農村基層黨組織建設創新問題探究
——以云南省晉寧縣為例

矣艷暉

（中共晉寧縣委黨校 教務科，云南 晉寧 650600）

農村基層黨組織建設創新問題探究
——以云南省晉寧縣為例

矣艷暉

（中共晉寧縣委黨校 教務科，云南 晉寧 650600）

農村基層黨組織建設創新是實現農村經濟長期穩定發展的關鍵，是協調推進“四個全面”戰略布局，全面建成小康社會的根本保證。針對農村基層黨組織建設中存在的問題。一是著力樹立創新理念，增強創新意識。二是著力規范管理運行機制，確保科學有序。三是著力改革農村黨員干部管理機制，提高服務能力。四是著力創新教育培訓機制，提升綜合素質。五是著力抓好農村法制建設，養成依法辦事習慣。

農村基層黨組織；創新理念；管理機制；綜合素質；服務能力

“務農重本，國之大綱。”做好“三農”工作，關鍵在農村基層黨組織。當前，加強農村基層黨組織建設，創新農村基層黨組織建設的治理體系和運行機制，是夯實黨在農村執政基礎，貫徹落實從嚴治黨，發揮農村基層黨組織整體功能和戰斗堡壘作用，實現全面建成小康社會的必然要求。全面提升農村基層黨組織建設水平，提高農村基層黨組織領導發展農村的創新能力，已成為農村基層黨建工作面臨的一項重大課題。

一、農村基層黨組織建設創新的重要價值

黨的十八大報告指出:“創新基層黨建工作，夯實黨執政的組織基礎。”［1］這為農村基層黨組織建設創新提出了更高的要求，要實現農村經濟長期穩定發展和社會長治久安，完成全面建成小康社會重大戰略任務，推進農村基層黨組織建設改革創新已勢在必行。

（一）促進農村改革發展穩定的迫切需要

改革開放30多年來，“三農”發生了翻天覆地的巨大變遷，農村基層黨組織建設面臨一系列新問題。第一，在城鄉一體化、農業現代化進程中，穩步推進家庭聯產承包責任制，扎實做好土地確權工作，推進農村土地流轉，實現適度集中經營等問題，必然對農業經濟的發展和管理提出更高的要求。第二，新型農民合作組織、集體經濟組織、農業企業以及各類社會組織、服務組織的涌現，對農村基層黨組織的服務能力和水平提出了更高要求。第三，農村利益主體多元化、利益關系復雜化、訴求多樣化，因土地征用、房屋拆遷等引發的矛盾糾紛不斷增多，宗族勢力、家族勢力干擾村務等現象，對維護農村社會穩定提出了更高要求。

（二）貫徹落實全面從嚴治黨的必然要求

治國安邦，管黨治黨，重在基層。全面從嚴治黨是農村基層黨組織建設的責任所在，使命所系。第一，農村基層黨組織作為黨領導的一線堡壘和前沿陣地，與廣大農民群眾距離最近、聯系最廣、接觸最多，其建設的情況直接關系黨在人民群眾心目中的形象和威信，關系黨在農村的執政根基，把全面從嚴治黨落實到農村基層，黨同人民群眾的血肉聯系就會更加密切。唯有“治之于未亂”，推動全面從嚴治黨向農村基層延伸，［2］推動農村基層黨組織建設改革創新，才能夯實黨的執政根基。第二，農村黨員干部的服務意識、能力和水平，其一言一行直接決定人民群眾對黨的認識和看法。新形勢新任務要求廣大農村基層黨員干部要從推進“四個全面”戰略布局的高度，提高思想認識，有更強的責任擔當意識，結合開展“兩學一做”學習教育，強化固本強基思想，不斷提振精氣神、錘煉好作風、展現新作為，把全面從嚴治黨要求落實到農村基層黨建各項工作中，把黨的執政根基筑牢在農村基層一線，用黨建工作的實際成效推動農村經濟社會的健康發展。

（三）實現全面建成小康社會的重要保證

當前，全面建成小康社會已進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，農村改革發展穩定任務十分繁重。習近平總書記曾多次講過：“小康不小康，關鍵看老鄉”。中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富。［3］劉云山強調：“農村富不富，關鍵看支部。”農村發展快慢，與村黨支部書記及村兩委班子有著重要的關系。農村經濟社會發展各項工作，農村基層黨組織肩負著組織群眾、動員群眾、教育群眾、引導群眾的重要責任，肩負著改善群眾生產生活、維護群眾合法權益的重要責任，發揮著凝聚群眾的主心骨作用。［4］實踐證明，農村基層黨組織建設創新，對于發揮黨員的模范帶頭作用，實現農民增收、農業增效，全面建成小康社會尤為重要。只有切實推進農村基層黨組織建設創新，健全完善適應新農村建設的農村基層黨組織治理體系和運行機制，從嚴規范和科學管理，形成推進農村改革發展穩定的強大力量，才能為完成全面建成小康社會目標任務提供堅強的組織保證。

（四）增強農村基層黨組織生機活力的有效途徑

如何強化農村基層黨組織服務群眾的意識，提升服務群眾的工作水平，提高解決復雜矛盾的能力，保證農村基層黨組織的生機活力，是擺在農村基層黨組織面前一個重要而現實的課題。第一，要求農村基層黨組織創新工作思路和領導方法。突破傳統基層黨組織工作理念、思路和模式，與時俱進地對農村基層黨組織建設做出必要調整、改進和完善。改變過去包辦代替、行政手段、強迫命令和“一刀切”的做法，采用民主決策、依法辦事以及加強思想政治教育的方法，為農村經濟建設創造良好的環境和提供堅強的組織保證。第二，要求農村基層黨組織建設創新社會化服務體系。加強農村服務型基層黨組織和農村為民服務中心站點建設，通過網絡服務、信息資源平臺，向廣大農民群眾提供生產生活中的高效便捷服務。

二、晉寧縣農村基層黨組織建設創新的成效

截至2015年底，晉寧縣共有黨員17805名，其中農村黨員10387名，占總數的58.3%；全縣共有黨總支163個，其中農村黨總支129個，占黨總支總數的79.1%；有黨支部835個，其中村（社區）黨支部538個，占黨支部總數的64.4%。近年來，晉寧縣委著力高度重視農村基層黨組織建設，著眼于強基固本，在強化縣、鄉、村、組責任落實，形成縣、鄉、村、組四級聯動機制抓黨建，夯實農村基層黨組織建設基礎，著力于推進村級基層黨組織建設創新上取得了顯著的成效。

（一）制定各項管理制度和工作流程

第一，2015年1月，縣委組織部編制了《晉寧縣基層組織建設制度匯編》，其中包含56項村組干部工作職責、各項制度和管理辦法以及41項業務流程圖，全面規范農村基層黨組織制度及工作流程。第二，全面實行“四議兩公開”制度和“村情簡報”制度，健全完善目標責任、考核評議、重大事項報告、離崗學習等制度。第三，結合晉寧縣農村基層實際，出臺了《晉寧縣村干部年終一次性獎金考核辦法（試行）》制度，進一步提高了村“三委”干部干事創業的積極性和主動性，規范了村組干部的管理。

（二）推行農村黨員積分管理制度

根據實際情況和黨員的特點，分門別類開展了不同形式的學習管理活動。通過建立每月黨員“學習日”積分管理，定時間、定內容、定程序和定人員，加強鄉鎮干部、村組干部和廣大農村黨員的教育管理，保障黨員及群眾對村內部事務的決策權、參與權和監督權，有效化解了農村基層存在的突出矛盾，工作效能實現較大的提升。目前，晉寧縣二街鎮、上蒜鎮在推行黨員積分管理上抓規范，搭平臺，創機制，在抓實黨的農村基層黨組織建設中取得顯著的成效。

（三）實行定權責立規范的“履職承諾制”

在全縣農村基層黨組織建設中推行了村干部履職承諾制。承諾制分為承諾、踐諾和考核三個階段，要求村（社區）干部結合各自工作崗位進行承諾。承諾書在村（社區）公示欄進行公示，并建立檔案，所承諾的內容將在任期屆滿時作為考核的重要依據。目前，全縣共有390名村干部參加了履職承諾。

（四）完善保障機制和養老保險制度

第一，完善黨建專項經費保障制度。加大農村基層黨建經費投入力度，從2014年開始，對135個村（社區）黨建工作專項經費從3萬元增加到5萬元，分別由縣財政承擔3萬元，鄉（鎮）財政承擔2萬元。第二，實行村（社區）養老保險制度。在職村（社區）干部按照個人繳納20%，財政繳納80%的比例，落實了“退后有所養”，解除村組干部后顧之憂，使村干部干得放心，走的安心。

（五）建立農村黨員干部的培訓教育機制

注重對基層黨組織書記、村委會主任的培訓。第一，建立村黨總支書記、村委會主任的培訓教育機制。每年對村黨組織書記的集中培訓不少于7天，每年組織一批優秀村級干部赴沿海發達地方、中國“十大名村”參觀學習，接受新理念，開拓新視野，增長新知識。第二，結合不同時期黨內開展的各種專題教育活動，對農村黨員干部進行各種宣傳教育培訓，不斷提高農村黨員干部的綜合素質，提高農村基層黨組織服務群眾的能力和水平。

三、晉寧縣農村基層黨組織建設創新面臨的問題

隨著農村改革的不斷深化，農村改革發展穩定的任務更加繁重，農村基層黨組織建設創新面臨各種矛盾問題的考驗和挑戰日益突出。

（一）部分基層黨組織對黨的建設工作制度重要性的認識不足，落實不到位

晉寧縣在農村基層黨組織建設創新上取得了顯著的成效，有完備的農村黨建各項管理制度和工作流程。但有的農村基層黨組織對其所履行的職能，仍然認識不清；對上級編制下發的工作制度和工作流程，僅“停在電腦中，掛在公示欄上”，沒有付諸實施，沒有嚴格執行；有的“點好面差”，“見物不見人”，沒有落實到位，只是一紙空文，一種擺設，流于形式；有的村組黨員干部對自身所處的地位和作用、擔當的責任和義務認識不足，思想不統一，思路不清晰，未形成合力，對本村經濟發展和社會管理缺少創新的方法和機制，忙于應付日常工作。

（二）農村黨員發展機制與農村改革發展不相適應

1.農村黨員結構失衡，年齡老化的現象普遍存在。改革開放的深入和市場經濟的發展，加快了區域間人員的廣泛流動，農村青壯年大部分外出打工，留守在家的只有老、弱、病、殘弱勢群體，有的村難以找到合適的發展對象，部分村組黨員年齡普遍偏大，全縣60歲以上老黨員2893名，所占比重達28.3%。

2.宗族觀念和本位思想的存在，嚴重影響了農村黨員發展的質量。由于宗族觀念和本位思想較為嚴重，發展黨員并不注重德能型，更多的是考慮家族利益。在調研中發現，部分村小組“家族黨員”現象突出。有的村小組，有11名黨員，其中就有7名是家族黨員。這不僅影響農村發展黨員的質量，還會削弱農村基層黨組織的執政能力。

（三）教育培訓機制不健全，培訓力度不夠

1.農村基層干部綜合素質偏低，跟不上時代和經濟社會發展的新要求。全縣農村黨員中，大專以上文化程度602名，占農村黨員總數的5.8%，初中及以下的8090名，占農村黨員總數的78%。有的村（社區）黨員干部不注重學習，也不知道怎么學習。

2.教育培訓機制不夠完善，滿足不了農村黨員干部的要求和期望。第一，教育培訓力度不夠、覆蓋面窄。調研中發現，村組干部對接受教育培訓大都有強烈的愿望，希望增加培訓次數，尤其要求擴大監督委員會委員及小組支部書記乃至廣大黨員的培訓教育。第二，教育培訓計劃的缺位。一年中學什么、怎么學、學多少，沒有明確統一的規定，造成學習培訓教育的隨意性大，各個鄉鎮、村（社區）各行其是，差異明顯。

（四）監督機制滯后，“三委”關系協調配合不夠

第一，有的村黨總支和村委會在工作中對一些關系民生的重大決策問題各執己見，配合協商不一致，甚至在一些項目建設問題上發生意見沖突，出現黨員代表作出的決議，被村民代表否決的情況。第二，村級監督委員會職能不明確，責任擔當意識不強，基本發揮不出監督的作用。據調查，村級監督委員會主任及委員絕大多數不知道監督什么、如何監督。監督嚴重滯后，導致監督委員會在群眾中信任度大大降低。

（五）法治觀念淡薄，依法辦事習慣尚未形成

近年來，隨著晉寧縣城鎮化建設的大力推進，因征地拆遷引發的矛盾糾紛也日益增多，更有部分基層干部缺乏法治觀念，法律法規意識淡薄已成為農村基層黨員干部的“軟肋”。在處理人民群眾的矛盾糾紛時，不能“以法服人”，致使矛盾進一步升級，干群關系緊張，給社會治安帶來了一定的影響。從現狀看，農村治理法治化整體水平不高，依法辦事習慣尚未完全形成。

1.農村基層黨員干部法治意識不強。從總體上看，農村干部學法、守法、用法整體氛圍仍然不濃，干部群眾整體法治意識比較淡薄，大部分村組干部在頭腦中還存在“人治”意識，淡漠法律，對法律缺乏認知，還沒有形成法治思維，沒有養成依法辦事、依法處理事務的習慣。

2.農村法治化建設水平有待提高。基層法治化建設存在著建設重點不明確、推進不平衡、成效不突出等問題。當前，一些村議事、決策民主程度仍然不高，群眾參與村務管理的積極性不高，致使村民依法自治流于形式；少數村組干部工作上仍然傾向于老辦法、老經驗、老套路。實際工作中，部分基層黨員干部忽視法律，決策不依法、遇事不講法、辦事不懂法、自己不守法的現象依然存在。

3.村規民約難以適應發展要求。晉寧縣農村普遍制定了村規民約、自治章程、村民參事議事機制、“四議兩公開”等民主法治制度，但有的村規民約已經存在不完善、不適應發展需要的條文，急需修改、補充和完善。

四、晉寧縣農村基層黨組織建設創新的著力點

創新是黨的建設的靈魂。積極創新黨建治理體系和運行機制是當前和今后一個時期晉寧縣加強農村基層黨組織建設的總抓手和主攻方向。當前，必須順應黨的建設面臨的新形勢、新任務和新要求，協調推進“四個全面”戰略布局，推動農村基層黨組織逐步由權力型向權威型轉變，全能型向核心型轉變，行政命令型向管理服務型轉變。［5］不斷提高農村基層黨員干部的整體素質，提高農村基層黨組織的創造力、凝聚力、執行力和服務能力，全面提升農村基層黨建水平。

（一）著力樹立創新理念，增強創新意識

在農村基層黨組織建設中，哪里對黨建工作認識到位，基層黨組織的凝聚力向心力就強，哪里的經濟就發展快，矛盾就少，社會就和諧穩定。第一，強調“抓好黨建促經濟，經濟發展保穩定”的發展理念。在農村基層黨組織建設中，必須立足于黨的基層組織建設與農村經濟社會發展的相互促進，與深化農村各項改革相互適應，找準農村基層黨組織建設與農村經濟社會建設的“對接點”，讓黨的各項政策始終貫穿于農村經濟社會發展中，做到農村基層黨組織建設與農村經濟社會發展“兩促進雙豐收”。第二，樹立“支部建在產業上，黨建開拓富民路”的發展理念，進一步增強政治意識、大局意識、核心意識和責任擔當意識。每個農村基層黨員干部都要找準自己的位置，激勵他們建功立業，增強工作的積極性、主動性和創造性，在構建和諧農村過程中真正發揮先鋒模范作用。

（二）著力規范管理運行機制，確保科學有序

1.規范制度，落實到位。全縣農村基層黨組織統一規范制度，嚴格按照晉寧縣委組織部2015年1月編制的《晉寧縣基層組織建設制度匯編》要求執行，把工作職責、制度和管理辦法以及業務流程落實到位。加大督促和落實的力度，把對規章制度的執行、落實納入考核范疇，真正把制定出來的規章制度落到實處，讓制度真正發揮作用。

2.完善管理機制，激發生機活力。進一步創新和規范村“三委”工作運行程序，激發農村黨組織的執政活力。在抓好流程運行機制管理落實的基礎上，突出健全3大機制：

第一，建立健全積分管理機制，進一步規范村組黨員干部教育管理工作。在全縣農村黨員干部中，建立健全每月黨員干部“學習日”積分管理制度，為農村每名黨員制定積分卡，定時間、定內容、定程序和定人員，讓農村黨員干部知道一定時期內學什么、怎么學，做到有的放矢，循序漸進。本著“實際、實用、實效”的原則，以各鄉鎮為單位，根據不同村組的實際情況和黨員的特點，通過分類管理的方式，分門別類開展不同形式的活動，加強教育管理，做到從嚴要求、從嚴教育、從嚴管理、從嚴監督，形成一體化從嚴管理農村基層黨員干部的管理模式，［6］真正實現“工作在一線落實，問題在一線解決，成效在一線體現”，切實提高農村黨員干部分析問題、解決問題的能力和服務群眾的本領。

第二，建立健全協調機制，進一步理順“三委”關系。明確政務村務監督管理的主體、管理的權限和管理職責，正確處理村黨支部、村委會與監委會的關系，各司其職、協調配合，真正使政務村務管理逐步轉化為“按規、按章、依法”辦事。

第三，建立健全村組干部保障激勵機制。健全完善農村黨建專項經費保障機制，并建立正常增長機制；完善村（社區）養老保險制度和離任生活補貼制度，真正落實“退后有所養”，解除村組干部后顧之憂；落實村組干部崗位補貼制度，充分激發村組干部干事創業的熱情。

（三）著力改革農村黨員干部管理機制，提高服務能力

提高為民服務的意識和能力，關鍵在人。選準用好新農村建設的帶頭人，已經成為加強農村基層黨組織建設的當務之急。要不斷創新村組干部選任辦法，選好配強班子，提高農村基層黨組織領導發展農村的能力和水平。

1.健全農村基層黨組織干部選任機制。要不拘一格的選人用人，配好配強村級班子，選好用好管好農村基層黨組織帶頭人。村民富不富，關鍵看支部；村子強不強，要看“領頭羊”。班子建設是農村基層黨組織建設的關鍵。［7］積極探索農村基層黨組織干部選任機制，創新選拔方式，貫徹“德才兼備，以德為先”的用人原則，把在農村經濟社會發展中涌現出來的黨性強、作風好的那些素質高、品德正、敢創新、能致富的優秀人才培養選拔到村級基層黨組織班子中來，逐步形成一支強有力的農村基層黨組織服務型隊伍。

2.完善不合格村黨組織書記調整機制。出臺《中共晉寧縣委關于加強村黨組織書記隊伍建設的實施意見》，建立不合格村黨組織書記調整制度，并形成長效機制。對服從意識較差、群眾觀念淡薄、工作能力弱、民主作風欠缺、自我約束不嚴等村黨組織書記進行及時調整和處置；對作風不實、職責履職不到位的村黨組織書記，由鄉鎮黨委及時予以誡勉教育，督促整改或調整。

3.探索農村不合格黨員處理退出機制，從嚴加強農村黨員隊伍建設。著力整頓軟弱渙散村級黨組織，重點解決村黨組織凝聚力、向心力、執行力不強的問題，從嚴整治農村不合格黨員。按照黨員積分制管理界定標準，規范不合格黨員認定流程，疏通不合格黨員出口，進一步增強農村基層黨組織的凝聚力、戰斗力和感召力。

（四）著力創新教育培訓機制，提升綜合素質

提高農村黨員干部的能力素質，必須建立健全農村基層黨員干部的教育培訓機制，加大教育培訓力度，全面啟動村組干部“素質工程”，推行黨員“學習日”積分管理制度，創新培訓方式，采取多樣化教育形式，不斷滿足農村的發展和村級黨員干部的需求，增強農村基層黨組織的執政能力和科學管理水平。

1.創新培訓理念，整合培訓資源。以全新的培訓理念審視和謀劃村組干部和黨員教育培訓工作。針對新的發展形勢對干部教育培訓工作提出的新任務新要求，放開視野看教育，整合力量抓培訓，從培訓觀念、培訓資源、培訓主體等方面進行整體性構建。

2.創新培訓內容，改進培訓方式。第一，在培訓內容上注重針對性，在“實”字上下功夫。本著“干什么、學什么、缺什么、補什么”的原則，有針對地抓好教育培訓。加強政治理論、科技知識、領導方法、時事政策、法律法規等培訓，切實提高教育培訓質量。第二，在培訓方式上注重靈活性，在“活”字上下功夫。通過采取創建特色培訓基地、規范集中培訓時間、優化師資力量，完善農村黨員干部教育培訓機制，切實提高農村黨員干部教育培訓實效。

3.創新培訓制度，完善培訓機制。第一，突出機制創新，強化教育培訓的宏觀管理。加強對教育培訓工作的領導，建立統一協調的教育培訓領導機制，負責全縣農村黨員干部教育培訓的日常工作、綜合協調、督促指導和考核評估。努力構建以縣教育培訓領導小組為領導、鄉鎮黨委為主和村黨支部為輔的“三級聯動”的農村干部教育培訓新格局。第二，突出制度創新，強化教育培訓的微觀管理。必須在制度上下功夫，建立健全農村黨員教育培訓管理制度、定期教學考評制度和檢查督導制度，用制度創新保證教育培訓效果，不斷提高全縣農村黨員干部的整體素質，切實提高他們認識問題、分析問題和解決問題的能力，提高他們自身致富和服務群眾的本領。

（五）著力抓好農村法制建設，養成依法辦事習慣

黨的十八屆四中全會提出：“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。要發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，增強基層干部法治觀念、法治為民的意識，提高依法辦事能力。”［8］我們必須用法治思維和法治方式來處理農村改革發展穩定的問題，要求農村基層黨員干部從已習慣的行政思維、領導思維、管理思維、命令思維轉變為法治思維。第一，強化法制宣傳教育，營造良好法治氛圍。全面深化農村法制宣傳教育，增強普法的針對性和實效性，以提高農村黨員干部法治意識為重點，教育引導群眾依法處理個人事務、依法理性表達個人訴求，做知法、懂法、守法的公民。第二，深化農村基層法治創建，提高法治建設水平。開展“民主法治村”創建活動，推進村務活動規范化、民主化、法制化，提高農村法治建設水平。第三，堅持法治、德治、自治融合，促進基層依法自治。提升群眾自覺守法的意識，修改完善村規民約，強化執行落實，促進村級事務管理的科學化。

［1］中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編［M］.北京：人民出版社，2012:26.

［2］周根山.從嚴治黨，基層要主動作為［N］.中國紀檢監察報，2015-06-23.

［3］習近平.在中央農村工作會議上的講話［EB/OL］．新華網，2013-12-25.

［4］仲祖文．五談加強農村基層黨建［N］．人民日報，2015-06-24.

［5］郭獻功.創新農村基層黨建體制機制的若干思考［J］.學習論壇，2011（03）.

［6］魏親延.保山市農村基層服務型黨組織建設問題研究［J］.中共云南省委黨校學報，2015（01）.

［7］趙璐.農村基層服務型黨組織建設面臨的問題及應對策略［J］.中共云南省委黨校學報，2015（01）.

［8］中共中央關于《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本［M］.北京：人民出版社，2014：37.

責任編輯：許如江

D267.2

A

1671-2994（2017）02-0079-05

2016-06-03

矣艷暉（1966-），女，云南晉寧人，中共晉寧縣委黨校教務科高級講師。研究方向：黨的建設，區域經濟。