線，堅持原則，公道處事，依法化解矛盾，不越線不越權。第三，注重公開透明。推進黨務公開，居務公開，拓寬群眾參與社區事務的渠道，善于組織群眾，做群眾工作，做到“大家的事大家辦”。

3.要善“借力”：注重整合轄區內各種組織資源和力量。要將社區內“渙散”的組織整合起來，通過互聯、互扶和互補，激發其協同、自治、自律、他律和互律功能。重點整合四種力量。第一，融合各社區組織和黨員的力量。通過組織的橋梁作用，將組織關系在社區外但在轄區內工作和生活的黨員力量凝聚起來。第二，整合上級黨委政府部門派駐社區的力量。推廣社區民警和社區服務站工作人員參與社區選舉，擔任社區“兩委”成員的做法，探索加強社區黨組織對派駐社區公安、計生和社會保障等工作的雙重管理。第三，整合社會組織和志愿者的力量。協調轄區內社會組織和群團組織等力量，培育寬松的發展環境，充分發揮社會組織服務性、公益性和互助性的作用，延伸服務群眾的“手臂”。尤其要注重凝聚社會組織中的精英人士和“群眾意見領袖”，發揮其正面引導群眾的作用。第四，整合社區“兩代表一委員”的力量。在社區設立“兩代表一委員”工作室，通過接待約談、視察調研和民主懇談等形式，聽取社情民意，提出意見建議和提案，幫助居民群眾解決實際問題。

4.要出“新招”：探索運用新興網絡媒體平臺做好黨建工作。第一，運用網絡拉近與群眾的距離。學會傾聽群眾的網絡呼聲，用數字化、智能化的網絡服務平臺，當好“傳話筒”，加強彼此間的溝通互助，及時了解社情民意。

第二，運用網絡延伸服務觸角。充分運用握信息網絡開放性、透明性和寬泛性的特點，暢通群眾參與渠道，捕捉網民需求，傾聽群眾呼聲，回應群眾關切，幫助解決問題。在社區開通“網上工作室”和博客，在互聯網上設置“留言板”，與群眾開展QQ訪談，貼近網民服務，積極開展運用網絡的具體實踐。

第三，運用網絡了解掌握輿情。在某些敏感時期和關鍵時刻，要通過網絡陣地，加強適時監測、預警和掌控，快捷地了解居民群眾的思想情緒，及時采取應對之策，正確引導群眾思想和行為，凝聚群眾意志，掌握工作主動權。

第四，運用網絡加強對黨組織和黨員的管理。深入推進智慧黨建工作，探索實行社區黨員管理積分制，打造“每季申報、半年登記、年終評定”的動態管理平臺，從政治素質、服務群眾、遵紀守法、道德示范、組織生活和廉潔從政等方面進行考核打分，根據得分情況對黨員進行相應獎懲。試行黨組織活動紀實制，利用先鋒網打造黨組織活動平臺，對黨組織組織學習、開展活動和品牌創建等情況進行紀實和評價，評價結果作為年度黨建考核的重要依據。

5.要建“規程”：從源頭上建立系列工作制度規范。第一，建立健全民主決策機制，實現決策的科學化。探索推行以黨支部會議、黨員大會、居民（代表）會議、居委會會議和兩委聯席會議為主的“四會一聯”制度，讓廣大居民有知情權和表達權，推進決策程序化、制度化、合法化和透明化。但凡涉及集體資產的承包和租賃、公益事業、大額經費的使用、集體經濟項目的立項和涉及居民的切身利益的重大事項等，都要在黨組織的領導下，實現民主決策和科學決策，建立決策責任追究制度。

第二，建立健全監督約束機制，實現工作的民主化。一要推行鄉鎮（街道）和社區黨組織每年年終向黨員（代表）大會進行述職，接受黨內監督。二要向居民公開承諾，接受黨外評議和監督，將結果作為考核領導班子及其成員的重要指標之一。三要深化居務公開、財務公開，加強居務管理和監督。

第三，建立健全科學管理機制，實現工作的制度化。根據有關法律法規的要求，參照機關事業單位的管理模式，建立健全鄉鎮（街道）和社區日常工作制度。建立學習培訓制度，及時對社區“兩委”干部進行培訓。建立健全黨支部領導下的“兩委”成員分工、支部會議、黨員大會和“兩委”聯席會議等工作制度，根據實際情況，逐步規范完善。

（三）厚植社區黨組織服務群眾的組織基礎

1.有人管事方面：突出“三個著重”。探索完善社區干部考評和監管機制，通過業績考量、考核，做到“能上能下”，切實增強服務群眾的責任感和進取心。

第一，著重考評。建立社區干部崗位職責評判機制，在綜合考慮社區特點和社區干部崗位職責的基礎上，有針對性地提出社區干部分級目標和總目標，把目標考評結果與其獎勵報酬、選拔任用等掛鉤。建立社區干部任期考核機制，結合實際制定崗位職責，簽訂任期承諾書，將履職盡責和兌現承諾情況納入社區干部考核范圍，由上級黨委和黨員群眾代表進行考評監督，加大問責力度，對不合格干部進行調整。

第二，注重管理。建立健全社區干部管理規范化制度，實行“廳辦合一”、離崗告知、AB崗制、錯時上下班、全日值班和節假日輪休等工作制度，進一步規范社區干部的工作行為，推進社區組織為民服務流程化、便捷化，切實為基層群眾提供更加優質、貼心和到位的服務。

第三，著重培訓。一是加強專題培訓。市、縣區、街道鄉鎮要分級分批實施輪訓工作，根據社區工作需要和中心任務時間節點，安排村居干部職業化、和諧社區建設、社區干部任職培訓和社區黨組織書記集中輪訓等專題培訓。二是加強學歷培訓。把社區干部學歷教育納入市級干部教育培訓總體規劃，對社區干部在職期間取得大專以上國家認可學歷證書的，給予一次性3000元補助。與省內知名高校建立長效合作計劃，成立社區專職工作者培訓基地，定期開展培訓。三是加強掛職交流。統籌安排社區干部到鄉鎮部門、重點項目和外地先進社區掛職鍛煉或跟班學習，促進他們學習工作經驗，轉變思想觀念，提升工作能力。

2.有錢辦事方面：突出“兩個健全”。第一，健全“權責對等、費隨事轉”的工作機制。規范社區工作準入機制，明確相關部門的職責和權力，弱化行政思維，明確權責對等的要求，讓社區恢復有序狀態。逐步推廣各級各部門在委托社區承辦事項時，及時撥付相應工作經費，實行政府“購買式”服務等做法，保證社區有一定財力和資源為群眾辦實事、搞服務。同時，制定出臺相關實施細則，確保各級委托事務撥付的經費能夠按時足額撥付社區。第二，健全社區工作者激勵機制。建立社區干部崗位目標管理機制，在保證基本待遇的基礎上，設立月績效獎和年終考核獎，將社區工作者工作績效與待遇掛鉤。每年組織開展“十佳社區兩委主要負責人”“十佳社區網格責任人”、優秀社區工作者和優秀樓棟長等評選活動，對獲得表彰的對象，每月給予一定的津貼。

3.有場所議事方面：突出“兩個并重”。通過政策引導各地堅持規劃建設和管理使用并重。在規劃建設方面，按照財政投入為主、社會支持為輔的原則，引導各縣區對社區基礎設施建設加大投入，新擴建老舊社區活動場所，提前謀劃新建社區活動場所，促使社區硬件設施上臺階、軟件設施有檔次。在監管使用方面，出臺配套措施和辦法，抓好貫徹落實，提高活動場所使用頻率，切實發揮社區活動場所服務、教育和宣傳的功能，讓黨員有歸屬感，居民有家的感覺。

［1］陳群祥，王春祥.馬鞍山市服務型社區黨組織建設問題調研［J］.馬鞍山市委黨校學報，2014（02）.

［2］王長江.現代政黨執政規律研究［M］.上海：上海人民出版社，2002：42.

［3］胡錦濤.只有我們把群眾當親人 群眾才會把我們當親人［EB/OL］.人民網，2011-07-01.

責任編輯：馬樹勛

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1671-2994（2017）02-0094-05

2017-01-20

宣萱（1981-），女，浙江諸暨人，中共馬鞍山市委黨校黨史黨建教研室講師。研究方向：黨的學說和黨的建設。

*本文系2016年度馬鞍山市社科聯立項課題《新常態下馬鞍山市城市社區建設研究》（2016skfz051）的階段性成果。