影響精準脫貧的瓶頸與對策

◎吳江華

影響精準脫貧的瓶頸與對策

◎吳江華

新中國成立以來，我國的扶貧事業取得了舉世矚目的成就。當前，我國進入精準脫貧的攻堅階段。實現精準脫貧是實現全面建成小康社會的關鍵；而精準脫貧的成效在于精準。如何有效解決脫貧的“精度”與“準頭”問題已迫在眉睫。

精準脫貧；貧困“窮根”；執行力；農村空心化；問責機制改革；資源稟賦

脫貧攻堅是實現社會主義共同富裕的前提，也是我們黨立黨為公、執政為民的要求。在“四個全面”戰略布局中，全面建成小康社會處于引領地位，其重點是“全面”，關鍵是貧困地區的貧困群眾真正實現脫貧。只有真正消除貧困，全面進入小康社會才能讓最廣大的人民群眾真正享受到改革開放的成果，從根本上彰顯社會的公平正義。十八大后，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅作為經濟發展的重要任務，作為“十三五”期間頭等大事和第一民生工程。

一、影響“精準”的瓶頸問題

目前，扶貧工作成績斐然，但扶貧工作的壓力依然較大。一是盡管相對貧困人口數量迅速下降，然而現有貧困人口的絕對數量依然龐大；二是貧富差距的基尼系數下降了，但是2016年全國基尼系數0.465仍高于國際警戒線0.4，這表明貧富懸殊過大現象依然客觀存在。當前影響精準扶貧“精度”和“準頭”的瓶頸問題主要有四個。

（一）基層黨組織“扶貧領頭雁”的作用發揮不充分

習近平總書記指出：“越是進行脫貧攻堅戰，越是要加強和改善黨的領導。”[1]當前，一些地方的基層黨組織建設存在薄弱環節，較為突出的問題是在精準扶貧工作中角色轉換不夠、戰斗堡壘作用不強，凝聚力和戰斗力有待進一步提高。一是本地“愛農”“懂農”的年輕干部青黃不接。在我國農村的基層黨組織，黨員隊伍年齡結構失衡，老齡化現象嚴重；不少農村的80后和90后不愿意留在農村，年輕干部后繼乏人，出現斷層現象。二是外地選派的“扶貧”“支農”干部留不住。盡管相關部門通過“大學生志愿服務西部計劃”、“三支一扶”和“扶貧派駐工作組”等方式選派“村官”到“村委”和“居委”服務，但其中不少人被當作“人才”借調到上級部門，并未真正留在基層。三是欠缺擔當精神。少數基層黨員干部怕麻煩、怕擔責，對扶貧工作缺乏主動性。這些都需要上級黨組織加強解決問題，以激發基層黨組織在精準扶貧工作中的生機與活力。

（二）產生貧困的“窮根”差異性大

現實中導致貧窮的原因千差萬別，有的貧窮不是一種因素，而是多種因素綜合產生。有些貧困戶缺乏勞動力，家庭成員年老或殘疾，除了種一些水稻等作物外，幾乎沒有其他經濟收入；有的長期患病或突患重大疾病，不但無法勞動增加收入，而且因治病導致債臺高筑、生活困頓；有的所處的地方較為偏遠，交通困難，與外面交流不便；有的自然環境較為惡劣，土地貧瘠，沙化和鹽堿化嚴重，甚至常年泥石流、洪澇或干旱災害頻發；有的缺技術、缺資金，缺項目，無市場化運作能力，甚至于基本素質很差，習慣了“等、靠、要”。扶貧對象的多樣性與差異性的特點，使一些大范圍“一刀切”和“灌溉噴水式”的扶貧工作很難達到預期的目的。

（三）扶貧政策的落實存在疲軟現象

俗話說“三分謀略，七分執行”。執行力的內涵簡單說，核心要義就是按時、保質、保量地完成上級的任務。執行力是工作和事業成敗的關鍵因素，“沒有廣大黨員、干部的積極性和執行力，再好的政策措施也會落空”。[2]扶貧工作的執行力，是扶貧工作的生命力和公信力。2013年11月，習近平總書記在湖南考察時強調，扶貧工作要實事求是，要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標；各級黨委和政府應當想方設法，把現實的問題一件件去落實、去解決。[3]現實扶貧工作中，存在著一些不好的現象：一是少數地方的工作人員形式主義較為嚴重，精準扶貧的規定動作沒有到位，甚至偷工減料，一些必要的步驟環節遺漏，導致扶貧政策無法落實；二是極少數領導干部政績觀扭曲，好大喜功，為突出個人的“業績”，不顧實際情況，夸大數據，甚至數據造假，使扶貧項目落地；三是因扶貧對象人數較多、成分龐雜、致貧原因多樣，識別難度較大，造成扶貧工作的“精準”度欠佳，還有少數地方的工作人員為了趕工作進度，采取估算的方法確定貧困數量和貧困程度，使扶貧工作出現問題。

（四）農村空心化趨勢凸顯

農村中作為勞動力主體的青壯年，因為經濟、環境、工作或生活等原因大量向外遷移，逐漸流向了城鎮和經濟發達區域，造成農村本地人口年齡比例失調、人力資本匱乏以及村民自治等治理弱化。農村“空心化”實質是農村的經濟與社會綜合功能在整體上的逐漸退化，對精準脫貧的負面影響極大。一是空心化與貧困化交織，形成惡循環。大部分農村因與城鎮，尤其是與沿海發達地區的經濟發展差距大，處于相對落后的貧困狀態，大量青壯年勞動力外出務工，造成農村空心化加劇；而農村空心化加劇，又使農業生產困頓、設施建設滯后和市場蕭條，農村落后的貧困狀態變得更加嚴重，“貧二代”、“ 貧三代”代際性貧困不斷“世襲”。二是對口支援的扶貧項目難于落地。農村大量青壯年勞動力外出務工，剩下的大部分是年齡大的老人、年齡小的未成年人或需看病治療的體弱人，造成上級對口支援的扶貧項目因缺少人力資源而不能落實或推進緩慢。三是對扶貧的常規工作帶來困難。青壯年勞動力外流，對貧困戶家庭的貧困精準識別、建卡立檔，以及扶貧效果跟蹤與反饋機制的落實等環節都帶來困難。

二、破解瓶頸問題的對策

俗話說，天下大事，必作于細，成于實。脫貧攻堅的重點在精，關鍵在準，路徑在實。解決存在的現實問題，突破精準扶貧工作的瓶頸已迫在眉睫。

（一）提升基層黨組織建設與扶貧攻堅的耦合性

基層黨組織處于扶貧攻堅的第一線，是實施中央扶貧戰略，落實扶貧惠民政策，帶領貧困地區人民脫貧致富的領導核心。習近平總書記指出，要把扶貧開發同基層組織建設有機結合起來，真正把基層黨組織建設成帶領群眾脫貧致富的堅強戰斗堡壘。[4]基層黨組織的組織、思想、作風和能力建設與扶貧工作“有機結合”的耦合程度直接決定扶貧攻堅的質量，“要致富，關鍵靠支部”[5]。一是要加強貧困地區領導班子建設。選派思想好、作風正、能力強、熟悉“三農”工作的黨員干部擔任基層黨組織的主要領導，作為扶貧攻堅的領頭雁；加強基層領導班子市場經濟和農村經濟專項培訓工作，培養黨員干部為民創收的“經濟頭腦”，提升其市場經濟科學決策水平。二是整頓黨組織軟弱渙散現象。深入開展基層黨組織在扶貧領域的創先爭優活動，對“后進”黨組織實行“掛牌”跟蹤督導，加大“后進”黨組織的轉化力度和幫扶力度，把基層黨組織的組織作用和引領作用充分發揮出來。三是為無職黨員設崗定責。根據無職黨員的個人特長，結合扶貧工作，科學地為無職黨員設崗定責，搭建好他們施展才能的“用武之地”；開展黨員“亮身份、作奉獻、當模范”活動，推進黨員與貧困戶一對一的“傳、幫、帶”工作，落實“一戶一策”“一人一法”的個性化精準幫扶。四是要發揮群團的組織優勢。深化“黨建帶群團，群團促黨建”工作，充分發揮青年團和婦委會等群團組織作用，開展“青年創業標兵”“青年致富能手”“三八致富紅旗手”等先進評比、組織“鄰里守望”與“姐妹互助”結對幫扶，舉辦“巾幗家政服務”和“手工編織”等實用技能培訓班，營造脫貧致富的良好社會氛圍。

（二）改革傳統的扶貧激勵和問責機制

“動員千遍，不如問責一次”。建立與完善扶貧的考核和問責機制，是做好精準扶貧工作的重要保障。習近平總書記指出，精準扶貧關鍵是要找準路子、構建好的體制機制，既要防止拖延病，又要防止急躁癥，對工作成效實行嚴格的評估，按照摘除貧困帽子的標準驗收。[6]一是實施扶貧地區“一降一提”考核體系結構調整，即降低扶貧地區GDP增長的“宏觀”任務指標，提高地方黨委和政府政績考核中扶貧工作的“微觀”權重，強化地方黨政領導干部，尤其是黨政“一把手”對扶貧工作的重視，“堅持黨政一把手負總責的扶貧開發工作責任制”[7]。二是突出扶貧工作在“選人用人”的指揮棒作用。把領導干部扶貧工作完成情況作為干部選拔和調整的重要參考依據，“在脫貧攻堅第一線考察識別干部，激勵各級干部到脫貧攻堅戰場上大顯身手”[8]。同時對扶貧工作不力的領導干部，根據輕重程度，分別進行警示談話、通報批評和崗位調整，對造成嚴重后果的要免職處理。三是筑牢陽光扶貧的法治防線。加大對扶貧資金和扶貧項目的監管，把關口前移，提前做好廉政風險點排查，“集中整治和查處扶貧領域的職務犯罪，對擠占挪用、層層截留、虛報冒領、揮霍浪費扶貧資金的要從嚴懲處”，[9]杜絕在扶貧款項上出現違法亂紀行為。四是創新扶貧評估辦法。制訂和實施第三方機構評估扶貧工作，建立相關專家學者庫，通過隨機抽取的方式，組織專家學者對貧困地區貧困人員的精準識別度、精準脫貧情況以及幫扶對象的滿意度進行評估等。

（三）發揮“互聯網+”新引擎作用

在精準扶貧過程中，要把“互聯網+”作為創新驅動的利器，整合各方資源，拓展服務維度。一是打造實體平臺與電商平臺一體化的“O2O”模式。通過網絡和電商平臺，把家庭初級手工作坊、養殖基地或種植園區、加工生產企業、營銷中介商以及市場等整個產業鏈中各個環節的資源要素進行整合，使“線下”實體平臺與“線上”電商平臺無縫對結，實現生產過程、產品供應、市場需求、產品價格、分銷流轉等情況在平臺上動態展示和相關信息的智能化追溯，改變傳統的生產營銷手段和購買體驗。二是利用大數據實現精準扶貧數字化。建立和完善數字化的扶貧管理機制，依靠網絡為基礎的信息化途徑，把貧困戶信息、分布態勢、區域發展情況和扶貧資源進行聯結，制定針對性強的個性化扶貧方案與措施，優化組合扶貧資源與項目，從而確保“項目安排和資金使用”“扶到點上、根上、讓貧困群眾真正得到實惠”[10]。三是利用扶貧數據庫平臺拓寬社會力量參與扶貧的渠道。構建扶貧公共服務數據平臺，及時發布扶貧的數據信息，為社會組織、群眾團體和個人了解扶貧情況和參與扶貧提供便利。“把各方面積極性都調動起來，形成打贏脫貧攻堅的強大合力，直接決定著脫貧攻堅的進程和效果”[11]，因此，要充分利用大數據推動大扶貧，使扶貧工作更加的全面與精準、更加的透明與高效。

（四）利用資源稟賦做強特色產業

把資源稟賦優勢轉化為產業特色，實現貧困戶穩定的收入增長，是“貧困戶”脫貧的重要路徑，是防止“脫貧戶”重新“返貧”的有效保障。習近平總書記指出，“一個地方的發展，關鍵在于找準路子、突出特色。欠發達地區抓發展，更要立足資源稟賦和產業基礎，做好特色文章。”[12]在推進精準脫貧工作中，要挖掘和盤活本地自然資源和人文資源，發展特色產業，激活經濟新增長點。一是拓展“旅游+”的邊際效應。大部分貧困地區有豐富的自然資源，很多著名的風景名勝都在貧困地區或貧困地區周邊。以風景名勝區旅游業為核心輻射帶動整個區域發展，鼓勵和支持區域內的居民根據自身能力和條件興辦農家樂、度假屋出租、和參與景區民俗表演等等。通過激活“旅游+”的上下游產業，破解風景名勝景點投資方和經營方富得流油，而風景名勝景點所在的地區卻非常窮的窘境，實現雙贏“共富”發展目標。二是打造特色品牌效應。貧困地區在老、少、邊、山等區域比較集中,這些區域的地理位置相對邊遠、偏僻或封閉。組建這些區域內的產業合作社，把從事特色藥材、茶葉、水果等農作物種植和民族服裝、飾品等特色工藝品制作的零散家庭作坊整合起來，通過“抱團”的方式統一產、購、銷，形成產業規模，同時推出產品品牌或申請產品本地地理標識，提升產品附加值。三是培育多元經營主體。對于一些條件成熟的地方，可以探索多元化的復合型經營運作模式，提高產業的組織化、專業化和精細化，比如“科研部所+融資平臺+家庭作坊”或者“股份企業+家庭作坊+分紅”等脫貧致富模式，延長資金鏈條，提高產品品質，降低市場風險。

[1][6][9]《習近平在中央扶貧開發工作會議上強調 脫貧攻堅戰沖鋒號已經吹響 全黨全國咬定目標苦干實干》，《人民日報》2015年11月29日。

[2]《十八大以來重要文獻選編》（中），中央文獻出版社2016年版，第836頁。

[3]習近平：《扶貧切忌喊口號》，新華網，http:// news.xinhuanet.com/politics/2013-11/03/ c_117984312.htm。

[4]《習近平論扶貧工作——十八大以來重要論述摘編》，《黨建》2015年第12期。

[5]《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版第190頁。

[7]《習近平：確保農村貧困人口到2020年如期脫貧》，新華網，http://news.xinhuanet.com/ politics/2015-06/19/c_1115674737.htm。

[8]《習近平總書記關于加強扶貧領域考核督查問責重要論述摘錄》，《中國紀檢監察》2016年第17期。

[10]《習近平：精準扶貧要扶到點上、根上》，人民網，http://politics.people.com.cn/n1/2016/0317/ c1001-28207362.html。

[11]《習近平總書記重要講話文章選編》，中央文獻出版社2016年版，第284頁。

[12] 《習近平在山東考察時強調:認真貫徹黨的十八屆三中全會精神匯聚起全面深化改革的強大正能量》，《人民日報》2013年11月29日。

（本文作者：中共中央黨校哲學教研部博士研究生）

責任編輯：王鵬凱

社會主義法治建設對西方“憲政”模式的超越

西方“憲政”的“限權”思維建立在“性惡論”基礎上，對于防止權力任性專斷很有必要。但把政府與國家權力僅僅視為“必要的惡”（necessary evil），必然致使權力更加難以成為“積極的善”（positive good）。實際上，在西方“憲政”理論陷入教條自由主義的桎梏之前，治理權的重要性一直都得到承認。英國憲政最初是建立在強大王權的基礎上，否則就談不上對王權的限制；美國憲政的初衷也是為了建構更好的政治聯合體，首先賦予聯邦政府有效權力，其次才是對其進行限制。社會主義法治建設立足于中國古典文明傳統與近現代革命傳統，廣泛吸收借鑒人類法治文明優良成果，一定會超越西方“憲政”，為人類社會發展做出更大貢獻。中國古典文明傳統奉行“儒表法里”的治理之道，在“法治”建設方面積累下寶貴的經驗與智慧。當然，中國古典法家思想是為君主制度服務的，“法治”內涵也不同于現代法治，但在治理治理者尤其是嚴肅吏治方面，對于社會主義法治建設仍有很大借鑒價值。中國古典文明傳統主張“德主刑輔”、重視道德教化，尤其是“為政以德”的政治哲學對執政者的道德修為提出高標準、嚴要求，這對于社會主義法治建設仍極具啟迪。社會主義法治建設要重視法治與德治的有機互補、重視執政黨能力建設與黨性教育的齊頭并進。近現代革命傳統，特別是中國共產黨領導的社會主義革命，為社會主義法治建設提供了高遠的視野，我們要超越西方“憲政”的資產階級利益觀，致力于社會解放和人類解放的崇高事業。因此，社會主義法治建設在接納了自由、權利、平等、民主等價值的同時，決不能使其僅僅停留在法律形式上，而要將法治文明建設與人和社會的全面進步有機結合起來。社會主義法治理論應服務于塑造更好的人和建設更好的社會，而非為法治而法治。在這樣的社會主義法治理論指導下，中國的社會主義法治建設可以為人類社會發展提供更佳的可能，做出更大的貢獻。

（摘自《經濟導刊》2017年第5期 劉晨光/文）

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