財政分權框架下的地方政府債務問題研究

汪星

摘要：在財政分權的制度下，地方政府的債務出現了一些問題，這其中牽扯到復雜、龐大的利益鏈，本文通過分析地方債務中出現的問題，簡要提出解決的措施。

關鍵詞：財政分權 地方政府 債務

在國家整體的財政體系下，地方政府的財政是其中重要的部分。而考慮到現實的情況，國家政府并沒有給予地方政府完全的自主財政權力，例如政府舉債權力便受到了限制。對于財政分權制度，地方政府采取了各種形式的債務舉措來完成財政任務，使地方經濟得到發展。對于這種情況，需要完善財政制度，建立地方政府的債務法規法律。本文以財政分權為基礎來討論地方政府的債務原因和存在的問題，提出解決地方政府債務問題的建議。

一、地方政府形成債務的原因

在我國之前實行的計劃經濟下，中央政府計劃并決定了大部分的經濟決策，相關的生產和資源分配都需要中央政府來規劃，地方政府喪失了自主財政權。隨著市場經濟的發展，地方政府有了一定的自主財政權，出現了財政不平衡現象，也就帶來了融資的需要。財政分權便內生了地方政府的債務。

財政分權雖然帶來了地方政府的債務融資和財政不平衡，但是并不影響其合理性。由多層級的政府體系來為社會提供公共產品，要比由單一的中央財政來對社會所有支出做決策更加有效。地方政府的借債會降低地方經濟發展所需要的債務融資成本，能夠為地方政府提供周轉的資金，平滑收支缺口。但是在財務分權下政府之間的信息也有不對稱的情況，因此需要建立健全財政問責制度，保證地方政府債務的合理性。

二、地方政府債務中存在的問題

（一）債務龐大、不透明

在2010年我國地方政府的負債規模已經達到了10.7萬億元左右，其中地方收入為4萬億元，地方的負債占地方財政收入的267.5%，這樣規模龐大的債務以地方政府的財力來說，已經是難以償還。

地方政府的債務問題除了規模龐大，還存在著債務不透明的風險。財政預算的軟約束和支出擴張導致地方政府出現債務，而各級的政府職能和權限缺乏了法治規范，一些地方政府將債務變得不再透明化，使債務風險和規模不可控。舉債由正常的融資行為變為地方政府的斂財，由于缺乏對各級政府財政行為的有效約束，這種斂財行為地方政府也不需要承擔責任。在債務的規模上，債務信息存在不透明的情況，各個機構所評估的債務規模沒有統一的準確數額，財政部門很難能了解到債務的真實情況，無法明確債務的賬目。在債務的管理上，也缺乏合理完善的監督管理體系。

（二）債務結構存在不合理

對于已經存在的地方政府舉債行為，目前并沒有系統的法律法規來進行規范。首先在債務的來源上，大部分的地方政府是由融資平臺公司來進行變相的舉債，分布在各個部分中，多頭管理、多頭融資、各自為政。另外在債務的分類中，國債轉貸和主權債務不再占有大部分比重，隱形債務占了大部分的比例。在招商引資中，地方政府進行擔保或直接融資是受到《擔保法》和《預算法》的限制的，但是經過實際情況的變通卻已經是地方政府債務中的重要部分。

三、加強地方政府債務管理的措施

（一）完善財政管理制度

首先，需要建立法治化的財政分權制度。中央財政和地方財政、地方財政和基層財政之間的博弈是中國地方制度發展的重要內容。鄉鎮基層政府面臨著一定的財政困境，為了緩解這些情況，促進地方財政的良性發展，我國推行了省直管縣體制、鄉財縣管體制，加強了財政資金的使用效率和管理。但是，鄉、縣政府沒有穩定的財政收入，如果只依靠上級政府的撥付，會造成難以控制約束使用公共資財的情況，其開展地方公共事務的權力也被壓縮。因此需要建立法治化的財政分權制度，有效提高地方的預算硬約束，加強對地方債務的管理。

其次，組要建立法治化的預算管理制度。國家財政預算是經由人大審議過的具有法律性的文件，在市場經濟發展的國家中，預算管理已經形成制度化，政府具有了一定程度的預算管理水平。發達國家一般實行的預算管理制度是在不超過余額的條件下，由行政部門來決定國債發行的期限、規模和利率。而我國在借鑒其他國家的預算管理模式時，需要考慮到這種管理模式也適用的環境。從目前我國的財政發展和法制發展情況來看，對于預算管理還需要重點提高立法機構所起的監督、決策作用。

（二）加強地方政府債務中的責任認定

首先要通過評級機構對于地方政府的債務來進行風險評估，不僅要評估對于現有債務的償還能力，還需要對目前的經濟發展、財政狀況、未來發展、政治環境、產業結構、地理位置、國際貿易、官員素質等進行綜合評估。評估可以將政府債務中的中央政府、地方政府、銀行和居民有效的連接起來，互相收益互相制約，地方官員只有通過自身的努力來提高評估等級，才能夠保證地方債券的順利發行，有效的提高地方政府的治理能力。

其次需要明確債務承擔責任的主體。地方債務的主體是政府，在債券市場上不論是投資主體還是融資主體都應該按照市場原則來自負盈虧，而地方政府是公共部門，和企業不同沒有獨立的法人來負責，公共部門如果出現了決策失誤，最終還是由社會公眾來承擔責任，這也違背了其社會服務性。因此在財政分權框架下，應采用技術手段來區分債券所帶來的損失是否是由政府決策原因造成的，如果因為政府的信息不當、不作為等造成損失，應嚴格的追究執行部門的責任，對投資者和民眾做出損失補償。

四、結束語

地方政府為了發展經濟，采用了多種手段變相舉債，而在財政分權制度下不可避免的出現了一些問題。政府應積極采取措施加以解決，提高政府的公信度，維護社會穩定。

參考文獻：

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[2]陳凡，王海成.財政分權框架下的地方政府債務問題研究[J].理論導刊，2013