財(cái)政支出績效審計(jì)之我見

范楓

一、對財(cái)政支出實(shí)施績效審計(jì)的意義

（一）財(cái)政支出績效審計(jì)，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求

公共財(cái)政是滿足社會(huì)公共需要為主要目標(biāo)的，是否能有效的發(fā)揮財(cái)政資金作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體效益和社會(huì)福利的最大化，需要績效審計(jì)來保駕護(hù)航。通過對節(jié)能環(huán)保、支農(nóng)、生態(tài)保護(hù)方面的財(cái)政支出進(jìn)行績效審計(jì)，對財(cái)政扶持項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益進(jìn)行評價(jià)，揭示影響項(xiàng)目績效的體制機(jī)制上的問題，提出提高財(cái)政資金使用效益的可行性建議。

（二）開展財(cái)政支出績效審計(jì)是建立高效廉潔政府的需要

審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，開展財(cái)政支出績效審計(jì)，揭示由于違反決策程序?qū)嵤┑摹靶蜗蠊こ獭?、“政績工程”?dǎo)致的損失浪費(fèi)、損害群眾利益、破壞環(huán)保環(huán)境等問題，有利于提升政府決策的科學(xué)性；通過對行政成本、三公經(jīng)費(fèi)等財(cái)政支出開展績效審計(jì)，從成本效益、成本效果角度，衡量行政成本的合理性、有效性，有助于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)改進(jìn)管理方式、優(yōu)化行政資源、節(jié)約行政成本，從而轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府公信力。

（三）開展財(cái)政支出績效審計(jì)有助于提高財(cái)政資金使用效益

由于目前我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型特殊時(shí)期，各級財(cái)政部門財(cái)力增長放緩，財(cái)政支出剛性增長與財(cái)政收入小幅增長的矛盾日益突出，財(cái)政面臨的支出壓力將越來越大。因此，如何科學(xué)有效分配使用財(cái)政資金，合理配置財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，讓財(cái)政資金發(fā)揮最大使用效益，是財(cái)政管理需要解決的首要問題。傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)注重支出的真實(shí)合法性，無法解決財(cái)政支出績效審計(jì)的難題，必須通過財(cái)政支出績效審計(jì)加以解決。

（四）審計(jì)機(jī)關(guān)自身發(fā)展的要求

審計(jì)署<2008年至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃>中明確提出：到2012年所有的審計(jì)項(xiàng)目都要開展績效審計(jì).去年8月份劉家義審計(jì)長向全國人大常委會(huì)作出的中央財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告也通篇體現(xiàn)了績效審計(jì)的觀點(diǎn)?？v觀各國審計(jì)發(fā)展歷程，績效審計(jì)是審計(jì)自身發(fā)展的高級階段，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府建設(shè)中，發(fā)揮著積極的作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，政府職能向法制政府轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)變，財(cái)政管理向公共財(cái)政管理體制轉(zhuǎn)變，而傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)必然向財(cái)政支出績效審計(jì)過渡，財(cái)政支出績效審計(jì)是審計(jì)自身發(fā)展的必然趨勢。

二、現(xiàn)階段開展財(cái)政支出績效審計(jì)面臨的困難

（一）缺乏科學(xué)有效的評價(jià)指標(biāo)體系，使財(cái)政支出績效審計(jì)面臨無章可循的地步

由于財(cái)政支出范圍廣泛、財(cái)政支出績效多樣性等特點(diǎn)，導(dǎo)致難以建議一套科學(xué)有限的財(cái)政支出的評價(jià)體系。正是由于缺乏一套標(biāo)準(zhǔn)可靠的評價(jià)指標(biāo)，導(dǎo)致審計(jì)人員在開展績效評價(jià)時(shí)，缺少一個(gè)衡量財(cái)政支出效益的尺度，陷于無章可循的地步。

（二）重視程度不夠，形式主義嚴(yán)重

財(cái)政支出績效審計(jì)對各級特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員而言，重視程度嚴(yán)重不足，很多審計(jì)人員對它的認(rèn)知，僅僅局限于這個(gè)名詞，而對審計(jì)重點(diǎn)是什么、如何操作等，了解很少。導(dǎo)致這種情況的主要原因主要是：一是財(cái)務(wù)審計(jì)任務(wù)較重。審計(jì)人員目前疲于應(yīng)付各類經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)和專項(xiàng)調(diào)查等審計(jì)項(xiàng)目，而對沒有硬性要求的財(cái)政支出績效審計(jì)無暇顧及。二是認(rèn)為財(cái)政支出績效審計(jì)是出力不討好，財(cái)政支出是政府資金，沒有經(jīng)濟(jì)效益之說，或者經(jīng)濟(jì)效益不如國有企業(yè)和盈利性組織審計(jì)體現(xiàn)得明顯。

（三）財(cái)政支出績效審計(jì)需要的多元化審計(jì)人員比例較低

財(cái)政支出涉及國計(jì)民生的各個(gè)領(lǐng)域，范圍廣泛，政策多樣，提出的審計(jì)結(jié)論也需要極強(qiáng)的建設(shè)性，需要審計(jì)人員具備較廣泛的知識(shí)面，較高的專業(yè)技術(shù)水平，較強(qiáng)的綜合分析判斷能力，還需要具有創(chuàng)新思維能力，和一定的社會(huì)生活經(jīng)驗(yàn)。而目前，我國各級審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員，財(cái)務(wù)審計(jì)專業(yè)占比較高，而開展績效評價(jià)需要的工程、技術(shù)、法律、電腦、管理、信息等其他專業(yè)人員較少，無法滿足財(cái)政支出績效審計(jì)的需要。

（四）審計(jì)結(jié)果利用程度不高

財(cái)政支出績效審計(jì)多為事后審計(jì)，財(cái)政支出所實(shí)施的項(xiàng)目已完成，財(cái)政資金也已使用，績效審計(jì)結(jié)果無法對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督；另外，由于受目前領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績觀的影響，有的財(cái)政支出政策為追求短期效益的政績工程，即使審計(jì)結(jié)果表明財(cái)政支出所實(shí)施的項(xiàng)目績效較低，由于領(lǐng)導(dǎo)拍板的原因，審計(jì)結(jié)果往往不會(huì)引起決策者的重視，審計(jì)結(jié)果難以發(fā)揮作用。

三、今后開展財(cái)政支出績效審計(jì)的幾點(diǎn)建議

（一）完善財(cái)政支出績效審計(jì)的評價(jià)體系

財(cái)政支出績效審計(jì)評價(jià)體系是確保審計(jì)質(zhì)量和有效開展的重要保障。目前，可以按照公共財(cái)政支出的功能分類，建立涵蓋政權(quán)建設(shè)類、經(jīng)濟(jì)建設(shè)類、事業(yè)發(fā)展類、轉(zhuǎn)移支付類等四大類的財(cái)政支出評價(jià)體系，重點(diǎn)對財(cái)政分配、公共投資、轉(zhuǎn)移支付和行政成本等支出的效益、效率及效果情況進(jìn)行評價(jià)。

（二）明確財(cái)政支出績效審計(jì)依據(jù)，提升績效審計(jì)重視程度

首先完善審計(jì)法，明確財(cái)政支出績效審計(jì)的審計(jì)依據(jù)，對開展財(cái)政支出績效審計(jì)提出硬性要求。其次，強(qiáng)化財(cái)政支出績效審計(jì)項(xiàng)目的計(jì)劃管理，財(cái)政支出績效審計(jì)并非獨(dú)立的審計(jì)項(xiàng)目，是在財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的基礎(chǔ)進(jìn)行的，審計(jì)機(jī)關(guān)安排年初審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，可以有計(jì)劃、有目的的選擇重點(diǎn)支出進(jìn)行績效評價(jià)。

（三）加強(qiáng)審計(jì)人員建設(shè)，引入績效審計(jì)人員庫

優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，逐步提高計(jì)算機(jī)、法律、工程、環(huán)保等領(lǐng)域的專業(yè)人員比例；利用好外部人員力量，建立由工程、技術(shù)、環(huán)境保護(hù)、法律等覆蓋全部專業(yè)領(lǐng)域的人員組成的專家?guī)欤鶕?jù)不同的審計(jì)項(xiàng)目，從專家?guī)熘羞x擇不同專業(yè)的人員編入審計(jì)組中，從而對開展績效評價(jià)提供專業(yè)知道；另外，加強(qiáng)審計(jì)人員的后期培訓(xùn)，通過到審計(jì)院校參加系統(tǒng)性培訓(xùn)、到兄弟審計(jì)單位學(xué)習(xí)先進(jìn)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)等方式，提高審計(jì)人員綜合素質(zhì)，還可以針對某一項(xiàng)目開展特定領(lǐng)域或行業(yè)的審前培訓(xùn)和邊審邊訓(xùn)，拓展審計(jì)人員實(shí)務(wù)操作能力和審計(jì)思路。

（四）創(chuàng)新財(cái)政支出績效審計(jì)手段，加大財(cái)政支出績效的跟蹤審計(jì)和審計(jì)公告力度

通過對財(cái)政支出政策進(jìn)行事前和事中的監(jiān)督，跟蹤財(cái)政支出的實(shí)時(shí)效果，隨時(shí)糾正財(cái)政支出的損失浪費(fèi)和績效低的問題，提高財(cái)政支出績效審計(jì)成果；另外，隨著我國關(guān)于建立民主法制政府步伐的加快，社會(huì)公眾越來越關(guān)注財(cái)政資金的真實(shí)合法效益情況。因此，加大財(cái)政支出績效審計(jì)公告力度，將財(cái)政資金的使用績效公諸于眾，也將會(huì)大大提高財(cái)政支出績效審計(jì)結(jié)果的利用程度。